预算监督实效性调研报告

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根据区人大常委会年度工作安排，以财经工委委员为主组成的专题调研小组围绕如何加强对财政预算的依法监督力度,增强预算监督实效性这一课题，开展了调查研究。调研小组学习参阅了相关文件和资料，先后4次召开相关职能部门、部分预算单位、街镇等分管领导或财务负责人座谈会，走访有关专家听取意见；向部分区人大代表和有关委办局发放调查问卷153份；此外还借助承办市、区(县)人大预算审查监督工作专题研讨会的机会，与市和各区县人大同志开展积极的交流。通过这些方式，对区人大及其常委会如何进一步增强预算监督的实效性，进行了比较深入的探讨。在此基础上，经过汇总归纳，形成本调研报告。

一、区人大及其常委会开展预算监督的现状

本届区人大常委会进一步增强做好预算监督工作的责任感，明确加强对财政预算的审查监督是人大及其常委会依法行使职权、对区政工作实行有效监督和支持的重要组成部分，从而把财政预算审查监督工作摆上重要议事日程，并作出了不少有益的探索。

（一）建立和完善预算审查监督制度

为改变以往预算监督内容分散、缺乏完整统一性的状况，使预算监督制度化、规范化，年7月，区人大常委会审议通过了《区人民代表大会常务委员会关于加强区级预算审查监督办法》，以制度的形式规范对财政预算的监督管理。该办法执行一段时间后，针对其中有些条文还比较原则，实际操作步骤和要求尚不够明确，加上近几年来我区教育、城市建设和管理等部门财政投入比例越来越大，以基本建设为主的重点项目资金支出比重日见提升的情况，年5月，常委会又审议通过了《关于强化部门预算和重点项目资金审查监督的实施意见》，进而以重点部门和项目为突破口，规范政府预算行为。实践证明，上述办法和意见的制定和实施，从制度上拓展了区级预算审查监督工作的覆盖面，增强人大预算审查监督的约束力和严肃性，推进了政府的依法理财。

(二)认真抓好预算编制初审监督

每年在预算草案编制前，区人大常委会财经工委都及时根据中央和市财政经济工作会议的要求，深入到财税部门，了解预算草案编制的进度、影响本级财政收入的增减因素、财政支出安排的合理要求等有关情况。常委会会议专题听取财政局的汇报，依据预算支出安排要贯彻量入为出、厉行节约、确保重点等原则，开展初步审议，提出修改意见和建议，使政府提交人代会审查批准的预算草案更切合区情实际。近几年来,财经工委还积极参与由财政部门牵头,相关职能部门领导和有关专家组成的绩效评估工作,围绕财政性资金分配与社会发展规划、政府施政目标、部门工作任务紧密结合的预算编制模式，积极出谋划策，努力提高财政资金的使用效益。

(三)积极开展预算执行经常性监督

区人大常委会在预算监督方式上，逐步由原来单纯的事后监督向全过程监督转变，实现监督工作的经常化。如从年开始,相关工委联手对一些公共设施建设项目进行全过程跟踪，改变以往单纯听取预算执行情况数据汇报的监督方式，通过对完成项目或在建项目的实地视察，了解预算执行的实际情况，掌握第一手资料，增强感性认识，使提出的审议意见更具针对性。为确保对预算执行的经常性监督，每年年中区人大常委会都要听取区政府上一年度决算和本年度上半年预算执行情况汇报。近几年随着区级财力的快速增长，对于预算调整和超收收入使用安排，常委会依据监督办法中关于“如实际收入可能的增加额超过原定预算的3%以上的，区人民政府应当作出预算调整方案，提请区人大常委会审查批准”的规定要求，督促区政府及财政部门尽可能对财政收支趋势早作预测，对超收收入早作安排,促进了预算安排和管理更趋规范和合理。在监督过程中，常委会还注重发挥审计部门的作用，把对预算执行情况的审计作为审查监督预算的一项重要借助手段，把审计情况作为审查批准决算的重要依据。实践证明，充分发挥审计作用,不仅保证了预算审查监督质量，同时进一步增强了人大及其常委会审查批准决算的严肃性和权威性。

综上所述，区人大常委会的预算监督工作正在从一般性的程序性监督逐步朝着有重点、有针对性的实质性监督发展，监督形式不断创新，力度不断加大，为进一步提高监督实效奠定了良好的基础。

二、目前预算监督工作中存在的主要问题

纵观我区的预算安排、编制和执行情况，以及区人大常委会预算监督工作的实践，结合本次调查座谈会中了解的情况，我们感到这方面依然还存在许多薄弱环节，需要我们进一步加强和改进。

（一）预算安排尚未完全体现公共财政原则

党的十六届五中全会将构建社会主义和谐社会确立为“十一五”时期经济社会发展的重要目标之一，提出要认真解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，这也使得政府公共财政支出的原则日益清晰，那就是要尽可能顾及最大多数老百姓的利益，体现社会的公平公正。

从调研情况看，仍有一定数量的同志认为目前我区的财政预算安排尚未完全体现公共财政原则。问卷反馈表明，36%的受访者觉得“体现公共财政原则不够”是现在预算安排的最大问题，另有28%的受访者则选择了“关注民生不够”，这说明政府和人大都需要在这方面作更深刻的思考和更大的努力。

在调研座谈会上也有一些同志指出，近几年我区的预算安排在市政建设支出方面呈连续、高幅增长，这固然非常需要，因为很多都是抓住机遇必上的“硬项目”；但同时，对于教育、再就业、帮困、社会救助、医疗保障等与人民群众生活更为贴近的项目，政府必须高度关注，而决不能把这些民生项目视作“软任务”，考虑这方面的财政投入安排，应当对百姓的困难、需求了解得更细一点，在政策倾斜上胆子更大一点，在投资项目的选择上覆盖面更宽一点，在直接解决问题上更实一点，最终就是让群众的受益面更大一点，这个意见已经成为与会座谈同志的共识。

（二）对预算草案的审查尚未进入实质性监督

政府每年财政预算草案必须通过人代会来予以审查和批准，但从目前的情况看，这项工作在一定程度上还只是程序性监督，尚未真正进入实质性阶段。

1预算草案的具体内容还不够清楚。政府提交人代会审查的报告虽然透明度逐年有所提升，但由于预算草案按功能大类罗列一串数字，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，造成“内行看不清，外行看不懂”，代表们难以对预算草案进行深入审查，调查问卷的反馈情况表明，52%的受访者认为人代会期间的预算审查需要“进一步细化编制说明”，另有13%的受访者希望“增加部门预算表格”，12%的受访者希望将“列出的专项一并报送”，62%的受访者希望“针对代表关心的问题作及时解答”（备注：由于此次问卷调查采用了可以单项也可多项选择的方式，因而对某一问题几个选项的比例之和可能超过100%，下同）。受访者对于预算审查在具体操作层面上的意见如此集中，也从一定程度上反映了目前人代会预算审查工作还很值得改进。

2预算外资金管理不够到位。问卷调查中，有近五分之一的受访者认为未将财政之外的资金都归入预算安排，是一个比较突出的问题。座谈会中也有此类反映，由于人代会只批准财政预算，大量的预算外资金，诸如国有资产经营、土地转让出租所得等等，尚游离于人大审查批准范围之外，造成预算内外“两张皮”，使得预算缺乏公认的完整性。进一步规范预算编制的范围，把预算外资金一并纳入，将综合预算提交人代会审查，已经成为此次调研中比较集中的建议。

（三）预算执行的约束力有所弱化

财政预算一经人代会批准，即具有法律效力，非经法定程序不得更改。但在实际执行过程中，由于种种原因，执行情况并不能完全依照既定预算，这就弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。

1预算编制时间提前和年度工作确定不同步。近两年，区政府加强了财政预算管理，每年编制下一年度财政预算的时间大大提前，这固然促进了各预算单位提早规划下一年度全面工作和支出计划，但实际操作难度很大，因为经济社会形势发展太快，一年半载中不确定因素很多，各预算单位无法在编制预算时都提前知晓或完全考虑清楚。这也是本次调研座谈会上反映最为强烈的问题。

2上级部门临时布置的任务无法纳入安排。各行政部门通常受区政府和上级部门的双重领导，而许多上级部门临时布置的任务根本无法在一年多之前就提前预知，因而也就无法纳入预算安排，而这些任务一旦下达，没有资金保障是无法完成的，而强调老预算拒不执行也不现实，于是一再追加和变更预算，预算的严肃性大大削弱。问卷调查显示，有57%的受访者选择这一项作为目前预算执行约束力不够的最主要原因。

3街道财政的管理工作尚显薄弱。随着街道事权和财权的下放，相应的管理工作是否跟上也成为一个值得关注的问题，近半数的受访者认为目前的管理工作“没有同步”或是“尚有薄弱环节”。本市新闻媒体曾报导我区一个街道欲动用几亿元财力，来为地区数百户居民家庭改善居住条件，引起方方面面不小的反响。而作为主管单位的区财政局以及作为监督部门的区人大常委会却并不知实情。大家认为，动用巨额资金即使是合理的，是用来解决老百姓实际困难的，也同样需要合法，必须经过法定的申报审批程序，并要充分考虑全区的平衡。

（四）实施经常性监督力量不足

财政预算监督的重要性和必要性不言而喻，但在实际工作中，受思想认识和具体困难等诸方面因素的制约，经常性预算监督还是显得力度不够。

1监督主体和客体均存在认识上的误区。尽管预算法和预算监督条例对于人大审查监督财政预算已作明确的法律定位，但在具体实施过程中，对预算编制、执行和审查监督的重要性和必要性认识不够，容易把监督与被监督视为一般的工作关系、业务范畴，造成意识不强、刚性不足。人大工作者思想上也容易产生怕得罪人等患得患失和畏首畏尾情绪，带来监督工作“软化”。政府有些部门则往往认为人大预算监督仅仅是走形式、过程序，易产生嫌麻烦、不主动、“先斩后奏”、“斩而不奏”或“临时动议”等消极思想，乃至轻视言行。

2人大常委会专业力量不足。区人大常委会尚缺乏足够的专业人员和力量，开展经常性的监督存在不小难度。就本区而言，日常财政预算审查监督主要由财经工委承担，但财经工委委员绝大部分为兼职，平时基本上是“一人代表全委”，加之对口联系部门众多，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督，这也成为制约人大及其常委会提升预算监督实效的瓶颈。

3同步监督等机制不够健全。区人大常委会目前虽已制定了加强区级预算审查监督办法和强化对重点部门重大项目预算监督的实施意见，但仍需在实践中不断予以细化和完善。此次问卷调查中，有高达80%比例的受访者认为不断完善制度规范是提升预算监督实效的必要措施，这也充分印证了这一点。除了人大及其常委会的外部监督外，政府内部对预算的同步监督力量亦显得薄弱。如区审计局对预算执行情况的全面审计有时候不得不借助外部机构的力量，区监委对区财政预算的监督也缺乏专门的人力。同时由于受专业和透明度等限制，社会舆论对于预算这一块监督的声音也很微弱。进一步健全和完善预算同步监督的综合机制，已经成为一个日益重要的问题。

三、对进一步增强预算监督实效的思考和启示

预算监督是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，进一步增强区级人大预算监督实效，必须从以下几个方面入手，努力促进人大预算监督从程序性向实质性转变。

（一）提高对预算监督的认识，是增强监督实效的前提

财政预算在加强宏观调控，促进国民经济和社会发展，促进公平、公正，改善人民生活等方面发挥着重要作用，它既是经济范畴，也是政治范畴。无论是人大及其常委会，还是政府及其相关部门，都要提高认识，进一步明确并大力宣传加强地方人大预算监督工作的重要意义。

1加强预算监督，有助于保证科学决策，推进和谐社会的构建。加强预算审查监督,有利于推进政府采取措施,解决预算执行和管理中存在的问题,确保预算编制和执行的科学性、规范性和准确性，实现科学决策，提高财政资金的使用效益。同时，加强预算审查监督,也有利于促进财政更好地发挥资源配置、公平分配和调控经济社会运行的作用，按照公共财政的要求，合理调整支出结构，统筹资金，促进教科文卫、就业再就业、社会保障等事业和工作的加快发展。

2加强预算监督，有助于促进干部树立正确的政绩观。加强预算监督，不仅能够促进政府树立和落实科学的发展观，努力推进经济社会全面协调发展，同时也能够在对领导干部的政绩评价中发挥作用，帮助领导干部树立正确的政绩观，把经济发展、城市建设与社会事业的全面发展统一起来，转变观念，逐步淡化GDP的增长是最重要的考核指标，市政重大工程等看得见、摸得着的项目才显现政绩等观念。正确把握和引导财政支出的正确方向，从源头上规范政府行为，进一步强化以民为本的理念，切实维护人民群众根本利益。

3加强预算监督，有助于进一步支持政府开展工作。预算监督是对政府工作开展监督的重要一环，抓住了预算监督，也就抓住了对政府工作监督的命脉，加强预算监督，也是规范政府财政行为、进一步支持政府开展工作的重要手段。人大及其常委会要牢固树立“政府花钱、人大要管”的意识，克服畏难情绪，坚持原则，不断改进和完善预算监督管理工作，理直气壮地督促政府有效解决在财政预算编制、执行方面存在的问题，维护人大预算监督的严肃性和权威性。同时，政府及其相关部门也应加强自觉接受人大监督的意识、及早主动沟通全年的重要工作，细化预算收支安排。通过双方的共同努力，保障政府的一切施政行为始终朝着坚持依法、规范、有序、增效的方向前进。

（二）完善各项监督机制，是增强监督实效的保障

现行的预算法和有关法律法规对人大及其常委会审查批准预算并监督预算执行还只是一些原则性规定，关于人大及其常委会开展预算监督审查的专项法律也尚未出台。在这一情况下，充分发挥现有监督机制的作用，增强制度的可操作性，就显得尤为重要。可以从两个方面加以考虑：

1进一步细化和完善人大常委会已有的预算监督制度。具体来说，包括规定预算调整和变更的详细条件和报送时限、明确上级部门下达临时任务时需要追加预算的程序、对预算外资金管理提出具体监督措施、规定动用资金达到一定数额时必须遵循的申报审批程序等等，通过这些制度和程序的细化和完善，进一步为人大及其常委会开展预算审查监督提供充分依据。

2积极探索人大监督与财政管理、专项审计、行政监察、部门自律相结合的预算综合监督机制。区人大财经工委应建立相应的联席会议制度，不定期与政府财政、审计、监察等部门，围绕预算中的重点事项，随时进行协调、沟通，共同开展预算监督工作。每年预算执行审计，人大应和审计部门共同研究审计方案，把人大预算监督重点、人大代表意见、建议和群众关心的热点、难点问题反馈给审计部门，进一步强化对财政资金使用的绩效审计、稽核和监察，督促财政部门改进预算管理。

（三）抓住监督重点，是增强监督实效的关键

人大及其常委会对预算进行审查监督，不可能事无巨细、面面俱到，关键在于抓住源头，突出重点。预算监督重点应把握以下几个方面：

1预算编制和执行的原则。预算监督首先要遵循正确的原则，包括：预算编制是否符合法律规范和国家的方针政策，是否遵循了量入为出、收支平衡的原则以及厉行节约、勤俭办事的方针，是否有利于促进本区经济社会发展和人民生活水平的提高。预算支出安排是否在保证政府公共支出合理需要的前提下，做到了教育、卫生、社会保障等重点领域支出的法定和优先增长。把握正确的方向，是抓住监督重点的前提条件。

2预算监督的重点内容。根据座谈会和问卷调查的结果，受访者均认同人大对预算的监督要抓住重点。有的认为人大应从“整体分配比例”入手，有的认为要加强对“重点投入项目”（包括重点部门、重要资金和重大市政建设项目投入等）的监督。另外，“扩大监督的覆盖面，把预算外资金纳入，依法推进全口径预算管理”也是提得较多的建议。从监督的具体项目看，有的选择将“政府举债情况”列为重点，有的更关注“超收收入使用情况”和“转移支付情况”。可以说，抓住了上述的这些内容，也就等于抓住了预算监督的重点，能够起到事半功倍的效果。

（四）提高监督水平，是增强监督实效的根本条件

监督水平决定着监督质量和效果。提高监督水平，可以从两方面着手：

1重视监督主体自身素质的提高。加强监督主体自身素质至关重要。一方面，要加强对常委会组成人员、人大代表和机关工作人员的培训，不断提高其政治和业务水平。另一方面，要争取充实专业人员力量。在常委会组成人员和工作机构中，应尽可能配备和充实熟悉财政经济工作的人员，以适应预算监督工作的需要；同时抽调一批具有专业知识和有从事财政、审计、统计分析工作实践经验的同志组成预算工作委员会，为人大审批预算和监督预算执行提供决策参考。调查中，22%的受访者表示，应当“适当增强专业人员的配备”，另有27%的受访者则提出要“借助外部力量”。可见，整合内外部力量，共同强化对预算执行情况的经常性监督，也是提高预算监督实效的必要措施。

2进一步改进监督方式。强化对预算审查的全过程介入，是调查中一个集中的意见，有的受访者提出“前期积极介入”是预算监督中更值得重视的阶段，有的选择了“中途经常性监督”，也有人提倡重视“专题审议意见的反馈”，还有受访者认为“财政性资金立项前的绩效评估和实施后的绩效评价”非常重要。可见，对预算监督的每一个阶段都应引起足够的重视和关注。此外，在对一些重大项目进行初审时，可充分利用座谈会、听证会、论证会等多种形式，广泛征求意见建议，以帮助审查主体对有关的指标、项目和科目作出比较全面的评估、详细的分析和深入的研究，从而提出高质量的审查意见，不断提升监督的实效。