历史建筑保护调研报告

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根据市人大常委会关于开展《市历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》（以下简称《条例》）立法后评估工作的要求，对条例颁布实施情况进行了专题调研。

一、条例实施的基本情况

（一）风貌区概况。区有路-路和龙华2处市级历史文化风貌区。在市公布的398处优秀历史建筑中区有90处，总建筑面积37.9万平方米，其中花园住宅52处，公寓17处，新里7处，宗教4处，其他10处；区域内有全国重点文物保护3处，市级文物保护12处。路-路历史文化风貌区（区段）位于本区湖南、天平街道范围内，占地4.4平方公里。区域内有保护建筑82处（占全区的90%）；花园住宅1336栋，建筑面积65.7万平方米；公寓120栋，建筑面积24.1万平方米；新里1147栋，建筑面积50.2万平方米。该风貌区是目前花园洋房数量最多、最集中的区域，其建筑汇聚了世界各国的建筑精华，呈现出不同时期的建筑艺术风格，具有深厚的人文历史底蕴，是人民的宝贵财富。

（二）保护情况。从本区保护建筑的使用、保护现状看，保护得较好的主要有3个特点：一是保护建筑的使用性质、内部设计使用功能较为一致，未遭擅自改变（破坏）；二是所有人或使用人重视建筑保护，保护规划、日常管理、使用和修缮等工作制度规范；三是所有人或使用人独立使用或合理利用保护建筑。保护得较差的主要原因：一是“”中遭受历史性破坏；二是建筑年久失修，维修资金不落实，修缮保护不当导致对保护建筑的结构性破坏；三是多户合用或多次改变建筑用途，导致建筑的使用性质、设计功能性破坏；四是新老建筑混杂、违章搭建等，造成保护建筑的环境景观性破坏；五是在城市大建设、大发展中，部分房地产开发项目的无限制开发，造成风貌区的整体风貌开发性破坏。

（三）主要做的几项工作：

1成立由区主要领导任组长的风貌区保护与开发领导小组，负责对风貌区的保护和开发，已启动了路20号项目和建业里保护搬迁工作。2成立了“路—路历史文化风貌区保护”专项课题组，对条例实施进行立法后的评估，起草了路—路历史文化风貌区保护条例等。3积极探索保护建筑使用与利用和保护置换的合理性、可操作性。已完成了风貌区保护性控制和修建性详控规划编制工作。4建立风貌区综合执法队和巡查共管的保护机制。加强了风貌区保护管理和查处的力度，取得了较明显效果。5加强基础资料工作。完成了风貌区房屋类型、保护要求、产权性质的“二表三图”制作，制定专项资金管理办法等。6加强条例宣传、监督的力度，组织人大代表执法检查和进行专题调研，促进政府实施最严格的保护。

二、条例实施的绩效评估

（一）绩效

《条例》作为全国第一部历史文化风貌区和优秀历史建筑保护的地方性法规，其颁布实施后，取得了十分明显的社会和经济效果：一是各级领导更加重视对风貌区和保护建筑的保护工作，有利于依法实施最严格的保护制度。二是使依法保护工作更切合实际，明确了政府和建筑所有人、使用人等各自的权利义务、作用职责，使风貌区和保护建筑的规划、管理、保护、利用工作有法可依，有力地促进了城市建设与社会文化的协调发展。三是使得风貌区和一批具有历史文化保护价值的建筑在近几年的城市大建设、大发展过程中得到“抢救”性保护而免遭随意拆除、毁坏等厄运，其保护作用逐渐凸显。四是使市民对风貌区和保护建筑的保护认知度逐渐提高，使保护工作有了更广泛的社会群众基础。

（二）条例中一些条款和程序规定有待进一步改进和完善

《条例》颁布实施使保护工作有了比较系统全面的法律依据。但随着经济社会的发展，风貌区和优秀建筑的保护需要也逐渐有所变化，《条例》设计上的不足和缺陷在实践中开始显现：

（1）关于保护建筑身份定位和管理体制的问题。《条例》中有关条款的设计和程序规定，在具体的贯彻实施中存在着政府部门职责不清、职能交叉的现象。《条例》第2条与《中华人民共和国文物保护法》第8条所规定的保护管理行政主体和适用法律上就出现了混乱，使得政府职能部门在管理、执法中常常陷于“无法可依”和违法行为难以及时、有效处理的尴尬之中。如淮海中路1285弄7号上方花园受损建筑的处理就是个非常典型案例。因该建筑同时具有保护建筑和文物的双重身份，使得政府主管部门房地局和文化局在执法主体和适用法律法规上无所适从，市、区两级政府相关的职能部门多次召开协调会，分析研究、商议处理方案，前后共7个多月时间，花费了大量的人力物力。此案作为市区县文物执法案，其执法中遇到的相关法律法规条文间的矛盾，很值得我们在立法中思考。

（2）关于专项保护资金、修缮费用的问题。《条例》关于保护专项资金的筹集、设立和使用、监管，由于缺少具体可操作的程序性规定，致使资金筹集、使用范围、申请审批和监管等诸多问题难以实际操作，保护管理工作成了“无米之炊”。另外，居住在保护建筑的老干部较多，并享受政府规定的租金减免政策，因专项保护资金未设立、使用，管理部门每年用于保护建筑的维修费用匮乏，使得日常保护管理、修缮工作很难维持。

（3）保护建筑的调整、改变和合理利用、开发难度较大。《条例》规定，因保护需要可以恢复、调整、改变或者承租人搬迁及解除租赁关系。但是在实施中阻力很大，或是条例规定的补偿安置标准滞后，缺乏可操作性，或是承租人的合法权益得不到维护，再加上风貌区地处黄金地段，动迁户对补偿安置要价太高，使搬迁及解除租赁关系的工作困难重重。如建国西路建业里等搬迁基地，由于缺少配套性政策，使得原来设计的法律条文很难得到贯彻执行。

（4）保护建筑修缮的资质和专业管理人员问题。《条例》规定保护建筑修缮应有相应资质的专业设计、施工单位实施。但是条例没有对“相应资质”作出具体明确的规定，使得在实际操作中没有合法的依据；保护建筑的日常维修、保养都是由物业公司进行，而物业公司至今没有一家有相应资质，如何申报和评定资质，需要有相关的条文、配套性政策或实施细则；条例实施后，市、区两级房地、规划管理部门的衔接、分工和职责不够清晰，保护规划、管理与开发利用还缺乏工作协调机制和专业管理人员。

（5）擅自改变使用性质、使用功能的情况比较严重。《条例》第三十条规定，不得擅自改变保护建筑的使用性质、内部设计使用功能。但由于多户合用的使用现状，使用人擅自违章搭建或改变保护建筑的使用性质和设计功能，使得保护建筑的损坏情况比较严重。如淮海中路1610弄4号逸村保护建筑被违法拆除毁坏，肇事者事后虽受到罚款210万元和恢复建筑原状的处罚。但是作为真实的优秀历史建筑和文物已经不复存在。对此违法行为，条例的处罚标准显得太轻，对处“重置价”一到三倍的处罚，又没有作明确规定和解释，在实际操作中难以设定优秀建筑“重置价”。

（6）保护建筑的基础资料工作还不够完善。由于有些保护建筑文史档案资料不全或不正确，出现保护建筑的实际情况与现有档案资料不相吻合的情况，给保护建筑的认定、保护管理与开发利用工作带来不少困难。

三、建议

1加快条例的修订、完善和出台相配套的实施细则和政策规章。《条例》作为第一部风貌区保护的地方性法规，其颁布实施，为本市风貌区和优秀建筑的依法保护工作指明了方向。但是，任何法律制度的设计制订都有其相对的局限性，条例也不例外。条例实施中所碰到的问题、难点，是制度本身还是非制度的管理体制、执行中的问题。要从立法后的绩效评估，从法律制度上思考，从而加快条例的修订、完善和制定出台实施细则和相配套的政策规章。

2处理好条例与相关法律法规的衔接。《条例》的设计（修订）要充分考虑到上下、左右相关法律法规的衔接，如文物、物业、拆迁等法规。另外，与现行的一些规划工程技术标准的衔接配套，如防震防台、消防等。建议保护建筑的身份定位要便于管理执法；保护建筑的交易要有所限制；承租人搬迁及解除租赁关系要有具体明确的可操作的条文；专项保护资金设立、使用要有硬性的规定等。

3积极探索保护建筑的保护利用途径。《条例》应当增加有关保护利用及可操作性的相关条款（原仅有“合理利用”的原则一句话）。没有开发的保护，不会有生命力。要总结吸取前期保护利用的经验教训，如新天地、路等保护开发利用的成功经验，专题研究保护置换工作的合理性和可操作性，结合保护建筑类型分布、结构性质、人文历史等特点，提出保护利用的规划方案，使得社会效益和经济效益有机结合。对一些目前还没有认定的保护利用的规划方案或尚未申报认定的优秀（保留）建筑，不要急于开发利用，要在政府的指导下，有专家把关，让有资质的专门团队来做保护工作。

4多渠道筹集和落实专项保护资金。《条例》应当在原有条文基础上，具体明确政府每年财政预算应当安排一定比例（按保护建筑面积和财政增幅）的保护专项资金、专款专用的硬性规定。要市场化运作，积极探索多渠道筹资的途径，发挥外资、社会民间资金参与保护或投资。通过对保护建筑的开发利用，将滚动产生的收益用于保护建筑的日常保护管理。同时，政府在保护工作中要提供财力支撑，合理使用好保护专项资金，对保护工作出色的要给予一定奖励，避免“鞭打快牛”的现象，确保日常保护管理工作持续健康地进行。

5尽快理顺保护管理执法体制。政府及其相关部门要进一步明确职责，落实组织机构和专业人员，规划、房地、文化等相关政府管理部门要按照各自职责，加强沟通，形成合力，加强对保护建筑的规划、管理及执法工作。风貌区的保护管理执法要有综合、快速执法的措施，对擅自改变保护建筑使用性质和功能的违法装修、违章拆建、破墙开店等行为要有严厉处罚的法律条文，确保及时有效地发现、制止和查处。

6加强保护建筑的文史档案基础工作。《条例》应当增加有关保护建筑的人文档案条款，将文化内涵的挖掘延续同风貌区建筑的保护、开发利用有机结合起来。同时，进一步挖掘保护建筑的人文典故、历史风情等资源，建立专门的保护建筑人文档案，发现缺损有误的要及时核实补正，为保护建筑的保护管理与开发利用提供更加详实的历史资料。

7进一步加大条例宣传、监督的力度。要针对条例实施过程中人们对保护建筑的使用、保护、利用和权利义务等在认识上、观念上的问题，加强宣传，提高认识；可以组织市民参观了解风貌区和保护建筑的人文景观、特色优势，进行历史文化和传统教育，以增强市民对保护建筑的保护利用的意识。人大要加强对《条例》贯彻执行情况的监督检查的力度，促进政府依法管理保护和合理开发利用。