科技创新作用调研报告

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近期，根据市人大常委会关于组织市人大代表进行专题调研的通知（会办发[2]23号），区人大常委会组织市人大代表团代表围绕“发挥政府财政投入对科技创新的引领推动作用”进行了专题调研。市人大代表们就财政对科技投入的指导思想、法律依据、渠道和领域、作用与成效等方面展开调研，先后听取了市科委、市发改委、市经委以及市财政局的有关情况汇报，随后又深入科华生物工程有限公司企业和科学院进行实地调研，并通过科技情报所作了资料调查。现将调研情况报告如下：

一、政府财政对科技投入的基本情况

（一）财政科技投入的相关法律法规与指导思想

年颁布的《中华人民共和国科技进步法》规定，国家对从事基础研究和应用基础研究、高技术研究、重大工程项目研究、重大科技技术攻关项目研究、重点社会公益性科学技术研究的研究开发机构和高等院校，在经费、实验手段等方面给予支持。并且规定全国研究开发经费应当占国民生产总值适当的比例，并逐步提高，同科学技术、经济、社会发展相适应。还规定，国家财政用于科学技术的经费的增长幅度，高于国家财政经常性收入的增长幅度。

年5月市为贯彻落实《国家中长期科学和技术发展规划纲要（—年）》若干配套政策，制定了《中长期科学和技术发展规划纲要（—年）》若干配套政策，其中规定要加大政府财政对科技的投入力度，稳步提高市和区县两级政府科技投入占财政支出的比例。到年，市级财政科技专项投入总量占当年财政支出的比例不低于7%，区县财政科技投入总量占当年财政支出的平均比例达到5%。在政府科技投入总量中，通过专项资金、部门预算等形式，统筹安排各项政策资金需求。

政府财政对科技创新的投入，主要用于以下两个方面：一是在市场资源不能充分发挥配置作用的基础科研以及公益科技方面加大投入；二是为了赶超战略和提升整体科技实力所需的重点倾斜投入，特别是战略性的重大项目的扶持。其基本原则是有限、有力、有效。有限即量力而为，重点突出，不能盲目投入；有力即要集中资金，统筹兼顾，使资金更好地发挥作用；有效即决策要科学，管理要规范。力争通过科技资源的整合和政策引导作用，发挥政府资金“四两拨千斤”的主导作用，用有限的财力推动最多、最急的科技创新工作。

（二）市政府财政对科技创新投入情况

1、投入总量分析

据统计，年本市财政科技投入总量约为94.17亿元（包含中央财政拨款），比年的80.2亿元（包含中央财政拨款）增加了13.97亿元，同比增加17.42%，高于经常性财政收入增幅6.22个百分点。其中市级财政科技投入为53.90亿元，比年的44.4亿元增加了9.5亿元，同比增长21.4%，高于经常性财政收入10.2个百分点，占当年市本级财政支出的8.86%。区县财政科技投入约为40.27亿元，比去年的35.8亿元增加了4.47亿元，同比增长12.48%，高于经常性财政收入增幅1.28个百分点，平均占当年区县财政支出的3.34%。[①]

从年以来的统计数据看，市科技投入、R&D投入以及地方财政科技拨款呈逐年增加态势（见表一）。其中，财政科技投入由年的12.39亿元增加到年的79.34亿元（未包含中央投入），增长640%。相应，地方财政科技拨款在地方财政支出中占的比重也由1.71%增加到4.87%。

从表二中可以看出,年比年本市无论在财政科技拨款总量还是各分项都有大幅度增加，其中科技三项费和一次性专项拨款增加幅度最大，分别达到707%和312%。

根据市财政局提供材料，市级财政对科技创新的投入分配如下：（1）重大科技专项资金，确保重大基础研究和科技攻关项目的资金投入，并在年初预算（10亿）的基础上，支出实行上不封顶（即10亿以上）。（2）阶段性实施投入，发挥科技创新在产业形成和发展过程中的先导作用。年至年市级财政每年安排10亿元用于支持符合国家和本市产业发展战略要求、能迅速形成自主知识产权的研发项目。（3）支持引进消化吸收和再创新项目，推进建立产学研合作新机制，扶持集成电路和信息化产业发展的资金。（4）安排各项支持科技进步的政策资金，促进高科技成果转化、高新技术园区建设，对知识产权保护和专利技术予以扶持。区县财政科技投入主要用于科学事业费、科学普及经费、扶持科技企业发展专项资金和一次性科技投入等四个方面，其中，扶持科技企业发展的专项资金约15.26亿元，占财政科技投入总量的38%；一次性科技投入资金8.20亿元，占20%。

3．国内有关省市财政科技投入比较

自年以来，地方财政科技拨款增长很快，年地方财政科技拨款达到79.34亿元，名列全国第二。财政科技投入占地方财政支出的比重达到4.78%，名列全国第一（参见表三）。

另据《年全国各地区科技进步统计检测结果》中对科技活动投入的评价反映，在科技投入指数的排序中，同样排名第一。

以上各项统计数据表明：市地方财政对科技的投入已经达到了《科技进步法》的法定要求。

二、市财政对科技创新投入的成效分析

（一）财政科技投入对R&D投入和科技投入起到了很好的引领作用

图一：—年市地方科技投入情况(亿元)

从图一我们可以发现，自年至年间，在地方财政科技拨款的带动下，R&D投入总量和科技投入总量随财政科技投入的增加而逐年增加，说明财政科技投入起到了很好的引领作用。经过计算我们发现年，财政科技投入与R&D投入总量比约为37%,财政科技投入与科技投入总量比约为19%。

究其原因主要有以下两点：

其一，财政科技投入带动了企业资金的投入。例如：“千吨芳砜纶产业化关键技术研究”项目投入782万元，其中政府财政投入90万元，占11.5%，带动企业投入692万元，占88.5%，投入比例为1：7.7；“太阳能利用器件与材料开发”项目共投入资金3627.57万元，其中市科委投入1200万元，占总投入的33%，企业自筹2427.57万元，占总投入的67%；“汽车电机可重组装配生产线关键技术和装备的开发应用”项目总计支出517.70万元，其中政府财政投入100万元，企业投入417.7万元，占80%。因此，我们不难看出，政府财政投入带动了企业创新投入的积极性。

其二、财政科技投入带动了社会资金的投入。通过财政科技投入，充分带动了社会各方资金共同投入项目建设。例如，科教兴市专项资金共计27.11亿元，带动各方资金投入130亿元，其中包含了国内外风险投资、金融资本、企业自有资金、委办配套资金和国家资金等，社会资金比例达到了79%。如图二。

图二:科技投入资金来源比较[⑥]

又例如，兰生国健公司的人源化单克隆抗体新药项目、普元EOS面向构件的互联网应用基础平台系列中间件、中标桌面中文软件系统、科华核酸检验肝炎和艾滋病毒血液筛选系统、同杰良聚乳酸等8个项目被列为国家高科技产业化专项，获得国际资金支持近7000万元；受科教兴市专项资金资助的中微公司不仅吸引了美国3800万美元的风险投资，而且争取到了国家开发银行万美元的技术援助贷款。

（二）财政科技投入激发了企业自主创新的能力

企业自主创新已成为产业界、科研界的“最强音”。政府财政科技投入在推进企业自主创新方面不遗余力。

例如，市发改委通过实施科教兴市重大项目加强以企业主体的产学研合作，为企业提供充分的创新源头和人才供给，进一步激发了各类企业主体的创新活力。截止年底，53个项目共申请专利789项，其中发明专利609项（占总量的77%）；已获授权的专利185项，其中发明专利111项，实用新型57项，外观设计17项，主要集中在电子信息、生物技术与医药、软件等新型产业领域；共获取版权137项，商标99项。在2年国家科学技术奖励大会上，4个科教兴市重大产业科技攻关项目榜上有名，新傲科技有限公司承担的高端硅基SOI材料研发和产业化、展讯通信（）有限公司承担的GSM/GPRS手机核心芯片关键技术的研制和开发项目，分别荣获国家科技进步一等奖；微创医疗器械（）有限公司承担的一种冠脉药物洗脱支架设计与制造关键技术、超级计算中心参与承担的曙光4000系列高性能计算机项目分别获得国家科技进步二等奖。

又如光明乳业股份有限公司在财政科技投入的激励下，其技术中心每年完成新产品、新技术项目60余项，新产品上市近30项，近三年每年新产品销售额均超过10亿元，占企业总销售额的25%以上，新产品毛利率平均超过35%。年至年，光明乳业新产品销售收入和新产品销售利润连续六年保持同比两位数增长。

（三）财政科技投入推动了产业结构优化升级进程

在科教兴市重大项目实施过程中，财政科技投入的资金用于弥补重大产业链中的关键和缺失环节，以提高自主创新能力为核心，着力提升汽车、装备制造等产业的核心竞争力，并积极培养生物医药、船舶制造等战略产业。例如汽车产业通过支持汽车风洞、汽车用高强度钢板、自主混合动力轿车开发、“海域MB”自主整车开发等项目，推动自主品牌和新能源汽车的发展；半导体装备产业，重点支持等离子体刻蚀设备、化学薄膜沉积、镀铜设备等项目，弥补我国半导体装备产业链的缺失环节；生物医药产业，主要支持乙肝治疗性疫苗、肿瘤靶向药物、抗心力衰竭药物等项目，推动重大疾病创新药物集群发展。

（四）财政科技投入推动了科技创新的环境建设

科技创新源泉的培育，创新主体的形成，离不开科技创新环境的不断完善。财政科技投入在促进高新技术园区建设，构建技术公共服务平台，加强科学普及，加快人才培养等科技创新环境建设方面起到了明显的推动作用。例如，年，市、区两级财政投入张江高科技园区的专项经费8亿多元，其中，浦东新区投入张江建设经费达5.6亿元，大大推动了张江高科技园区的建设。区则加快实施“105”产业园区发展规划，推进科技园区和高新技术孵化器建设。科教兴市专项资金支持了广源、一网两库、超算中心、集成电路研究中心等10个公共服务平台类项目，促进了资源整合与共享，为科技研发和产业发展提供了技术服务支撑。

三、存在的问题与相关建议

近年来，本市财政不断加大对科技创新的投入力度，取得了很大的成效，但是也存在一些问题有待解决。

1、理顺政府体制，强化对财政科技投入的统筹和协调

近年来，本市在科技创新方面的投入每年都在递增，全市各个委办都把支持科技创新作为一项重要工作来抓，但是在政府科技投入过程中，存在资金政出多门、各委办信息沟通不够、项目多头管理等问题，需要政府理顺体制，加强对科技创新资金的统筹和协调。

我们在实地调研中还发现，作为科技创新的一支重要力量，科学院当前存在着一级财政预算功能实际缺失，所级人事管理权不足等体制缺陷，由此造成科研资金和科研力量无法有效整合，影响了上科院在科技创新方面进一步发挥作用，上级政府需认真研究，加以改革。

2、加快建设财政科技投入的绩效考评体系和监督管理体系

通过调研和分析，我们认识到，近几年来财政对科技创新的投入总量增长很快，从一些统计数据和案例上粗略分析，财政投入对科技创新也起到了引领推动作用，但是由于一套独立的科技投入和产出考核与评价体系尚未建立，政府科技投入还缺乏公共性评判标准，我们无法完整地、准确地把握财政科技投入所产生的效果。绩效评估体系的缺乏，投入和产出的不明确，是当前财政科技投入中所存在的资源配置不合理，资金使用效率不高等现象的重要根源。去年，市科委委托“市科技项目（评估）管理中心”，对“千吨芳砜纶产业化关键技术研究”等十个重大项目进行了绩效评估，这是开展绩效评估的重要探索。建议政府相关部门应委托中介评估机构进一步扩大评估面，并研究和开发出一套完整的综合指标体系，建立起科学的绩效评估体系，为财政科技投入的政策制定、资金的管理使用提供科学依据。

此外，在财政科技投入的管理、发放和使用的运作过程中，应建立起一套独立的行之有效的监督体系，以加强对财政科技投入的监控，将有限的科技资金管好、用好。

3、优化政府科技投入结构

目前，政府科技投入结构中，“重项目、轻基础”，“重硬轻软”。据市科技情报所提供的资料，年瑞典、芬兰、美国、日本、韩国的政府财政投入占R&D总投入的比例在20%至30%之间。市年政府科技投入总量84.17亿元（包含中央投入），占R&D投入的比例是37%，在总量上超过发达国家年的水平。但在结构上，五国政府的投入流向主要是（1）大学和公共研发机构；（2）扶持基础研究的同时引领尖端技术的发展；（3）壮大科研人才队伍；（4）维持高新技术初创企业的经济活动有序化，而的科技资金主要流向是应用型的科研项目，对大学、科研机构等所进行的基础性科研支持力度相对不强。

此外，我们在调研中发现，政府多数资金集中在实验室仪器、设施等硬件投入方面，存在对人力支出及运行、对项目成长的相关配套措施不到位等软性投入问题。例如，据市发改委的报告，在科教兴市重大项目的实施过程中，政府财政投入在推动自主创新、成果产业化等方面取得了初步成效，但要形成大产业，必须依靠社会风险投资和产业资本的介入。但是，由于国内风险投资企业力量弱小，出现项目初期不敢投入，项目产业化前景明朗时没有能力投入，项目成功后被境外资本或风险投资控制，导致我们培育的核心自主产权因失去资本控制力而丧失的现象。

建议政府在基础科研以及公益科技方面加大资金投入和支持力度，改进科技奖励和评价制度，充分重视科技人才的创造性价值。同时在项目投入过程中，要加强对科教兴市等重大项目聚焦的力度和连贯性支持，特别要配套相关政策，加大对国内风险投资企业的支持，引导国内民间资本投入到科技创新，提高国内资本对核心自主知识产权的掌控力。

4、激励企业加大技术引进消化吸收力度，加强科技成果转化

当前不少企业通过引进国外技术，取得了产业化的重大突破，但由于对引进技术的消化吸收再创新力度不够，导致企业核心竞争力依然缺乏。政府科技投入应引导企业加大对引进技术的消化吸收。

科技成果转化是科技创新体系中不可或缺的组成部分，建立有效的科技成果转换机制势在必行。因此要尽快加大建立科技创新公共服务平台，培育技术中介机构，在政策、法律等方面为科技成果转换创造条件。同时在财政科技投入要有一定比例的资金专项用于产学研结合，支持科研院所、高等院校。

总之，财政科技投入在科技投入总量中所占仅仅是一小部分，它是引导资金，属于“四两”，而企业投入和社会资金在科技投入中占大部分，他们是基础资金，属于“千斤”。因此，在保证财政科技投入稳定增长的同时，应牢牢把握“引领”二字，充分发挥财政科技投入的引领作用，“四两拨千斤”，大力引导和调动社会资金，积极培养投资主体，鼓励企业自主创新，加快提升科技发展水平和自主创新能力