行政执法责任制工作调研报告

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为了规范和监督行政执法行为，提高行政执法水平，强化行政执法责任，根据市人大常委会选定的课题，由市人大区代表团及区人大组成调研组，对推进行政执法责任制的工作情况进行了调研。调研组分别走访了市政府法制办、市监委、市纠风办、市高院、市检察院以及市区两级相关部门，召开座谈会5个、听取汇报2次、查阅大量文件资料，对本市推进行政执法责任制的状况和存在的问题进行初步总结和分析，并提出若干对策和建议。

一、本市推行行政执法责任制的概况

行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法行为的一项重要制度。党的十五大、十六大和十六届三中、四中全会对推行行政执法责任制提出了明确的要求，国务院在《关于全面推进依法行政的决定》和《全面推进依法行政实施纲要》中作出了具体规定。《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国发〔〕37号）进一步明确了行政执法责任制的基本内容和工作要求，市政府总结以往试行先行的经验，发出了《市人民政府关于贯彻落实<国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见>的实施意见》（府发〔〕27号），各级行政部门结合实际制定了相应的工作计划，着力推进，取得了明显的阶段性成果。

（一）、梳理执法依据、明确执法主体、分解执法职权、落实执法责任

梳理执法依据是推行行政执法责任制的前提和基础性工作。根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》以及《市人民政府关于贯彻落实<国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见>的实施意见》的要求，市政府法制办对本市经济委员会等53家市政府执法部门和本市浦东新区人民政府等19家区县人民政府的行政执法依据进行了梳理，编撰了《市市级执法单位和区县人民政府行政执法依据》，该《依据》明确了行政执法主体共1300个，其中市政府委办局48个、市政府委办局所属单位1228个、区县政府19个、其他5个；行政执法事项4698项，其中市级执法单位2876项，区县政府1822项，行政执法事项按类别分为行政许可、非行政许可审批、行政处罚、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付、行政征收（用）以及其他共9类；执行的法律、法规、规章3526件。

推行执法责任制的关键在于落实执法责任，建立行政执法过错责任追究制度。年市政府在全国率先制定了《市行政执法过错责任追究办法》，该《办法》界定了行政执法过错责任的追究范围；对行政执法过错责任的承担主体作了细化，把责任承担主体分为直接责任人员和直接主管人员，并规定了特殊情形下的责任承担主体；分解了行政执法过错的责任形式，将行政过错责任的追究分为行政处罚和行政处理，并规定了从轻、减轻以及免予追究的情形；明确了责任追究的实施主体，规范了责任追究的程序。

（二）、公布行政信息、建立查阅平台、推进政务公开

努力推进信息公开，这是推进政务公开透明的突破口，市政府通过制定信息公开的相关规定，要求相关政府部门采取设立政府信息公开查阅室和依申请公开信息的集中受理窗口、开发政府信息公开业务平台、设立新闻发言人、编制政府公报和开展监督检查等一系列措施，使政府信息公开这一行政执法责任制的先导工程发挥积极作用，使市民及行政行为的相对人通过公开的行政信息，正常地行使权利，监督政府的行政行为。据调研组查证，本市53家市政府执法部门和19家区县人民政府官方网站都设置了相关版块，公布了本行政机关的职责、机构设置、相关法律法规等。如市工商行政管理局设置有专门的信息公开版块，分为政府信息公开目录、政府信息公开指南、政府信息公开网上申请和信息公开年报四个栏目，各栏目下又有该栏目详细的归类介绍和公示信息。区政府网站，将栏目分类更为细化，分为政府公报、政府信息目录、政府文件、发展规划和计划、重大事项公开、公共资金使用和监督、人事方面公开、公众服务事项、政府机构和职能、实事项目、统计公报、部门信息公开和其他政府信息等13个栏目。这些措施为行政相对人获取相关信息提供了便利，从制度上保障人民群众对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权。

（三）、加强行政复议，完善内部监督，规范行政执法

近年来，市政府加强行政复议工作，着力推进行政系统内部的监督工作。年，市政府法制办共受理行政复议案件186件，办结128件，其中依法维持91件，依法撤消具体行政行为3件，确认行政违法10件，责令履行法定职责2件，并且针对公权力大，公益性强，公众关注程度高的工商、房地产管理、公安、劳动等部门在行政管理中存在的问题予以指导和纠正，逐步推行审计公开，要求被审计单位建立审计整改情况反馈报告制度，以公开促整改，起到了较好的效果。

市公安局在全国率先推行警务督察全程介入执法监督的机制，据统计，10年来，全市警务督察部门出动警力29万余人次，开展专项督察12337次，提出督察建议9696条，帮助落实整改措施7409条，发出《监察通知书》和《监察建议书》997份，移送相关部门处理392起545人，通过明警纪正警风，责任倒查，亡羊补牢，推进和规范公安执法行为。此外，各级政府信访部门通过接待群众上访、信访，认真处理相关诉求，并向相关行政部门提出整改意见。

（四）、创新监督机制，寻求有效抓手，加强外部监督

广义上讲，推进行政执法责任制是一项行政执法内部自行制约与权力机关、司法机关、社会外部监督相结合的综合性工作。近几年来，市人大常委会不断创新监督机制，寻求有效抓手，先后组织开展了“旁听百例庭审”专项调研和检查本市行政审判工作情况的活动。“旁听百例庭审”专项调研共旁听全市各级法院庭审案件137例，其中行政案件19例，占旁听总数的13.9％，促进了依法行政、司法公正，维护了司法权威，保证了法律的正确有效实施。检查行政审判工作情况是对“旁听百例庭审”活动的继续和延伸，它拓宽了市人大依法监督政府行政和司法工作的渠道，一方面通过行政审判的平台了解本市行政执法的现状和问题，另一方面了解审判机关行政审判的水平及能力，从中又可以反视权力机关在制定、修改、废止地方性法规、审查政府规章等方面存在的问题，切实发挥市人大监督“一府两院”的职能作用，共同加速推进法治化建设的进程。

年市人大常委会加大了信访工作的力度，全年受理群众来信、来电、电子邮件2万多件，接待来访6000多批8000多人次，并督促政府解决拆除违法建筑、治理环境污染、出租车驾驶员吃饭停车难等实际问题。

（五）、加强沟通互动，利用各种资源，规范执法行为

依法监督、依法行政与公正司法相辅相成，各国家机关之间基于崇尚法治，规范行政执法，追求公平正义的共同目标应该进行良性互动。

近几年来，市政府建立起推进依法行政工作的“两会制度”，即建立行政机关与法院之间的沟通会和典型案例研讨会制度，取得了卓有成效的业绩。不少行政部门，尤其是行政争议多发部门，注意加强与人民法院的沟通与研讨，建立了定期沟通会制度。定期将行政执法情况向法院进行通报，使人民法院了解了行政机关的执法情况，也能有针对性地对行政机关进行事先的具体指导。对于重大、疑难或者新类型的案件以及可能发生重大行政争议的事项，行政部门通过召开典型案例研讨会，邀请法官以及相关领域的专家学者参加，从法理上为政府依法处理行政复议案件出谋献策，为依法行政提供专家指导。

行政审判是法院依法审查具体行政行为是否合法的司法活动。年，法院共受理行政案件1990件，审结1983件，其中行政机关败诉率为8.8%，这在全国范围内是最低的；年上半年，区人民法院共受理54件，审结29件（其中判决维持9件、判决驳回起诉12件、当事人撤诉7件）。对司法机关每年审判的大量行政案件进行总结归纳，可能发现行政机关在执法过程中遇到的困难和存在的问题，便于有针对性地加以解决。市高级人民法院近年来在全国率先实行向行政机关递交行政审判工作的“司法建议书”、“白皮书”制度，旨在总结、梳理行政审判工作中政府执法有误而败诉的相关问题，以便政府部门举一反三、亡羊补牢。事实证明，这项制度确实产生了很好的法律效果和社会效果。

加强权力机关与行政机关、司法机关之间的沟通联系，形成多方联手打造法治政府的机制，有利于权力机关了解实情，有效地行使对行政机关和司法机关的监督权。区建立了区人大常委会工作机构与区政府法制办、区法院行政庭之间的沟通会议制度，由区政府法制办、区法院行政庭对本区行政复议、行政诉讼工作情况进行通报。在日常工作中，区法院行政庭随时将该庭的立案情况通报区人大常委会工作机构和区政府法制办，为权力机关依法有效行使监督权创造了有利条件。

（六）、细化裁量权限，探索执法基准，防止滥用公权

行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则判断行为的条件、自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。合理行使自由裁量权对提高行政效率、公正执法，维护相对人合法权益，维护社会秩序和稳定具有现实意义和法律意义。但行政自由裁量权的固有特征使其在施行中出现如滥用职权，行政处罚前后不一、轻重不一、显失公正，拖延履行法定职责等问题。近年来，市检察机关与市政府十多个局协手探索，建立行政自由裁量基准制度，依法对原来授权过于宽泛的法律条文进行细化，弥补了法律不周延的缺陷，使模糊的规定明确化，压缩行政执法机关自由裁量的空间，减少自由裁量权被滥用的可能性，以促进行政执法的公平、公正，提高行政行为合理性的水平，积极推进行政执法责任制的落实。

年本市检察机关对认为有错误的民事、行政裁判提出抗诉54件，提出检察建议29件；年发出书面纠正违法通知书和检察建议书13份。向有关单位提出预防职务犯罪的立规、立制建议102件，被采纳95件。

二、目前推进行政执法责任制工作的主要问题

本市在建立和推行行政执法责任制方面，尚存在一些薄弱环节，主要表现在：

(一)、部分梳理和分解工作滞后

市政府已经开展了梳理执法依据的工作，对具有行政执法主体资格的部门（包括法律、法规授权组织）执行的法律、法规和规章，进行分类排序、列明目录。但是由于部分规章及规范性文件之间的冲突、疏漏、权责不一等问题存在，一定程度影响了执法职权的分解工作。目前我国已颁布的法律、行政法规和地方性法规高达八千余部，80%以上的法律、90%以上的法规和规章由行政机关执行，而各级行政机关所的规范性文件更多。由于立法主体不同，立法技术的原因以及部门利益或部门垄断、地方保护主义等因素造成职权交叉、职责不清、法规不统一等问题，可能导致一些执法行为的冲突，难以落实行政执法责任。

同时，尽管市级行政机关已经初步将相关法定职权分解到具体执法机构和执法岗位，但行政执法部门内部不同执法机构和执法岗位的职权尚须科学合理的细化，目前值得关注的是不同层级的执法机构和执法岗位之间的职权相互衔接还不协调，执法流程还有待进一步清晰、具体和明确。

（二）、责任追究机制的运作不理想

目前，执法机关在违法执法的责任追究上主动性不够，责任追究的力度不大。有些执法机关面对错案或者执法过错，出于各种因素考虑，主动追究的少，而迫于外部压力被动追究的多，对相关责任人员不愿追，不敢追，从轻追，或者“只纠错，不究人”，或者“追了不报，内部消化”，或者让其辞职，以逃避追究，而对相关责任领导更是不追究或者象征性地追究。同时，市监察委员会、市人事局等上级部门发现区县或条线行政部门过错案件和违法执法行为的渠道不畅，信息不多，认定违法执法的标准不明确、不统一，也是导致追究力度不大的重要因素。事实上，到目前为止，很少有执法人员因执法过错被追究责任。从行政复议和行政诉讼案件所反映的情况看，各行政主体还是不同程度存在执法过错，这种低追究率说明执法责任制执行刚性不足，其覆盖面及深度是不够的。

（三）、个别行政机关政务公开尚流于形式

在政务公开方面，形式上的公开比内容的公开容易得多。每一项行政权力的设定依据、条件、程序、步骤、时限等都应该公开，其中执法依据、执法职权由于历史原因尚存在一些问题，个别部门担心公开后而引发行政诉讼，自寻麻烦，故公开的决心不大，措施不力，效果不明显。

（四）、尚缺乏有效的监督机制

正反两方面的经验和教训告诉我们，权力必须受监督，否则就会导致权力的滥用。

现阶段已形成包括权力机关监督、司法监督、行政监督以及社会监督在内的监督体系，从表面看，这是个纵横交错的网络，但这个体系实际还仅仅处于制度层面。从操作实务上看，由于缺乏有效具体的实施制度，大多数监督主体软弱乏力，监督效果并不十分理想。就行政监督而言，除《行政复议法》外，目前尚未制定其他专门的监督法律。但行政复议作为行政监督的一项常规的法律制度，其启动权在行政行为的相对人，相对人是否启动该程序受到很多因素的影响。行政规范性文件、重大行政处罚案件及行政执法委托备案审查、行政执法证件管理、行政执法投诉案件办理、行政执法检查等一般行政监督手段，也仅涉及于行政行为本身，对行政行为背后的责任承担问题则无法直接触及。行政监察和审计监督等专门监督，由于各自监督的角度和侧重不同，故行政监督尚未形成合力，这无疑减弱了行政监督的效果。在现阶段的实际工作中，行政执法责任制基本上由政府法制机构一家负责推进，由于事权与人权的分离，法制机构在该项工作推进中显然心有余而力不足。

（五）、立法与执法体制不够完善

立法是执法的前提，当前立法中存在的某些责任不清、相互冲突的问题，立法不完善、法律依据不健全的问题，必定会给执法带来适用上的混乱，也将阻碍行政执法责任制的进一步实行。同时我国正处于社会转型时期，行政管理体制、行政执法体制也处于过渡和改革阶段，不可避免地存在因执法体制不顺，权、责不清而引起的行政执法机构林立，执法主体多元化，行政处罚过度分散的问题，阻碍了行政执法责任制的全面落实。举个简单的例子说，目前街面管理主要由城管大队负责，但具体追究下去，涉及到治安问题则应当由公安机关负责，涉及到有证无证摊贩的问题则应当由工商负责，涉及到脏乱差则应当由市容局负责。对于城管大队来说，一方面是管理权限不足，更重要的是相关业务的专业力量不够；对于其他执法部门来说，有了权限和执法力量，又存在缺乏信息来源的弱势（其它部门不象城管大队一样在街面执法）。因此产生了“几个大盖帽，管不住一个破草帽”的现象。

三、进一步推进行政执法责任制的对策和建议

（一）、做好奠基工作，加快政务公开的步伐

切实把梳理行政执法依据和分解执法职权的工作作为推行行政执法责任制的基础性工作做细、做实、做好。进一步加强各项配套制度建设，为行政执法责任制的顺利推行提供制度保障。

“阳光是最好的防腐剂。”行政公开是行政执法责任制实施方案的基本要求。行政执法依据梳理后，应该向社会公布，其中政府制定的各类行政规范性文件，也应公布。这里所说的公布并不仅是行政执法依据生效的要件或者程序，而是为了进一步向社会公众提供服务，同时也为教学、科研、司法活动提供资讯。应该看到，公布行政执法依据将保障行政管理相对人的知情权，同时也为其行使监督权提供便利。除执法流程要公开之外，内部流程同样也要公开。建议探索和逐步试行各行政机关将上年的执法情况和行政复议、行政诉讼结果向社会公示的制度，在政府网页上设立行政执法投诉站，扩大行政执法监督的广度、深度、透明度，拓宽行政执法监督渠道。逐步利用政府及部门网站，提供网上公开服务。同时，政府法制机构可以利用政府法制信息网，将各行政主体如何推进行政执法责任制的实施方案向社会公开，广泛接受社会的支持和监督。

（二）、开拓多渠道监督路径，创新多元化监督手段

对行政权力的监督制约是推进行政执法责任制的重要环节，可以有效防范行政违法与不当。建议积极探索创新监督手段和方式，例如，法院的“白皮书”及“司法建议书”、检察院的“检察建议书”、律师的“法律建议书”应报送人大备案，建立长效的以人大代表参与的针对全市行政审判进行监督的“旁听百例庭审”制度，政府及法院建立行政复议、行政诉讼情况年报制度，主动接受权力机关，以及上级行政机关的双重监督。

（三）、推动落实行政领导出庭、执法人员旁听制度

行政诉讼是司法机关对行政机关实施监督的法律制度，是对行政相对人的权利进行保护的一项司法救济制度。行政首长亲自出庭应诉以及执法人员到庭旁听，有利于提高各级领导干部和执法人员的法律意识，有利于发现工作中存在的问题，自觉改进工作作风，增强依法行政的自觉性，了解群众的意愿和诉求，并认真接受司法审查。据了解，到目前为止，区先后有区房地局、环保局、司法局等8家单位领导出庭应诉计10次，锻炼了行政应诉的能力，切实了解行政执法的典型问题，增强了领导和公务员依法行政的意识，也取得了积极的社会效果。

（四）、探索行政执法责任制与公务员考核、行政监察和纠风等联动之路

对相当一部分公务员来说，对工作的考核就是对执法工作的考核。行政执法责任制的推行不仅能够避免或减少违法和不当行政行为的发生，同时还能够明确行政责任，为今后的责任追究奠定基础，对具体业务有着激励、竞争、制约和纠错的功能，有助于提高行政执法水平，促进依法行政。因此，应当把推行行政执法责任制与公务员考核相结合，把行政执法责任制的落实与行政监督相结合，把行政执法责任制的深入开展与对公务员队伍的精神文明建设、政治文明建设相结合，形成立体化的推进效果。

（五）、探索违法责任原则与过错责任原则相结合的归责模式

在对违法行政行为追究相应责任的问题上，是依据过错责任原则还是依据违法责任原则，是这次调研中反映的争议较大的问题。所谓过错责任原则是民事关系中的重要归责原则，将承担责任与存在过错挂钩，确立的是“无过错即无责任”。所谓违法责任原则强调了承担责任与违法行为的联系，只要是执法者违反了法律的规定就应当承担相应的法律后果。显然，适用违法责任原则比较容易认定责任者，在某种程度上可以克服过错责任原则中的不确定性。但是，违法责任原则的适用难以解决滥用自由裁量权下的责任问题，特别是法律在给予执法者以较大自由裁量权的情况下，会留下一个很大的免责空间，国家无法追究滥用自由裁量权者的法律责任。更重要的是对不存在过错的执法者（如行政政相对人隐瞒相关事实导致行政确认违法）进行追究，容易导致执法者的行政不作为。因此，行政执法责任制不宜完全采用违法责任原则。相反，若完全采用过错责任原则，虽能强化责任的内容，克服滥用自由裁量权的行政行为，有利于规范执法行为，但是在操作上仍比较困难。因此，建议行政执法责任制采用违法责任为原则、过错责任为补充的归责模式。

(六)开展行政决策失误责任追究制度的前瞻性研究

习在市第九次党代会的报告中，从促进和保证科学执政、民主执政、依法治政的高度提出了要“建立健全决策失误责任追究制度”，努力做到有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿，违法须追究。市政府在市人大十二届四次会议上的政府工作报告中也提出了“完善决策后评估制度，加强对决策执行情况的跟踪、调查和反馈，及时调整和完善有关决策。按照‘谁决策、谁负责’的原则，完善和落实决策责任制度，对超越权限、违反程序造成重大损失的决策，要依法追究决策责任。”

目前，依据《行政复议条例》、《行政诉讼法》的相关规定，行政复议、行政诉讼是公民、法人和其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益而依法向上级政府或人民法院提出复议或诉讼，由此可见，行政复议或诉讼只对具体行政行为的合法性进行审查，而不能确认、宣告抽象行政行为违法，更不能直接将其撤销。

值得注意的是：建立健全决策失误责任追究制度是行政执法责任追究制度的高级形态，是贯彻科学发展观的一项创新举措，凡是涉及人民群众切身利益的重大政策和重大事项，要进行深入调研、充分论证、广泛听取多方面意见，使各项决策真正建立在科学、民主的基础上。但由于决策失误责任追究制度涉及的对象是行政领导人或行政领导的集体，且仅依靠该级政府自行发现、确认、处理是远远不够的，由于以往并没有此方面的法律制度，难度很大。目前政府系统内部规范性文件的备案工作，及市人大对政府规章的备案工作并没有明显的审查监督成效，故建议可组织相关人员对决策失误责任追究课题作理论研究和制度设计方案论证工作。