公共财政保障调研报告

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公共财政，是指市场经济中，以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。公共财政的这一特性，决定了民生是公共财政投入的永恒主题。区人大常委会始终将关注民生作为依法履职的前提和关键，年7-9月，由吕玉龙副主任负责，财经工委会同人大研究室，并邀请市、区人大代表参与，组成课题组，对我区公共财政保障民生改善的情况进行了专题调研。期间，先后召开了财政、房地、劳动、民政、教育、卫生、综治、残联等相关职能部门，13个街道、镇以及市、区人大代表参加的座谈会，走访、听取了6个街道计12位居委干部的意见建议。在广泛调研、了解社情民意的基础上，课题组形成调研报告提纲，于9月19日向人大主任会议作了专题汇报，区委书记、人大主任茅明贵进一步明确了工作要求和修改意见。现将调研情况及建议报告如下：

一、我区公共财政保障民生改善的基本情况

根据十七大“加快推进以改善民生为重点的社会建设”，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的目标任务，近年来，我区持续加大财政对民生经费的投入，积极推进政府实事项目、保障和改善民生项目的实施，努力提升公共服务和社会管理的能级，在推进和谐城区建设等方面取得了显著成效。

（一）、两年民生经费投入的概况。

年我区直接投入民生资金13.32亿元，年经人代会审批通过的预算为21.07亿元，同比增加7.75亿元，增幅为58.18%。

1、区、街两级投入情况。年，区级层面投入10.31亿元，占77.40%，街道层面投入3.01亿元，占22.60%；年，区级层面投入14.22亿元，占67.49%，街道层面投入6.85亿元，占32.51%。随着政府管理重心的下移，街道层面的投入比重呈上升趋势。

2、资金来源情况。民生经费的资金来源主要分四类，区级层面的投入包括预算内和其他财政性资金两类，街道层面的投入包括街道出资和转移支付两类。明细详见下表：

区级预算内投入、两年大致持平，民生经费投入总量增加的主要来源是其他财政性资金和街道投入的增加，转移支付则主要用于社区卫生服务改革、旧住房综合改造等政策性领域的补贴。

3、民生经费投入结构。我区的民生投入主要集中在社会保障和就业、社会事业、社区事务、公共安全、社区公共设施建设等领域。、两年的经费投入结构详见图表一、二。

与年相比，年城乡社区事务、社会保障和就业支出的绝对量和相对量（即占民生经费投入总额的比重）均有明显增幅，体现了民生投入向重点领域的进一步倾斜，教育、医疗卫生、公共安全等领域的民生支出，绝对量也显著增加，共同构成了58.18%的民生经费投入增幅。对比情况详见图表三。

注：图表中各支出大类的数据均仅指民生口径范围内的支出，不包括其他用途的经费（例如科技类支出不包括科技创新资金等）。

4、年上半年民生经费的执行情况。年上半年共直接投入民生资金7.97亿元，占全年预算的37.83%。其中，区级层面预算14.22亿，已执行6.43亿，执行率45.22%，进度较为正常；街道层面预算6.85亿，已执行1.54亿，执行率22.48%，进度偏低，主要是由于部分项目的确定或任务分解至街道的时间相对较晚，以及社区公共设施项目建设周期较长等原因造成。下半年需加大推进力度，确保完成年初人代会批准的民生预算，实现全年民生工作的目标任务。

（二）主要做法和实效。

1、统筹财力，公共财政倾斜民生。年的政府工作报告提出了10方面36项保障和改善民生项目，财政预决算报告确定了21.07亿元的民生资金，使公共财政保障民生改善走上了制度化、公开化、项目化的轨道。在调研确定民生口径的基础上，统筹财力，综合运用当年财政收入、历年结余、转移支付及各类其他财政性资金，拓宽资金渠道，加大倾斜力度，使年民生经费投入同比增幅达到了58.18%。建立街道财力保障机制，通过转移支付确保每个街道至少5000万元的托底保障资金，使经济发展相对落后的南片地区也有财力保障基本公共服务的均等化，普惠社区居民。

2、聚焦重点，政府实事惠及百姓。聚焦住房、社会保障、就业等涉及困难群体切身利益的重点领域，年完成旧住房综合改造110万平方米，年计划改造120万平方米，同时，扩大廉租房受益面，年预算0.55亿元，保障租金配租、试点实物配租，努力改善社区居民的居住条件；加大帮困救助力度，通过城镇居民最低生活保障、社区市民综合帮扶资金、街道社区帮困等多种渠道，加大财政投入，探索财政资金与社会保险的有机结合，保障困难群体的基本生活；以激励就业、鼓励创业为目标，年预算安排促进就业、万人就业两项专项资金合计1.16亿元，为社区居民营造良好的就业和创业环境。此外，积极推进社区“三中心”建设，以便民利民为目标，提升社区管理和服务能级；加快推进平安社区建设，为居民安居乐业创造良好的公共安全环境；完善教育、卫生基础设施建设，降低居民求学求医成本，促进社会事业的均衡化发展。调研中人大代表、基层干部普遍反映区政府以促进区域和谐安康为己任，在民生领域加大投入，务求实效，普惠居民，取得了良好的社会效应。

3、因地制宜，社区工作彰显特色。社区是民生工作的第一线，区政府充分发挥区与街镇、条与块的积极性，鼓励街道、镇在做好“规定动作”的同时，因地制宜地选好“自选动作”，彰显社区特色。湖南街道为解决辖区内旧住房多、居民生活不便的突出问题，积极协调区相关部门，挨家挨户上门做工作，研究家庭卫生设施改造的个性化方案，每户近万元的投资居民只需自负100元，纪录片《牵挂》真实反映了政府部门细致的工作和居民得实惠后的感激之情；徐家汇街道首创养老特需服务，每日派专人上门看望独居老人，并提供配药、购物等服务，受到了社区居民的广泛称赞；康健街道倡导社区安全的理念，以老年人居家安全、学校安全、运动场所安全等伤害防御为重点，成功创建成为国际安全社区，为居民提供健康和谐的生活环境。各街道、镇在民生特色工作上积极探索，实实在在地让居民感受到党和政府的关怀。

4、规范程序，财政资金投管并重。严格部门预算管理，在公用经费定额继续节减10%的基础上，今年又提出了以年为基数，2009年常规性业务费压缩5%的要求，从严控制机构运转成本，提高民生领域的可用财力。加强条块联动，完善条与块之间的工作联动机制，规范预算资金的报批审核流程，确保民生项目、资金落到实处。开展“12+1”业务费支出标准调研，规范街道业务费的项目内容，探索项目支出标准的相对统一，努力均衡社区基本公共服务的供给水平。加大审计监督力度，综合运用经济责任审计、专项审计，对于民生领域经费支出的使用范围、标准、效益进行监督，确保财政资金的安全与效益。

二、面临的主要问题

公共财政体制改革本身就是一项探索性工作，再加上我国的基本国情及发展的特殊阶段，决定了公共财政保障民生改善势必面临很多探索中的曲折和矛盾。通过调研，我们发现了以下六方面的主要问题：

（一）有限财力与需求增长之间的矛盾。

政府财政收入与经济发展速度同步，毕竟增长有限。徐汇区财政收入总量虽居全市中心城区前列，但地域面积大、人口导入多，人均、地均水平相对较低，且近几年世博配套、旧区改造任务十分繁重。区政府始终坚持将有限的财力优先保障民生改善，但具体工作中也面临着居民期望值不断上升，要求免费项目、过高标准的趋势有所显现等问题，财政支出压力日益增大。以旧住房综合改造为例，既定标准是区级层面和街道层面各承担30%，业主和产权单位承担40%，但操作中部分业主和产权单位改造愿望迫切，要求标准提高，应承担的配套资金却迟迟不到位，完全寄望于政府补贴，给工程进展了带来困难。

（二）实事项目与百姓认同之间的差异。

政府关注民生，为百姓谋福祉，力求全方位推进民生工作，但现行体制下，实事项目的确定仍然以政府思维为主导，听取群众意见不充分，社区居民参与度有限。一旦具体到项目化，政府官员与居民对项目重要性、紧迫性的认知，以及对效果的评价，往往有距离，大多数民生工作确实成效显著，但也客观存在少数工作居民认同感不强的问题。例如平安建设中小区一些防盗设施的选择，政府强调规范、统一，但也有居民反映有的防盗设施不符合小区实际情况。又如群众文化活动，政府投入较多精力和财力，但受居民素质及文化层次所限，受益面相对较小，认同感不够普遍。

（三）个性方案与地区均衡之间的平衡。

街道经济发展程度不同，财力差异较大，决定了民生投入的力度不尽相同，5000万元的托底保障资金只能是保障基本公共服务所需。与此相对应的是，财力较差的南片地区居民密集，基础设施薄弱，困难群体较多，对于加大民生投入的愿望较诸北片地区尤为强烈。例如经济发达的徐家汇街道有能力投资数百万元改善某个小区的外环境，但枫林、长桥、凌云等街道却面临旧住房多，改造资金不足等实际困难。又如街道社区帮困经费，以前一直缺乏统一的管理及使用要求，街道领导认为只要将钱用在百姓身上肯定不错，各街道之间做法不同、差异悬殊，客观上也带来了一些矛盾和负面效应。

（四）政府主导与市场运作之间的关系。

长期计划体制所形成的“大政府，小市场”的特点，在民生领域也十分明显。政府重视民生、改善民生是一大进步，但是大包大揽，行政主导色彩浓厚，社会力量参与、市场化动作机制不足的问题并未得到根本改善。一方面是难以满足居民的全部需求，另一方面是政府集运动员与裁判员于一身的现状也带来体制机制及社会管理上的一系列问题，不利于矛盾的处理与协调。例如解决老人日间用餐问题，街道办食堂既缺经验又无抓手，但又出于诸多顾虑不敢市场化运作，心有余而力不足。又如经济适用房和廉租房制度，完全通过行政手段推进，缺乏市场化的管理及退出机制，推进阻力重重。

（五）倾斜弱势与公平公正之间的考量。

人口综合信息平台不够完善，帮困救助政策的把关主要依靠社区干部，难度较大。政策对于居民的私有财产与当前收入，显性收入与隐性收入的界定不够完善，地区掌握更不清晰，有时出于稳定工作的考虑，难以严分维稳与帮困的界限，多少是满足了少数人群的不合理要求。此外，偏重强调倾斜弱势，对于社会不同层次的需求未能充分兼顾。调研中居委干部谈到，居民不怕生大病重病，只怕生慢性病，政策对这部分因特殊原因而致贫致困群体的倾斜力度仍显不足。也有个别居民钻政策空子，明明有劳动能力却不愿工作，在家享受低保，还以自己是弱势群体为由向政府要政策、要补助，破坏了社会公平。

（六）资金投入与评估机制之间的衔接。

近年来，我区民生经费投入的范围与数量均快速提升，但目前仍然缺乏有效的评估与监督机制。民生资金投入的效益着重体现在社会效益而非经济效益上，难以用量化的指标来考核，且部门领导往往认为只要将资金用于民生就是好事，至于资金用多用少、是否有节省的空间、效果是否已经达到最佳，则不会过多地予以关注。例如现有的绩效评估办法，只是针对部分项目，且分值设计上也侧重于领导满意、部门认同，经费使用的考核局限于预算执行率，对于民生资金是否完全用在了百姓身上，是否切实改善了百姓生活，居民群众是否满意等方面，尚缺乏有效的评估机制。

三、几点建议

公共财政保障民生改善是一项系统性工程，涉及政府工作的方方面面，既有法制、体制、机制建设，又需协调部门、单位、居民等各方关系，任务艰巨繁重，必须加强调研，统盘思考，在先行试点的基础上，逐步推进和完善。现提出以下六方面建议：

（一）以优先保障为原则，加大倾斜力度。

结合预算编审，吸纳区府办等综合部门提前介入，研究重点项目和重点投向，完善民生项目与民生预算的对接机制，扩大社会基本保障的覆盖面，做到应保尽保。对于已明确的政府重点实事项目，研究完善区、街道、企业、居民的资金分级负担机制，对旧住房综合改造等资金筹措有实际困难的项目，可考虑适当提高政府的投入比重，同时制订街道的分类分级负担机制，对财力相对困难的南片地区提高区级财政或转移支付的承担比例，确保民生工作的资金落实到位。

（二）以居民满意为前提，确定实事项目。

财政资金关注民生，应当以居民满意为前提，首先解决好“三最”问题，要正确处理雪中送炭与锦上添花的关系，突出重点，显现亮点，发挥效应,并建立巩固长效机制。民生财政，必须首先问计于民，民生项目在确定前和实施中，应尽可能地深入社区开展调研，通过类似参与式预算等形式，了解掌握居民群众的实际需求和迫切愿望，扩大社区居民的参与面，从而提高政府实事项目与百姓需求的契合度，提升民生工作实效与居民满意的吻合度，优化政府公共服务的水平。

（三）以地区均衡为目标，统一基本标准。

加大区级层面的调控力度，均衡街道财力，进一步完善财力保障机制，适度提高南片地区保障基本公共服务的财力水平。深化条块联动机制，职能部门尤其要加强业务政策的研究，以基本公共服务均等化为目标，统一民生的基本标准，使帮困救助等与居民群众切身利益密切相关的民生项目投入标准实现相对均衡。财力充裕的街道既要发挥主观能动性，也要把握尺度，适当考虑地区均衡，实事项目要尽力而为，但也必须量力而行，不宜过度提高标准，要突出适度理念，节约财力办大事、办实事。

（四）以社会参与为导向，创新工作机制。

关注民生是全社会的责任和义务。要区分政府公共服务的内容和性质，在职业教育、促进就业、为老服务等社会化领域，打破政府包办的传统模式和体制障碍，合理界定政府与市场的职责范围。政府主要扮演“引导员”、“裁判员”的角色，搭建平台，制订规则，具体运作则尽可能地以社会参与为导向，充分发挥市场作用，政府通过研究制订相应的扶持激励政策、考核监督措施，加以鼓励和规范，从而形成政府引导，市场参与，社会化运作的良性格局，全社会形成全力，共同推进民生工作的开展。

（五）以公平公正为基础，规范受益范围。

完善社会保障信息管理平台，实现信息对接和共享，充分考虑不同层次人群的生活状况和现实需求，修订相应的法规政策，有针对性地提供公共服务，实现改革开放成果的普惠共享。在倾斜弱势的同时，也要正确区分合理期望与过分要求，通过正面宣传引导，鼓励利益主体自律、自强，通过社区公众信息查询和举报机制，发挥社会监督作用，通过规范法制机制，严肃查处弄虚作假行为，从而确保受益人群与受益水平的相对公平，维护社会公平正义。

（六）以社会效益为准绳，评估工作实效。

公共财政保障民生改善，既要加大投入，更要考核实效。加大民生工作的公开透明力度，将与居民切身利益密切相关的项目、政策和标准向社区公开，主动接受社会监督。加强民生资金的审计监督力度，在常规审计、专项审计的基础上，以民生项目和民生预算为基准，定期实行民生经费的全面审计，全方位监督民生资金的运作。完善民生资金的绩效考核机制，扩大民生项目纳入绩效评估的范围，修订完善绩效评估办法，以社会效益作为评价民生工作的首要标准，不断提升资金使用实效。