社区卫生发展情况调研报告

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根据市人大教科文卫委相关课题上下联动的要求，区人大常委会自7月下旬起，组建课题调研组对本区社区卫生服务改革发展情况进行了调研，听取了区卫生局的工作汇报，实地视察了田林、天平两个社区卫生服务中心，召开了一线医务工作者座谈会。此外还分别召开了部分社区基层人大代表、社区卫生服务中心负责人、区财政局和卫生局财务负责人三个座谈会。9月12日，区人大常委会第16次会议听取了区政府关于社区卫生服务改革发展情况的汇报。现将调研情况报告如下：

一、本区社区卫生服务改革发展的基本情况

自年提出构建社区卫生服务体系以来，区政府高度重视，立足于关注民生，坚持政府主导、公益性原则，大力推动社区卫生服务改革与发展，夯实了城市公共卫生服务基础，逐步转换社区卫生服务功能，切实落实惠民措施，使社区居民享受到综合、价廉、便捷、优质的社区卫生服务，群众满意度有所提升，社区卫生服务发展取得初步成效。

（一）积极推进，初步形成社区卫生服务平台。

区政府成立了社区卫生服务领导小组，统抓全区的社区卫生服务改革工作。由卫生局、街镇、社区卫生服务中心、居委探索建立条块联动机制，共同协调解决社区卫生服务改革中的有关问题。目前全区13个街道、镇均配置了一所社区卫生服务中心（湖南社区卫生服务中心由天平托管），4—6个标准化社区卫生服务站，每个站都有一个全科服务团队提供服务，从而初步形成了以社区卫生服务中心和社区卫生服务站为基础的服务网络。

区卫生行政部门积极转变服务理念、服务模式，开展了中心—站点—家庭的三站式服务，有600余名医务人员以社区卫生服务站为基地，深入社区开展医疗康复、预防保健、健康教育、计划生育技术服务等综合服务。积极开展全科医师的培养和社区护理技能培训，区现有全科医师268人，公共卫生医生159人。

（二）加大投入，为社区卫生服务改革发展提供财力保障。

近年来，区政府不断加大对社区卫生服务改革的财政投入，防保经费逐年提高。年已提高至常住人口人均50元，仅此一项就相比年增加投入878万。年公共财政还补贴4946.17万元用于13个社区卫生服中心实行门诊病人诊疗费减免、药品加成率下降至15％、五种Ⅱ类疫苗实行零差价等惠民措施，从而减轻居民的医疗负担，为人民群众提供便捷、经济的医疗服务。同时，区卫生行政部门统一安排、合理布局、优化配置卫生资源，对社区预防接种和儿童保健门诊进行规范化建设，并列入年度区府实事项目，使社区居民能享受到比较优质的有效的公共卫生保健服务。

（三）转换机制，推动社区卫生服务规范化管理。

为进一步体现社区卫生服务的公平性、公益性原则，改变“以药养医”的趋利现象，年1月起，区政府正式改革社区卫生服务运行机制，在13个社区卫生服务中心全面实施“收支两条线”管理。社区卫生服务中心所有收入全部上缴“收支两条线”专用账户，而人员经费、公用经费、房屋及设备维修等经费支出则纳入财政预算，按月统一拨付。各社区卫生服务中心的历年结余全部冻结，经卫生局批准同意后优先用于弥补收支缺口。

“收支两条线”的实施，从根本上解决了社区卫生服务中心的趋利行为，从运行机制上保障了社区卫生服务中心服务百姓的公益性、公共性。医务人员的收入不再与单纯业务收入挂钩。目前，不合理的检查和滥开药方的现象明显减少。通过优化社区卫生服务机构工作评估和内部人员考核与分配机制，促使医务人员转变服务理念，从以注重经济效益为主转变为以提高医疗服务质量和社会效益为主。

此外，区卫生局严格预算管理，社区卫生服务中心无权随意调整预算。如确有特殊情况，必须经卫生局审批同意并报财政局备案。同时，注重公用经费的节减，通过实施药品、医疗设备、房屋修缮的政府集中采购，以及节能降耗指标考核等一系列措施，合理控制公用经费的成本支出，将更多的资金用于服务社区居民。

二、调研中发现的问题

社区卫生服务的改革是本市医疗卫生改革与发展的重要突破口。我们在调研中发现，目前社区卫生服务工作与广大人民群众日益增长的基本医疗卫生服务需求相比，还存在一定的差距，面临着许多困难和问题。主要体现在：

（一）医务人员积极性难以调动。实行“收支两条线”管理后，切断了社区卫生服务收入与服务机构、个人的利益关系。由于诊疗费减免等利民措施的实施，使居民更乐意到一级医院就近看病配药，导致了社区卫生服务中心的工作量急剧增大，而医务人员收入基本没有增加，有的单位还略有下降。医务人员的积极性、责任心受到一定影响。

（二）全科医生比较缺乏。由于社区卫生服务中心的职能转变，需要大量的全科医生，但由于社区卫生服务中心在本行业中地位相对较低，待遇不高，培训机会不多，医务人员个人发展空间受到限制，以及现有人员编制、职称评定等诸多原因，导致了急需人才引不来、留不住。社区居民的多层次、多样性需求与当前全科医生缺乏的矛盾比较突出。

（三）服务功能发挥不够到位。由于工作量大、人手紧张以及思想认识上的原因，社区卫生服务中心还存在“重医疗、轻防保”的现象，预防保健工作比较薄弱，以医疗为主的服务格局尚未彻底打破。在座谈中，我们了解到各中心开展了为离退休老干部、孤残老人上门服务工作，但是，有的服务内容仅限于量量血压。这与社区卫生服务应以“预防为主，防治结合”，从医疗、防保向“六位一体”综合服务转变的改革目标和要求差距较大。

（四）管理机制和服务网络尚未完善。目前社区卫生服务的管理机制是以卫生行政部门为主实行的行业管理。而依托社区、充分发挥街镇作用方面还显不够，不利于社区卫生服务功能的全面发挥。各相关部门还未形成合力，卫生部门统包统揽的格局并未改变。根据我市有关“一个街道一个社区卫生服务中心”的形态功能规划，少数街道调整建设达标工作困难较大，房源尚未落实。

（五）市区配套政策不够完善。目前实行的医保预付制，仅仅是将“后付”改为“前付”，医保预付的总量核定不尽科学、合理，控制费用的真正目的尚未实现。市医保局与区卫生局、社区卫生服中心的资金往来关系尚未完全理顺。医保定点未做到社区卫生服务站全覆盖，导致有些地方结算不便，等等。降低药品加成率等政策缺乏统一口径，各区县执行力度不同，影响了地区之间卫生资源与病患数量的均衡。在座谈中我们也了解到，居民对降低药品加成率的惠民措施感受不明显。

三、意见和建议

社区卫生服务改革是一项造福百姓的民心工程。为加快推进社区卫生服务的健康、有序、协调发展，提高广大群众的健康水平和生活质量，提出如下意见建议。

（一）进一步完善考核机制，激发医务人员积极性。在保证医务人员基本工资的基础上，要科学测算各社区卫生服务中心的服务总量，合理核定人员编制和奖金总量，制定以服务范围、服务数量、服务质量、群众满意度以及管理效能、医药费用控制等为主要考核内容的考核体系和人员收入分配机制，合理提升医务人员的收入水平，以此稳定队伍，激发他们的工作积极性和责任心。

（二）进一步加大培养力度，强化队伍建设。要加快全科医生的培养和使用，依托二、三级医院，充分利用区中心医院、第八人民医院等实习基地，开展培训工作，引进竞争机制，重视人员流动，为社区卫生服务中心及时增添“新鲜血液”，建立一支高素质的、令群众信服的医务人员队伍。同时应鼓励二、三级医院退休或即将退休的资深专家和医生返聘到社区卫生服务中心工作，适当延长他们的工作年限。对中级以上职称的医务人员可采取挂编流动等柔性流动方式，到社区卫生服务中心工作，加强医疗技术力量。

（三）进一步提高综合服务功能，促进社区卫生服务健康发展。要把发展社区卫生服务作为缓解群众看病难、看病贵问题的一项基础性工作。要建立和谐的医患关系，真正实现群众就医“大病到医院，小病在社区”的目标。社区卫生服务中心要坚持不以营利为目的，满足社区居民医疗康复、预防保健、健康教育、计划生育技术服务需求。同时，要进一步拓展服务功能，探索政府主导的多元卫生投入机制，为特殊困难的孤寡慢性病及老年痴呆症患者等提供护理，乃至开展临终关怀服务等工作，以适应社会需求。社区居民健康档案的建立，要具有针对性、科学性和有效性，做到突出重点、动态管理，在全区范围内实现健康信息共享，为社区居民提供有效的指导和医疗服务。

（四）进一步理顺管理机制，完善社区卫生服务网络。要以建立公共政府为目标，进一步解放思想，转变职能，把握“大社区、大卫生”的原则，积极探索以块为主，条块结合，区卫生行政部门加强领导和统筹协调的管理机制，加强与相关职能部门的紧密协调配合。要加快漕河泾、凌云、龙华等社区卫生服务中心的建设，并积极整合社区资源，推进湖南、天平社区卫生服务中心建设，从而使的社区卫生服务布局更趋完善。

（五）加强市区衔接，统一政策平台。希望市卫生行政部门加快制订符合实际的社区卫生服务制度体系和配套政策，通过价格杠杆，建立合理的成本分级负担和跨区结算机制，在全市范围内均衡调配卫生资源。要进一步完善医保预付制，加强信息管理平台建设，扩大医保定点范围，科学规范结算办法，促进医疗卫生改革的顺利实施。