农村妇女土地权益调研报告

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内容摘要：随着青壮年男性外出打工越来越多，农业女性化趋势日益明显，农村妇女作为一个强大的群体，在现实的土地承包、转让以及自身居住地变化过程中存在很多复杂的问题。文章在深入调查研究的基础上，从婚姻及婚姻变化过程、城市化进程、土地流转过程三个方面将**省农村妇女土地权益受到侵害的情况进行了分析归类，以社会性别的视角，深入剖析妇女土地权益受到侵害的历史原因及现实原因，并提出了改善现状的具体意见和建议，具有很强的现实社会意义。

关键词：农村妇女；土地权益；传统思想；法律政策

《中华人民共和国农村土地承包法》自20**年3月1日施行至今已近3年，《**省实施<中华人民共和国土地承包法>办法》于今年10月1日正式施行。《土地法》的实施，使党在农村的基本政策和法律的有关规定得到贯彻落实，农民的土地承包经营权得到有效保护，进一步稳定了农村基本经营制度，维护了农村社会稳定，成效十分突出。

但是，现实情况是复杂多变的，随着社会的发展和变革，农村土地承包经营方面出现了一些不和谐音符，尤其是农村妇女的土地承包经营方面。为了广泛宣传贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》和我省的实施办法，切实维护农村妇女土地承包经营权，20**年3月下旬至7月中旬，省妇联权益部深入六安、滁州、阜阳、蚌埠、淮北、宿州等市及所属部分县区、乡镇、行政村，并结合近年信访接待中的农村妇女土地权益的来信来访反映，采取座谈、走访的形式，就农村妇女的土地权益情况进行了调研。通过调研我们发现随着青壮年男性外出打工越来越多，农业女性化趋势日益明显，农村妇女作为一个强大的群体，在现实的土地承包、转让以及自身居住地变化过程中存在很多复杂的问题。调查所到地区在土地承包、转让、征地补偿等方面都不同程度地存在歧视妇女、侵害妇女权益的问题，笔者将对农村妇女土地权益受到侵害的状况做一初步描述及分析。

一、农村妇女土地承包权益受到侵害的表现

1、在婚姻及其婚姻变化过程中，妇女土地权利容易受到侵害

一是部分地区村规民约侵害了出嫁女的土地承包权。**年土地二轮承包后，农村土地主要按照户籍进行分配。按照国家法律规定，在土地承包中，施行男女平等的原则。因此农村女性在出生以后，其户籍所在地基本都能够分配到土地，享有和男子平等的土地权益。但农村妇女结婚后，到男方家落户，而户籍的变迁是决定农户家庭承包耕地多寡的最主要根据。国家的土地政策是“三十年不变，大稳定，小调整”，各地执行不一，特别是一些地方的村规民约存在着男女不平等的现象，导致出嫁女面临一次不可回避的土地权益流失。如有的地方规定：“妇女如嫁出本村，农嫁非，仍保留土地；农嫁农，其土地收回”；有的地方每年有固定的时间对全村人口变动进行了解，已经出嫁或即将出嫁的女性土地将被收回。如果出嫁女在婆家没有相应地调整到土地，则土地权益受到侵害。即使村集体坚持了“三十年不变”，由于离开了村庄，出嫁女的承包耕地使用权实际上已经丧失，无偿让渡给自己的父母或兄弟。

二是嫁入婆家的新媳妇可能得不到地。“按户籍分地原则”，赋予了合法婚姻关系而迁入的新媳妇有获得承包耕地的权利，但由于大部分村庄没有足够的机动地，可以随时用来补充新增人口的承包耕地，所以，新媳妇以及其他新增人口只能“排队”等待，当本村有人迁出户口，其土地将被收回作为“后备土地资源”，到村庄内土地调整时，按排队的先后顺序将其分配给“待地”者。如果新媳妇入户籍后，村庄一直不调整土地，这些妇女也就一直没有属于自己和子女的承包地。

三是离婚的农村妇女土地承包权益难以得到保障。农村妇女离婚后，按照农村的习俗，很少继续在婆家生活，其留在婆家的土地也无法耕种，虽然拥有一份土地权益，却很难行使。同时女性自身的法律意识淡薄也导致了离婚妇女的土地承包权益难以实现，在涉及到离婚的案件时，很多妇女并不把土地视为自己的财产权益和生产资料，在分割财产时也很少提出对土地的要求。离婚以后，大部分农村女性也就自动放弃了这部分土地，很少知道依法保护自己的合法权益。法院在判决离婚案件时，也不将土地作为一项财产权益进行分割，其理由一是因为土地是无形资产，其价值无法衡量，在判决中无法估价；同时即使对土地进行了分割，也很难执行。这导致农村妇女在离婚后，其土地承包权益实际上等于一纸空文。

四是丧偶女的土地权益也面临一次裂变。丧偶妇女的土地权益主要是由于子女、是否改嫁、与夫家及其家族的“感情”等多种因素的作用而产生不同的后果。（1）丧偶妇女年龄较大，在夫家生活时间很长，建立了很深的感情，且子女已经成年或即将成年，他们在夫家及其家族中的地位不会发生很大变化，土地权益在这股力量的庇护下得意保全。（2）丧偶时子女尚小，改嫁的意愿和可能性较大，原家庭和家族逐渐淡化对他们的感情。由此，土地可能被村集体收回，也可能被夫家的兄弟之间分割。（3）丧偶妇女平常与婆家及其家庭摩擦不断，甚至有纠纷，丧偶后即失去在婆家继续生活和居住的条件，独体权益因失去家庭庇护而流失，甚至原有财产也可能被家族其他成员剥夺。

2、城市化进程使失地妇女权益难以得到保障

随着城市化进程的加快，城郊地区土地资源更为希缺，而且土地市场相对发育，土地利益关系复杂，加上土地的商用开发价值逐年攀升，因此，城郊农村妇女土地权益极易被侵害，且这种侵权常常被村规民约“合法化”。调查所到地区此类情况较为类同，大多数城郊村庄都面临土地减少无法调整的问题，及土地征用过程中由于历史积淀下来的农村妇女土地权益问题未根本解决，造成农嫁非、农嫁农以及离婚妇女在土地征用过程中，享受不到因土地征用而发生的补偿。此外，土地是作为集体财产被征用的，征地补偿款的分割也是以农户家庭为单位，财产继承时，嫁到外村的出嫁女通常无法得到应有的补偿款。种种侵权行为都直接侵害了妇女的土地权益。

3、农村土地流转过程中，妇女土地权益受到侵害现象时有发生

随着经济的发展，越来越多的农村剩余劳动力外出打工。妇女土地权益受侵害表现在两个方面。一是前几年土地需要交纳农业税时，对于外出打工者的土地或抛荒或是由村里收回后给其他人耕种。在土地流转过程中，由于农户法律意识不强，很少有签订合同或协议的，一旦发生纠纷，土地承包者，特别是妇女的土地权益就很难得到保障。二是妇女外出打工，打工妹结婚后，村里便把她们当作城里人，收回她们的土地，并且取消了她们应有的村民待遇，当她们返乡安家时，便得不到应有的土地。

二、农村妇女土地权利受侵害的原因

1、中国传统思想根深蒂固

一是“从夫居”习俗的影响。中国自进入父系社会以来就逐渐形成了“男婚女嫁”、女到男家的风俗习惯。俗话说，“嫁鸡随鸡，嫁狗随狗”、“嫁出去的女儿泼出去的水”。传统女性结婚后就成为丈夫家里的一员，必须住到夫家，对公婆尽赡养义务，对于娘家反而成了外人。因此，传统社会都是“养儿防老”，重男轻女。这种观念一直根深蒂固的存在，尤其是在缺乏社会保障体系的农村。因此，现实的土地的分配自然倾向于多分给男性，女儿只是家庭的暂时成员，出嫁后只能依靠丈夫在夫家获得财产和继承权，使得妇女在夫家事实上处于依附地位。“增人不增地，减人不减地”的政策，正是在这样的文化背景下忽略了既定的“从夫居”婚姻习俗下政策的实施对于不同性别的影响。

二是父系家庭本位传统。中国几千年的宗法社会就是以父系家庭为本位，土地耕作以家庭为单位，土地所有权理所当然掌握在父系家长手中。作为传统女性，婚前依附于父兄、婚后依附于丈夫，根本无法独立拥有土地。新中国打破土地私有制以后，土地成为集体财产，土地使用权以家庭为单位承包经营。在父系家庭中，男性才能代表“家”，土地承包书上只有父系家长的名字。以“农户”承包土地的政策实质上就是在男性之间的土地分割，女性的权益在“家”的形式下被掩盖了。在这种情况下，一旦家庭破裂，以家庭为单位的承包地、宅基地及其附着物以及集体分红等家庭财产的分割，有利于男性而不利于女性。即使妇女有分割承包土地及家庭财产的权利，也很难争取得到。

而且当前农村人口的流动性已经大大增强，农村家庭的稳定性也在减弱。作为现在的立法，仍将“农户”作为承包经营权的主体，忽视了家庭成员作为集体经济组织的成员应当享有的权利，未免带有历史滞后性。

三是农村社会权力结构制约。按照国家有关土地三十年不变的规定，各地区实行“大稳定，小调整”政策。这样，村行政一级就拥有较大的自主空间，处理村民增补和退出土地工作的村干部也就处于矛盾的焦点。因此，选出的村干部是否公平、正直，有性别平等的意识，对于保障妇女土地权益也显得非常关键。众所周知，一般农村除了妇女主任是女性外，村干部几乎都是男性。职务的性别化导致女性在权力结构中的边缘化，又导致决策机构中女性的缺席，农村妇女群体的利益自然被边缘化，女性的利益被有意无意的忽视了。

另外，《村委会组织法》规定了村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表表决为有效，但对村委会决议内容缺乏有效监督机制。这就给农村主流群体利益留下了操作空间，村委会往往受农村男性本位文化潜移默化的影响，造成农村妇女土地权益，特别是离婚或异地再婚的丧偶妇女土地权益问题，无论是村干部或宗族势力都不愿意考虑。由于村干部不考虑妇女居住地变更时土地的得失，出台的很多村规民约不利于妇女。

2、法律与政策存在漏洞

我国宪法规定妇女在政治、经济、文化、社会和家庭各个方面享有与男子同等的权利，《婚姻法》和《继承法》对家庭成员之间的经济关系突出强调了性别平等，《妇女权益保障法》也确定妇女的土地权在结婚、离婚后受到保障。尽管我国的法律和政策坚持了男女平等的原则，甚至对女性给予了一定的优先权，但是还存在一些不足之处，需要进一步加以完善，例如在对妇女土地权的保障上，并没有规定这种保障的具体办法。同时，法律与政策还缺少社会性别视角，许多政策从表面上看是中性的，没有歧视妇女，但是由于没有充分考虑到现实的社会性别利益关系，使政策在实施过程中给妇女带来不利，比如土地承包责任制以家庭为单位，却忽视了妇女的个体土地权益，正因为现有的法律规定不明确，在实际中土地的分配和再分配都直接取决于村集体的决策，而村集体依然保留着以男权为中心的财产分配习惯，妇女的土地权益毫无疑问会受到侵害。

三、进一步保护农村妇女土地权益的几点建议

农村妇女土地承包权益方面存在的种种问题，既有农村封建落后的传统观念的制约，也有无法可依，执法不严，违法不究的因素，因此，对于农村妇女土地权利问题的考量，应从多层次的视角入手，逐一加以解决，并且这种解决方式应该是既从农民土地权利的充实到农村妇女土地权利的落实，又从观念层面到法律规范层面的多元解决方式。

1、加大法律、政策的执行与宣传力度，破除封建观念，将保障妇女土地权益落到实处。把农村妇女土地权益问题列入法律予以保障，是从源头上解决农村妇女土地问题的根本途径。我国的法律和政策对妇女土地权益的保障虽然仍需进一步完善，但是现有的法律和政策也切实为妇女维权提供了不少法律依据。

《农村土地承包法》对农村妇女的土地权利给予优先照顾，其第六条（1）、第三十条（2）、第五十一条（3）的规定，不仅第一次以专门法律的形式明确了结婚、离婚及丧偶妇女的土地权利，也明确提供了解决农村妇女土地权利纠纷的法律救济渠道。修改后的《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条（4）、第三十三条（5），也明确了妇女享有与男子平等的土地权益。我省高院的《**省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》，特别对在土地补偿、安置费用支付和分配及与土地承包相关的案件中农村集体经济组织成员资格进行了确认，其中明确确认“外嫁女”、离婚、丧偶妇女的集体经济组织资格。

由此可见，我国的法律制度、政府政策坚持了男女平等的原则，男女土地权利的法律地位和政策待遇上是完全平等的。针对男女事实上可能出现的不平等情况，法律和政策还显示了妇女权利的优先地位。应该说，妇女土地权利得不到落实或受到侵犯的根源不是法律制度和政策，而是农村社会仍然发挥作用的民间法。

因此，要加大对全社会、特别是对各级领导干部宣传男女平等的基本国策和有关法律法规、政策的力度，一方面利用各种新闻媒介、会议活动开展宣传，使各级领导干部能依法行政，并且在制定政策时增强性别意识，能自觉依法维护妇女的合法权益。同时也要在解决具体问题时开展面对面的宣传，正确引导和教育群众，消除头脑中的传统观念，树立男女平等意识，掌握政策法律精神，学会依法办事。同时也要做好对农村妇女的宣传工作，帮助她们增强依法维护自身合法权益的意识和能力，同时也要对她们进行着眼长远、服从大局的教育，疏通情绪，稳定人心。另外，要加大执法力度和制裁措施，建立长效监督机制，对侵犯妇女土地承包经营权的案件，要加大处罚力度，教育广大妇女学会用法律武器维护自身利益，在全社会形成尊重妇女、关心妇女的良好风气。

2、正视性别差异，将个人权利独立出来，改进法律规范的创设和实际执行。应当将个人权利从家庭中剥离出来，从婚姻中剥离出来。以家庭作为土地承包经营权的主体，并作为一个法律概念，是值得商榷的，容易在理论和实践中产生许多问题。正是由于把家庭作为承包经营权的主体，忽视家庭成员作为集体经济组织成员应享有的权利，使得妇女的承包经营权得不到保障。当妇女结婚、离婚、外出后，她就很难得到土地承包经营权，这在农村是最普遍存在的现象。所以，法律对农村土地权利规制的主体应设定为农民个人。并且在法律规范的执行中，要正视法律面对的是性别不平等的社会结构的现实，在执行具体的法律条文时应具有性别敏感性，在实际执行时尽量消除立法上可能体现的性别差异。对已婚的农村妇女，在其土地承包书上应写明夫妻二人的名字，夫妻各持一份，双方享有同等的权利和义务。在转让、租赁土地时，要出具双方所持有的两份土地承包书，并由夫妻双方签名才能生效，保障妇女对其承包土地占有、使用、收益和转让权，特别是确保她们在分居、离婚和丧偶情况下其对承包土地的使用权。

3、完善村规民约的管理监督机制，确保村规民约与法律的一致性。《村民组织法》早已明确规定，村民自治章程，村规民约以及村民会议或者村民代表大会讨论决定的事项不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。因此应进一步完善对村规民约的管理监督机制，立法及有关行政机关对与国家有关法律相抵触的乡规民约、村民代表会议或村民大会决议要进行清理；对以“乡规民约”有规定为由，侵害农村妇女土地承包权益的现象要坚决予以纠正。坚决杜绝村委会、村民小组制定的政策高于法律的现象，以维护法律的尊严。

4、政府协调支持，多渠道解决土地承包问题。一是随着农业税的取消，举家外出打工家庭以及其所属的集体经济组织失去了压力，不再积极主动的寻找耕种者，造成大量土地抛荒。另一方面，人多地少的乡村，又有部分人口无地可种或地不够种。因此，建议乡、村两级政府为暂无土地的妇女以及举家外出打工的家庭牵线搭桥，通过沟通协调，帮她们通过租赁等形式获得土地的短期使用权，既合理使用了土地，又给妇女带来了生活来源。二是政府部门应加大宣传力度，引导暂无土地的妇女从事非农经济。通过提供针对不同年龄段的妇女的各种就业培训，拓宽其致富途径，减少其对土地的依赖性，增加经济收入。

5、加强对妇女土地承包经营权的保护力度。我们在调研中发现，许多妇女由于并不了解土地承包经营权是自己的一项权益，在离婚时并不做出要求，而法院也并不主动告知，这使妇女的土地权益在不知不觉中受到侵害。建议法院在审理此类案件时，能够主动履行告知义务，让妇女对自己的各项权益有所认识，将会有助于妇女维护自己的合法权益不受侵害。

6、将妇女土地权益保护纳入“**”规划的统筹安排。“三农”问题一直是我国关注的重大问题，农村妇女的土地权益问题是其中不可忽视的一个重点。因为随着青壮年劳力的大量外出，农村妇女已经成为农业生产的主力军，她们的土地承包经营权能不能得到有力的保障，对农业生产的稳定发展起着重要的影响。当前，中共中央的“**”已经出台，我省也将结合本省的情况做出具体的安排，希望能够把农村妇女的土地权益保障问题纳入“**”规划的范畴加以重视。

注解：（1）《农村土地承包法》第六条规定：“农村土地承包，妇女与男子享有平等的权利。承包中应当保护妇女的合法权益，任何组织和个人不得剥夺、侵害妇女应当享有的土地承包经营权。”

（2）《农村土地承包法》第三十条规定：“承包期内，妇女结婚，在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地；妇女离婚或者丧偶，仍在原居住地生活或者不在原居住地生活但在新居住地未取得承包地的，发包方不得收回其原承包地。”

（3）《农村土地承包法》第五十一条规定：“因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。”

（4）《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条规定：“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”

（5）《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定：“任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。”

（6）《**省高级人民法院关于处理农村土地纠纷案件的指导意见》中规定：“对于‘外嫁女’虽未取得嫁入地集体经济组织所在地户籍，但已经脱离嫁出地集体经济组织生产、生活的，应当具有嫁入地集体经济组织成员资格。对于嫁入城市的妇女，如果其没有取得非农业户籍，应视为具有原集体经济组织成员资格。”、“对于离婚、丧偶的妇女不论其户籍是在嫁出地，还是已迁入嫁入地现又回嫁出地生活的，均应以现户籍所在地确定其集体经济组织成员资格。”