农业综合执法调研报告

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最近，我们赴五市七县就全省农业综合执法工作情况进行了调查。调查发现：（1）在农业行政执法过程中，综合执法明显优于单独执法；（2）大力推进综合执法，可以更好地规范农资市场秩序、维护农业生产安全、保护农民权益；（3）在全省全面推开农业综合执法的条件已经基本成熟。

一、农业综合执法的成效应当充分肯定

自1999年开展农业综合执法试点以来，各地政府和农业部门认真贯彻落实《农业法》、《国务院全面推进依法行政实施纲要》中关于实行综合执法的规定和要求，从转变政府职能、改革行政管理体制出发，积极推进农业行政综合执法工作。目前，全省17个市中有农（畜）业综合执法机构11个，占农（畜）业机构总数的57.9%；县（市、区）共成立农（畜）业综合执法机构93个，占农（畜）业机构总数的76%。全省综合执法机构在岗执法人员共1269人，其中公务员132人，参照公务员管理的60人，事业编制人员1**7人。已经开展综合执法的地方主要采取了以下措施：

1、整合执法资源，提高执法效能。按照执法职能统一行使、执法人员统一管理、执法活动统一组织、执法力量统一调配、执法经费统一安排使用，政事政企分开的“五统一，一分开”原则，这些地方着力构建统一规范的农业行政执法新体制，对原有农业执法机构、人员和职能等进行整合，成立农业行政综合执法队伍，将分散在所辖事业单位中的行政处罚权集中统一行使，承担具体执法职能。改变了农业部门内部多头执法、重复执法的状况，解决了执法力量薄弱和执法资源浪费的问题。宿州市农委原来是由种子、植保、土肥、兽药等事业站室从事农业执法工作，各类执法人员近70人，执法力量较为分散，20**年初成立了市农业综合执法办公室，仅保留精干执法人员24人。执法效能提高，执法成本降低，减轻了经营户的负担，受到群众好评。

2、健全规章制度，强化农资市场监管。在农业综合执法试点中，试点单位坚持用制度管权、管事、管人，先后制定了农业行政执法责任制、错案和执法过错责任追究制等，规范了行政执法、处罚、复议等程序，建立了行政执法公示和承诺、备案、罚没物及档案管理等制度，实行了案件评查、人员考核等办法，基本健全和完善了各项规章制度，农资市场的监督与管理由临时性、突击性检查走向经常性、规范化轨道。祁门县积极探索农资管理工作新思路，与工商部门合作，推行“诚信农资经营活动”，建立农资经营信誉档案和农资经营信用评价制度。对依法经营、诚实信用的农资经营户予以肯定，张榜公布其名单；对多次违法、违规农资经营户，则纳入“黑名单”进行重点监控。宁国市农委与工商部门联合制定《20**年农资市场监管实施方案》，共同监制农资经营购销台账、种子经营档案，对种子销售的全过程实行动态管理。

3、加大执法调处力度，维护农村社会稳定。在严厉打击违法活动的同时，各地农业部门的综合执法机构不断创新执法理念，开拓执法工作形式和内容，积极调解处理由于农民操作、使用不当或农资经营者指导、说明不当，导致减产、绝收等而引发的矛盾和纠纷。今年以来，灵璧县农业执法大队就积极调解处理各类纠纷40余次，有效地化解矛盾、解决纠纷，避免了事态扩大或上访，减轻了政府压力，维护了农村社会稳定，有效地解决了农业案件投诉难、处理难、维权难的问题，为构建和谐社会发挥了积极作用。

实践证明，实行综合执法，克服了行政执法主体过多过滥的弊病，执法力度明显加大，执法效果明显提高，农资市场监管明显加强。据统计，20**年，全省农业系统共立案查处各类违法案件1700余件，案值1000多万元，挽回经济损失1.67亿元，重大坑农害农违法案件减少60%以上，有效地保障了农业生产安全，维护了广大农民的合法权益。

调研中我们看到：实行农业综合执法的县与分散执法的县，对农资市场的监管力度形成了鲜明对比，虽然两县相邻，但前者市场井然有序，农民维权投诉有门，后者往往是松散、临时性执法，很少立案查处。例如，20**年，祁门县农业综合执法大队对全县200多个种子、农药、肥料、饲料、兽药、食用菌生产原料等农资经营网点进行多次检查，调查处理各类案件66起，而相邻的休宁县由于没有综合执法机构，全年查处的农资案件只有13起，而且多是简易程序，罚款仅4000多元。再如，萧县自20**年成立农业综合执法大队后，至今未出现一起因农资问题而引起的群体上访事件，而与其毗邻的砀山县农民因反映假农药问题得不到解决，纷纷找县领导上访投诉，两县农资市场秩序大相径庭。

二、推进农业综合执法的阻滞因素亟待消除

虽然我省推进农业综合执法有所进展，但总体上还不理想，面临的问题和困难主要有以下几个方面：

阻滞因素一：农业综合执法机构定为事业单位，存在很多弊端。农业综合执法属行政执法范畴，农业综合执法机构具体承担农业行政主管部门的执法职责，是法定职权。按照《中华人民共和国农业法》的规定和国务院《全面推进依法行政纲要》的要求，农业综合执法机构理应是行政单位。但从我省实际情况来看，90%以上的农（畜）综合执法机构是事业单位，其中还有20%左右是差额或自收自支性质，虽然多数单位经过编办批准（约占60%），但很多是“只批牌子、不增编制、人员内部调剂”。由于县级农业部门行政编制少，因此，多数是从各事业站抽调人员组建而成，有些人员工资福利还在原单位发放，这种性质的执法机构对推进综合执法工作不利。一是执法队伍不稳。从事业站抽调的执法人员由于不在原单位上班，职称评定和福利待遇都会受到影响，再加上事业单位机构改革中很多地方实行末位淘汰，因而抽调的执法人员人心不稳有后顾之忧，多存在临时思想，缺乏长期打算，导致执法人员变动频繁，执法机构建撤反复。二是难以保证公正执法。由于历史原因，农业部门的很多事业单位本身从事经营活动，而从事业站临时抽调的执法人员又无法摆脱与原单位的各种关系，因此在执法中难免出现内外有别，感情执法，难以服众。三是处罚不到位。农业综合执法机构性质的“先天不足”制约了对违法行为的处罚，所以农业行政执法往往是声势大、效果差，从轻减轻处罚的多，起不到震慑作用，农资市场违法行为屡禁不止。

阻滞因素二：农业综合执法经费保障不到位，制约了违法案件的查处。农业综合执法工作量大面宽，需要大量的办案经费，但由于各方面的原因，很多地方执法经费未列入财政预算。由于没有专项经费保障，导致执法手段落后，缺乏基本的办案设备，执法检查、调查取证、检验检测困难，影响了执法水平和执法质量。据统计，全省约有一半左右的农业综合执法机构没有执法车辆，摄像机、照相机等取证设备也严重不足，少数地方甚至连电脑也没有。我们调查的7个县（市）均无农业执法专项经费，日常办案经费要么是从罚没款中返还一部分，要么是挤占别的事业经费，办案过程中涉及到的检验检测费用普遍无法解决。现在有些农资经营户的装备和信息化水平不断提高，违法作案的手段不断加强，而仍处在“小米加步枪”状况下的农业执法队伍，对一些大要案的查处往往力不从心。

阻滞因素三：农业综合执法体系不全，影响了执法效能。目前，我省省级农业综合执法机构尚未建立，市级农（畜）执法任务约有一半左右仍是委托事业站，各自为政，县级农（畜）部门中也有20%以上仍是松散型、应付型、临时性的执法，全省尚未形成一个上下联动、相互配合的执法体系。不少县（市）反映，由于上级部门执法“婆婆”太多，县里的综合执法大队忙于接待，遇到“婆婆们”意见不统一，常常无所适从，影响了执法工作的正常开展。

三、推进全省农业综合执法的几点建议

实行农业综合执法是转变政府职能，坚持科学执政、依法执政，改革农业行政管理体制的必要举措，是完善农业行政执法体系，形成执法合力，提高执法效能，促进社会主义新农村建设的根本途径。国家赋予农业行政主管部门执法主体职能的法律法规有30多部（不含相关配套规章），涉及到农业生产的产前、产中、产后服务等诸多环节，特别是《农产品质量安全法》出台后，农业部门不仅承担农业投入品的监管任务，同时还承担着农业产出品的质量安全监管，没有一支过硬的综合执法队伍，必然严重制约农业领域可持续发现。新修订的《农业法》明确规定，县以上农业行政主管部门要实行综合执法；国务院把“减少执法层次，推进综合执法”写进了《全面推进依法行政实施纲要》，省政府〔20**〕52号文件、省委〔20**〕10号文件也对综合执法提出了要求，因此，在深入贯彻科学发展观过程中，应当努力改革农业执法体制，完善执法机构，规范执法行为，扩展执法领域，强化执法监督，提升执法手段，让农业综合执法覆盖全省。具体措施既需要农业系统内部自身的努力，也需要得到各有关方面的大力支持和配合。

1、把建立健全全省农业综合执法体系，纳入我省全面推进依法行政整体部署。实行农业综合执法旨在规范执法主体，整合执法资源，健全执法机构，提高执法效率。根据我省的实际情况，目前，要尽快建立省级农业综合执法机构，从而形成省、市、县三级联动，协调一致的农业综合体系。现在全国已有11个省（区、市）在省级农业部门内专设或在政策法规处下加设了农业综合执法机构，我省周边的江苏、浙江、福建、湖北等省都已在省内所有市县实行了农业综合执法。我们建议，由省编办、省财政厅、省政府法制办、省农委联合制定加强农业综合执法的措施，在机构性质、人员编制、综合范围、职能职责、运行机制、工作经费等方面作出明确规定，加大农业综合执法工作在全省的推进力度。

2、把提高农业综合执法保障水平，纳入我省三农支持投入的重要内容。农业执法任务重、责任大，应与其他行政执法主体同等对待。一是要把农业行政执法经费纳入各级财政预算，保证人头经费、日常办公经费和执法办案经费。二是要加大对执法基础设施、设备的投入，努力改善农业行政执法的办案条件，配备必要的执法用车和摄像、照相、录音、电脑等办案工具，健全办案的硬件设施。三是将农业行政执法人员纳入公务员管理，在政策上、工作上和生活上真正关心农业行政执法人员，落实待遇、人身保险等政策措施，解决执法人员的后顾之忧。

3、把加强执法队伍自身建设，纳入农业系统效能建设的重要组成部分。农业行政执法工作涉及面广，法律性和专业性强，任务重、要求高，执法队伍力量强弱直接影响工作开展。农业系统要按照“建一流队伍，树一流形象，创一流业绩”的总体目标要求，努力抓好农业执法队伍自身建设。首先要认真按照公开、平等、竞争的原则，严把执法人员审查关，择优配备执法人员，真正把政治过硬、业务精通的同志充实进来，确保执法人员综合素质高。其次要切实加强对执法人员行政执法、专业知识等方面的培训和考核，不断提高其执法能力和执法水平，确保涉农法律法规得到正确有效的实施。第三要对现有的行政执法队伍进行认真整顿，通过民主评议、社会监督、考试考核等方式，把不称职、不能适应农业行政执法工作的人员，清理出行政执法队伍。