法治城市建设宏观思考

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在改革开放以来推进社会主义民主法制建设的进程中，南京的法治建设工作一直得益于司法部、全国普法办的关心支持和指导帮助，取得了长足的进步。纵观我市法治建设工作，与整个国家的法治建设进程相适应、相协调，循序渐进，与时俱进，逐步发展，大致经历了三个阶段：一是以不断推进普法和依法治理为内容的依法治市阶段。主要是贯彻落实国家关于法制宣传教育规划所确定的普法依法治理目标任务，不断增强全民的法律意识，促进经济文化社会各项事业的依法管理。二是以促进经济社会健康发展为导向的法治南京建设阶段。主要是贯彻落实依法治国基本方略，从南京实际出发，逐步推进城市经济、政治、文化、社会生活的依法规范、管理和运行。三是以科学发展观为引领的社会主义法治城市建设起步阶段。在多年推进城市法治化建设积淀的基础上，更加注重以人为本、全面协调、可持续发展，努力实现法治建设与现代化城市的规划、建设和管理同步协调发展。简要回顾南京城市法治的实践，旨在试图从实证方面探讨研究法治城市建设问题，并对全国普法办部署开展的法治城市创建活动作出回应。诚然，即使进行法治与城市的实证研究，也同样要关涉从理论到实际、从抽象到具体、从宏观到微观等各方面，是一个十分复杂的问题。鉴于此，笔者选择法治城市建设的宏观视角，力求把法治与城市之间的复杂事实关系转换成一种较为简单的总体把握，在关于法治城市的系统化、理性化、现代化思考三个方面提供一个粗浅的思路。

一、运用系统观念准确认识法治城市

从系统论角度看，法治城市是从属于法治国家这个大系统的子系统，是法治国家的组成部分，但它是法治国家整体的缩影和先进部位，推进城市的法治化是一个国家法治建设的先期任务并产生先导作用。因此，建设什么样的以及如何建设法治城市，应当是一种全方位的系统思考。

（一）着眼服从服务于国家发展大局引领宏观思考。服务大局是社会主义法治的重要使命。党的**对全面落实科学发展观，推动社会主义经济、政治、文化、社会“四位一体”建设作出了全面部署。报告指出，要以增强综合承载力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。之所以如此，是因为城市群日益成为中心城市提升区域地位的引擎和载体。在东部率先、中部崛起、西部开发、东北振兴的国家区域政策总体布局中，发展城市群、建设都市圈，已经成为普遍性的区域发展模式和标志性的中心城市提升模式。城市群带动战略的提出，为城市发展建设提供了难得机遇和更大舞台，也对城市发展提出更高的要求。长三角城市群是被世界公认为继纽约、多伦多与芝加哥、东京、巴黎与阿姆斯特丹、伦敦与曼彻斯特等城市为核心的五大城市群之后的世界第六大城市群。从江苏的实际看，上世纪90年代初，经济全球化浪潮催生了全省开放型经济的大发展，成为继乡镇企业崛起后的又一次重大发展机遇，重塑了江苏经济格局。经过10多年的开放历程，位于苏南的开放先行地区尤其是南京、苏州、无锡等城市已经走出初期开放的发展阶段，开始进入更高层面的开放期。特别是在长三角一体化上升为国家战略、一体化发展规划付诸实施新的环境背景下，长三角城市既将面临新一轮发展机遇，也将面对原有优势分布格局重新调整的新形势。南京作为长三角城市群的中心城市之一，如何把握机遇，进一步以法治推动和保障城市综合竞争力在科学发展轨道上取得新跃升，从而进一步提升在城市群的地位，更好地向国际性城市目标迈进，就成为我们思考法治城市建设必须应对的全局性重大课题。

（二）立足法治与经济社会协调共进展开全面思考。我们建设的法治城市，绝不可能仅仅是法治本身的运行和发展，城市法治制约于经济社会发展的现状，且必须与城市经济、政治、文化、社会建设相适应并协调发展，因而不能把当代法治城市建设简单化理解为纯粹的法制发展。由于我国属于后起的现代化国家，不得不同时面对西方国家在几百年时间里所遇到的问题，不得不以极大的实践智慧处理好转型与稳定、自由与秩序、公平与效率、民主与权威等一系列价值之间的目标冲突问题，这使得法治与社会协调发展的任务十分艰巨。所以，我们在这样的社会大背景下建设法治城市，绝不是某种在书本里设计出来的、理想化的、孤立封闭的“法律帝国”，而必然是一个经济健康、可持续发展的法治城市，一个人人享有平等人权的法治城市，一个公民平等参与国家管理的、民主的法治城市，一个公平正义、和谐文明的法治城市。为此，我们必须坚定不移地支持以经济建设为中心，促进法治与经济协调发展；要始终坚持与完善党的领导，保证法治与政治协调发展；在坚持依法治国是基本方略的前提下，以促进制度同价值观念的和谐为导向将依法治国与以德治国有机统一；要按照构建社会主义和谐社会的要求，促进法治与社会的协调发展。也就是把开展法治城市建设作为城市经济社会协调发展进程中的一种整体性的社会实践，通过国家机关和人民群众的合力整体推进，在努力实现法治内部的立法、普法、执法、司法、守法、督法等各要素及其机制有机统一，并与社会政治、经济、文化等外在协调一致的奋斗目标的进程中，既追求法治自身的内在价值，更注重体现法治在保障和推动经济社会协调发展过程中综合性、整体性的社会效果，从而促使城市法治迈入新境界。

（三）运用法学及其他相关学科知识进行综合思考。建设法治城市是一项综合性很强的社会实践，它的发生发展离不开理论的指导，因此需要依赖于法学以及所有与之相关联学科、特别是各城市学科的理论支撑。因为，当代中国的法治建设是在迅猛的城市化进程背景下展开的，既在制度层面上受到欧美等西方法治示范的强烈影响，又在绩效层面上受到以城市化为代表的急剧社会变化的牵扰。然而，由于现阶段我国法学研究中的“西学导向”依然比较盛行，看待法治与城市化问题，如时常受到广泛关注的农民工权益保障、行政圈地、流动人口犯罪等，往往局限于传统法学的内在视角，而不是从跨学科视角来讨论。所以，有学者评价说：“如此做法的后果之一，是人们对这些问题的认识依然停留在规范——价值的传统认识层面上，而未能在实证规律层面上获得学科知识的拓展”。当前，我们的法治城市建设正处于我国城市化进程的加速期，城市化事实无疑对城市法治提出了许多具有重大实践意义和理论价值的课题，且必将对于现阶段的法治城市建设产生重大影响。因此，借鉴城市学、城市经济学、城市社会学及城市规划学、城市管理学、城市环境生态学等外部学科的基础知识，结合日益深化的法学知识，针对城市化进程所提出的法律问题及对城市法治的挑战进行跨学科研究思考，显得非常必要和紧迫。这样，才能够为探寻法治城市建设的规律并有效指导实践奠定理论基础。

二、把握实践理性推进法治城市建设

实践证明，法治是一个城市走向现代化的必然选择。世界上具有国际性竞争力和影响力的城市之所以辉煌，其中重要的是法律建构了城市制度框架，法治在引领和保障城市有序运转。但“罗马不是一天建成的”，同时也“条条大路通罗马”，法治依赖于各个城市因地制宜的理性化实践。

（一）法治城市建设要遵循法治生长的规律。在法治生长过程中，法律制度的“可构建性”和“可移植性”最强，属于某种可以迅速变化的因素；法律秩序与之相对则是缓慢变化的因素，其虽然可以通过强制性的手段得到较快建立和暂时性的维护，却不能不付出巨大的社会成本。法治精神同前两者相比，是“生长期”更长的因素。人们可以短时期内构建出一个完善的制度，却无法迅速普遍地在人们心中树立法治信仰。而法治城市建设的进程能否顺利推进，所取得的成果能否得到巩固和发展，在一定程度上就是要看公民的法律品质和道德素养是否有效提升。由此可见，当前和今后面临的一个突出问题，必然是制度和秩序的“快速建立”与法治精神的“缓慢生长”之间的矛盾。这就是某种规律性的东西，它说明法治的确需要时间，需要我们在促使法治精神“内在生长”方面真下功夫、多花气力。因此，要把大力弘扬法治精神作为法治城市创建工作的重点，培养人们特别是公职人员对法律的普遍信仰，从而为法治提供源源不竭的思想动力。此外，在实际操作层面，应当鼓励各个城市结合本地经济、社会发展状况，以能够承受的经济成本创建法治城市，不搞一刀切，允许法治的一般要求在不同地区的实现存在时间、程度等方面的差异。在制订法治城市创建工作考核评价指标体系时，似乎有必要设计三类指标：一为考核通用指标，二为自选奋斗指标，三为群众评价指标。

（二）法治城市建设要结合城市的发展定位。法治城市建设固然要从实际出发，建构符合当地实际情况的法治。但仅此还不够，必须考虑国家对该城市的发展定位。因为，一个城市首先是这个国家的城市，不能脱离本国经济社会发展的总体布局，城市法治也同样是与国家的经济、政治和社会制度紧密相联的。比如南京市，国家予以定位的城市性质和功能是：著名古都、江苏省省会、长江下游重要的中心城市。南京为我国六大古都之一，是国家级历史文化名城。南京的规划和建设要继承古都历史精华，创造融古都风貌与现代文明于一体的城市特色；南京是江苏省省会，也是该省的政治、文化、经济中心，要保证省级管理职能的顺利行使，并形成省内最发达的金融、贸易、信息中心和科教文化对外交往中心；南京作为长江流域四大中心城市和长江三角洲西部枢纽城市，要充分发挥沿江、近海的优势，增强跨省域的辐射功能和吸引力。无疑，南京要立足国家确定的城市功能定位来建设法治城市，积极探索有别于区域法治、地方法治的法治城市建设规律，与城市性质、地位、功能、发展等相吻合的法治工作目标和任务；积极探索与南京作为区域性中心城市相适应的城市法治内涵，在发挥城市聚集力、影响力、辐射力等方面提供法治支撑和保障；积极探索如何更好的运用城市深厚的历史文化底蕴和国家法定授权，从城市现代化理念、制度等层面打造城市法治文化，彰显人文特色，建设南京文化名城、法治名城。正因为在我国，法治城市建设的各项工作是在国家特定的经济、政治和社会条件以及各地方实际的状况下展开的，所以要依次充分考虑中国特色、区域特色和本地特色，从当地实情出发，实事求是地推进，做到既坚持国家法制统一性，又彰显城市的鲜明特色。

（三）法治城市建设要更加注重法治的实践。法治简单地说包含两方面的内容，一是法律规范，二是法律实践。法治有很多种特性，但最重要的特性应该是一种社会实践，法治是社会实践的产物，社会实践给予了法治最丰富的内涵。当然，作为人类最能接受的一种社会治理方式，法治总是特定时空下的法治。时下我国的法治城市，可以视为现代社会主义法治国家的城市性标准，法治城市建设是依法治国方略在城市的具体实践。现实表明，我国各地的法治实践形式有所不同，但都为国家法治提供了素材、补充了内涵，使之成为能够依照本地具体情况实施的原则，这正是法治实践的生命力所在。由于建设法治城市是一项长期的、渐进的过程，因此，在创建法治城市的过程中，我们既不能脱离实际，以某些外国书本上的概念、文辞或者法学教科书的定义来衡量法治实践，过于理想地去片面追求高标准，要防止教条主义、本本主义；也不能仅仅基于法制宣传教育的层面地去抓法治城市的创建工作，从而使法治城市的创建在举办种种有关宣传活动之中流于形式。我们必须在深刻理解法治城市内涵的基础上，站在国家法制建设的宏观大局中去探索和实践法治城市的创建工作，要充分考虑法律实践的现实可能性、阶段性和系统后果，注意平衡法治统一的要求与法治实践形态的多样性；要关注来自各地区、各层次法治实践的成功经验，关心在实践中获得公正合理有效的解决问题的办法；并在此基础上，尊重、总结和完善为实践证明有效、为民众欢迎的法治的制度和做法，使法治真正成为城市经济、政治和社会生活的有效实践。只有这样才能真正提升城市的法治化水平，最终实现法治国家在城市层面的法治目标。

三、着眼于城市现代化建设法治城市

“一个国家的法治是由一个社会包括经济基础在内诸多社会条件决定的，并总是回应了该国或该国特定时期的经济社会发展中的制度需求”。那么，我们现在开展的法治城市建设应当且必须回应现代化城市发展的制度需求，为城市的现代化及其可持续发展提供制度支撑和保障。

（一）回应城市经济现代化的动力需求。城市是市场经济的主阵地，城市经济高度发达和财富高度集中，是经济现代化的显著标志。而“市场经济有好坏之分，好的市场经济应是法治市场经济”，法治为主导的市场经济必然要求在市场经济体系内，交换各方的一切经济活动都必须在法律范围内进行，按照市场运行规则办事。在市场经济运行中突出法治的意义在于：保证所有的经济主体在进入市场时地位平等，不得因权力、地位、职务等方面的差异而形成各种等级差别；所有市场主体在从事交易时地位平等，公平竞争，在市场经济中不允许存在经济的和超经济的特权；国家对市场经济运行的调控只能是宏观的，政府职能必须转变，处理好与市场的关系，要防治市场经济因“权贵”主导而腐败丛生。因此，我们要从“市场自由”和“市场秩序”两大层面大力加强城市经济法治建设，在市场准入、投融资、土地使用、对外贸易等方面创造平等竞争的条件，切实纠正“国家这只手”过多去管资源配置追逐利益效益而忽视对市场秩序调控和管理的问题，依法保障各类市场经济主体的财产权益，激发其自主创业和增加财富的积极性，使法治成为推动城市经济现代化的强大动力。

（二）完善城市政治现代化的保障机制。城市政治现代化的主要标志就是凸显人民在政治生活中的地位。我国是社会主义国家,人民是国家的主人,因而必须通过党领导人民制定的法律及其实施机制来保障人民群众对城市社会事务的管理与广泛参与,从而真正体现人民当家作主的现代化要求。人民代表大会制度正是体现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一的制度载体。在此符合我国国情的政治制度下，人民享有真实的、广泛的、普遍的选举权,通过选出自己的代表组成各级国家权力机关，然后再派生出国家行政机关、司法机关。在民主集中制原则上组成的国家机关体系,一方面保证了国家权力机关在政权体系中的中枢地位；另一方面又通过相对明确的职能划分,确保所有国家机关能各司其职。在这一政治体系中，人民代表大会有权监督其他国家机关的工作，从而保证人民意志以及公民的其他各项民主自由权利能够真正得以实现和落实。因此，我们要针对共产党是中国法治的核心要素这一重大特征，把法治的精神、理念、原则和必要的制度引入执政党的党内生活之中，使党内生活、国家生活、社会生活的法治化有机结合，相互配合、相互促进。同时不断完善人民代表大会制度，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为实现城市的政治现代化提供法律制度的根本保证。

（三）提供城市文化现代化的制度基础。城市不仅是地理学、经济学、政治学上的单位，还是文化学上的单位。“城市现代化”作为一种文化概念，必然包括生活在城市的人们道德风尚、伦理观念的现代化，并以此为基础缔造崇高精神文明、推动社会全面进步，而这一切归根结底取决于公民素质和制度文明。在这里，城市现代化要求具备更为符合当今时代的文化意识、价值观念与行为习惯，诸如现代社会公民所应当具有的较高的法律意识与法律素质，强调法律至上、法律公正的价值理念以及遵纪守法、热心公益的社会风尚等，显然需要依靠立法加以有利的引导，并通过执法和司法予以制度的保障。然而，在现代化过程中还难以避免腐朽、落后的文化对现代社会的腐蚀，例如现实生活中存在的黄赌毒等社会丑恶现象,互联网上的色情、庸俗内容的泛滥等，都需要借助法律的力量来予以治理，从而保证社会有一个良好的文化氛围。因此，我们要通过广泛深入地法制宣传教育及其社会实践活动，增强广大公民特别是公职人员依法办事、依法行政、依法律己、依法行使权利和履行义务的意识，真正提高自觉遵守法律的自觉性，把法治的要求具体转化为人们的实际行为，为实现与现代经济发展和社会发展相互配合、协调发展的文化现代化、人的精神的现代化筑牢基础，进而为城市获得更大发展创造必要条件。

（四）创造城市社会现代化的前提条件。根据党中央的决定，现阶段城市社会现代化的目标就是构建社会主义和谐社会。我们党提出构建的社会主义和谐社会，是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会，并表明了法治是社会主义和谐社会的基础条件。因为在社会主义初级阶段，我们国家在政治、经济、社会、文化等各个方面都还存在着矛盾，而有些矛盾还是比较突出、比较尖锐的，特别是在人口集聚的城市表现更加明显。由于一些社会矛盾问题短期不能解决好，那么，就要按照构建和谐社会这个原则和方向来处理问题，化解矛盾。在处理这些矛盾和问题中，民主法治是最关键的前提和基础。从对经济社会发展的作用看，法治以利益配置和调和机制实现市场经济的和谐发展；以权力的监督机制和功能实现政府管理社会的和谐；以互动反馈的特性和机制实现法律自身的和谐；以对私权利冲突的协调实现人与人之间的和谐共处；以对人与自然之间关系的强制规范实现可持续发展的和谐。因此，我们要充分运用法律手段解决社会矛盾和利益冲突，同时注重法律手段与其他社会矛盾调控机制的协调发展，特别要重视基层矛盾的调解机制，要充分发挥民间组织在纠纷解决中的作用。从而使城市社会事业顺利发展，社会管理逐步完善，社会创造活力增强，有效促进社会公平正义。