地方粮食储备机制思考与建议

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地方储备粮是相对于中央储备粮而言的，它指的是省及以下市、县地方政府为防范区域粮食风险而储备的粮食。浙江省建立地方粮食储备制度已有十多年历史，20*年率先实行粮食购销市场化后，作为全国第二缺粮大省，政府更加重视地方粮食储备。通过几年努力，规模几度扩大，区域粮食安全得到大幅提升。浙江省的地方储备粮体系由省、县(市、区)两级构成。与本省财政体制相一致，实行省、县两级管理。省级储备粮由省粮食行政主管部门管理，县级储备粮由县粮食行政主管部门管理。地级市本级与县级等同。结合工作实际，本文不揣冒昧，提出一些关于地方储备粮管理机制的思考与建议，供上级有关部门参考。一以县(市)为独立单元的粮食储备机制不是一条最优化的路子。县是一个有着悠久历史的行政单位。封建社会时期，每个县都有一定的粮食储存在“仓廪”中以备急需。在当时生产力水平不高，交通运输、信息传递等都极其落后的条件下，“以县为界”就地解决困难相对可行和经济，是一种行之有效而又无可奈何的选择。新中国成立后，粮食在相当长的一个历史时期内一直是一种短缺的特殊商品，按照行政区划、以县为单位统计人口、计算需求、实施分配、维持平衡，不失为一种便利的管理办法。改革开放以来，农村推行家庭联产承包责任制，从根本上扭转了粮食供不应求的困境，使全面放开粮食变得可能，实现了粮食购销的市场化。市场化条件下，经济运行不可能再按照行政区划来加以限定，粮食贸易必然要走大流通、大市场之路，充分利用国际国内两个市场、两种资源，在更大范围内实行资源的流通和配置。粮食实行行政首长负责制，地方储备粮的运作机制，却可以突破以县为独立单元的界限。二姑且不说以县为单位的地方储备粮机制带有太多的计划经济的色彩，与市场化进程不相一致，只要对其运行模式稍加考察，就会发现一些明显的不足和弊端：一是调控能力弱。20*年4月，绍兴曾出现因“非典”引发的粮食抢购风波。粮店销量急剧上升，全市三家粮食批发市场2000多吨粮食两天内被抢购一空，粮食供应一度告急，绍兴市区个别粮店甚至发生断档脱销现象。危机出现后，粮食部门想从下辖邻县(市)调成品粮以消弭市区危机，但当时各县自危，谁也不肯把大米调出，通融的范围小到了极限。一个地区之内的调控尚且如此，就遑论跨越更大行政区划的调度了。二是成本高费用大。浙江全省共有几十个成建制县(市、区)，与此相对应的以保管县(市、区)级储备粮为主要职责的粮食收储公司，也就有几十家。“麻雀虽小，五脏俱全”。几十家公司就是几十家国有独资企业。企业中党、政、工、团，董事会、监事会一个都不能少。截止去年底，全省国有粮食收储公司共有近万名职工，虽然这些职工收入不高，但总量累计，依然不是个小数。三是品种结构倚重倚轻。由于以县为单位安排粮食储备，很难在全省范围内来通盘考虑储备品种，使得一些地方的储备粮品种十分单一。有的地区甚至只储备一个早籼稻品种，而没有符合当地居民食用习惯的粮食品种。所以要么不动储备粮，一动就不能考虑居民的口味了。四是企业利益与社会利益难相统一。各县(市)财政良莠不一，行政首长对粮食安全认识的到位与否，导致财政对储备粮的补贴方法五花八门。有“包死不包活”的——财政以吨保管费为单位，按实际储备数量下拨给粮食企业保管费用，这是“死”的一块。粮食轮换中产生的盈亏，也就是活的部分，则由财政包底。亏了由财政承担，赢了归财政收益;有“一脚踢盈亏不管”的——财政每年对粮食的补贴固定不变，保管费用、轮换中产生的盈亏概由粮食企业负责。企业讲究最大化的利润，后一种财政补贴办法，操作者必定选择“高抛低吸”，竭尽全力归避风险，减小亏损，获取利润。这样，一粜一籴间，实际上就可能与民争利，违背了粮食储备的初衷。五是进出轮换尤其是增加储备规模的时间太过划一集中，人为造成粮市行情起伏。现实的情况往往这样：增储时各地争相竞购，剧烈的程度可以使邻近数省粮价为之飙升;出库前因为提前公告，灵敏的粮市会未雨绸缪，粮商往往竞相抛售，人为压低粮食价格。三中共浙江省委“八八战略”提出：要进一步发挥浙江的区位优势，主动接轨上海、积极参与长江三角洲地区合作与交流，不断提高对内对外开放水平。这也就要求粮食经济工作要自觉摒弃计划经济年代的思维方式和工作套路，在地方粮食储备上也逐步走出一条市场化的道路来。改变目前以县为单位的地方粮食储备机制，在规模、数量、品种诸方面实行全省统筹，即合二为一，把省、县(市)两级储备粮权收归省里，全部变成省级储备粮，从而增大增强省政府对粮食的宏观调控能力，提高粮食安全保障系数。具体建议可概括为“三个统筹”。(一)统筹库点布局。浙江境内水陆交通发达，改革开放以后，沪杭、杭甬、金温、温甬、上三、杭金衢等三横三纵高速公路的先后建成通车，奠定了交通现代化的基础。根据省有关部门的规划，到20*年底，全省高速公路里程将达2300公里，达到省内成网、与周边省市贯通，为2*0年全省高速公路总里程实现3000公里打下基础。高速公路网络化是交通现代化的主要标志之一。目前，全省粮库点多面广，一个县(市)数十个，一个地级市和全省就更多，管理成本高，难度大，粮食也不安全。交通现代化为粮食在省内快速运输提供了坚实的保证。按照今后几年交通发展的蓝图，如果全省统筹分片在浙北、浙东、浙南、浙西、浙中5个板块建造若干个大型粮库，一个县(市)再保留一个中心粮库，这样，当前粮库不同程度存在的偏、陋、危、小的现状就可以得到彻底改变。而且一旦某地粮食告急，可以就近调度应急，调控能力、范围都将比现在提升和扩大。(二)统筹粮权管理。首先可以统筹安排规模。目前县(市)际间规模不很统一，人口多，不一定储备多，地方粮食储备尚带有一定的自发性。粮权上收后，通过几年努力，储备规模的分布就会逐步与人口相一致，最后达到销区储粮6个月的标准要求。其次可以统筹安排品种。一个地区有一个地区的消费习惯。浙南、浙西喜食杂交大米，浙北、浙东喜食粳米，大城市人口杂居，面粉、杂粮需求量大。根据不同地区不同的消费习惯和行业用粮的不同特点，应需制宜搭配储备粮品种，不但能使粮食储备体现人本精神，也会减少迂回相向运输的费用。第三可以统筹安排轮换。粮食轮换统一到一个口子以后，时间、空间上都有了更大的回旋余地，可以避免一哄而出、一哄而进的状况。今后即使全省再次增储，也可以分年分地分品种安排。今年浙南，明年浙北，今年小麦，明年粳谷，从而减低轮换对粮市造成过大的影响。第四可以统筹安排库容。粮权统一，与之相对应的是库权也得到了统一。随着粮库管理现代化程度的提高，信息化、电子化管理方法的不断被推广应用，粮库的利用率也必将得到大幅提高。(三)统筹储粮费用。目前，省、县(市)两级地方储备粮的费用支出，相应由两级政府承担。统筹储粮费用，就是把分散使用的资金集中到省里。方法上既可以按照各地现有的支出量上缴，也可以按照各地实际人口计算上缴，还可以根据各地粮食自给率情况确定。一般来说，“分灶吃饭”开支往往更大，集中使用更加省钱，集中起来利大于弊。一是费用能够得到统一。现在全省各县(市)每吨储备粮的年保管费用五花八门、参差不齐，各国有粮食收储企业不在同一条起跑线上。资金统一管理后，吨保管费用就能得到统一。这对财政部门年预算的编制，保障粮食企业职工的收入都将起到积极的作用。二是经费能够统一使用。粮库是粮食流通中主要的基础设施。目前的情况，各地对此的投入还具有相当的随意性。另外储粮设备的购置、更换等，也继续以小而全的模式在规划、配置，很不经济。而资金集中管理，统筹使用，这些弊端都将在一定程度上得到解决，能把有限的资金用到刀刃上。