现代农业和粮食安全思考

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“民以食为天”。几千年的历史证明，粮食安全事关民安邦固。作为一个人均资源并不富足的国家，解决老百姓吃饭问题，是困扰中国政治家们几千年的一个难题。回顾中国历史，因粮食问题轻则引起社会动荡，重则引起政权更迭的都不乏其例。新中国成立前夕，美国人艾奇逊就说，在中国，一直到现在，还没有一个政府能解决老百姓的吃饭问题。新中国成立以后，党中央国务院一直非常重视人民的吃饭问题和国家的粮食安全问题。建国50多年来，特别是党的十一届三中全会以来，我国粮食产量连跨3亿吨、4亿吨、5亿吨三个台阶，总产量已经跃居世界首位，人均占有量超过世界平均水平。联合国粮农组织评价说，一个可耕地面积只占世界7%的国家，却养活了占全世界22%的人口，这不仅是中国历史上的奇迹，也是对世界的一大贡献。然而，世界粮食生产形势仍然堪忧。

去年以来，不少国家遭受了自然灾害，国际粮食价格飚升，引发了一场世界性的粮食危机，部分发展中小国深受其害。这次危机像一场“无声的海啸”，使33个国家面临社会动荡，一亿多人再度陷入贫困。我国由于近几年来农业连续丰收，去年粮食总产量达10000亿斤以上，是历史上第四个过万亿斤的丰产年，储备粮为3000亿斤到4000亿斤，库存水平比世界平均水平多一倍。这一危机对中国威胁不大。但是在变化的新形势下,应当看到:我国现有总产的基础并不稳定。因自然灾害粮食总产量有起有落甚至大起大落的可能性仍然存在。传统能源的短缺引发生物替代能源的出现又在消耗着大量的粮食。作为举世仰慕、给予厚望的发展中大国，在当今世界仍有十亿人口吃不饱饭的情况下，我们所肩负的国际责任一定会越来越重。人口增长、耕地减少的矛盾一时也难以解决。面对当前的形势，非常明显，在相当长时间内世界范围内粮食供求矛盾似乎看不到缓解的趋向。古人云：“凡事预则立，不预则废”。缺失忧患意识，盲目满足于已有粮食的现状，轻视国家的粮食安全是危险的。因此，从根本上增加农民收入，提高粮食单产，确保国家粮食安全，现阶段我们认为应该突出解决如下几个问题。

一、农村土地的产权制度尚不完善，创新土地产权势在必行

在我国农村，家庭承包经营责任制曾经是解放农村生产力的最大“亮点”，发挥过巨大的政策威力。但是，随着我国农业现代化进程的加快，家庭土地联产承包经营与农村生产力发展水平不相适应的一面日益突出。

我国宪法和土地管理法规定，农村土地的产权归农村集体所有，由村民委员会、农村集体经济组织或村民小组经营管理。法律上的明确规定和农村的现实存在着很大差异。目前，农村的土地所有权虽然在法律上明确了归集体所有，但使用权（即耕作权、种植权）掌握在农户家庭，处置权实际上掌握在地方政府或少数干部手中，农民很少有发言权。这种法律和事实上的矛盾，引发了不少扭曲现象：一是当政府强调粮食生产时，农民响应号召多种粮食。在农民出现卖粮难时，政府出台的很多关心措施往往得不到落实，农民种粮的利益得不到有效保护，积极性受挫。二是当政府强调增收，鼓励农民调整种植结构、大力发展经济作物，粮食总产出现减少、市场供应紧张时，国家又不断发出强调稳定粮食生产的最强音，农民对调整结构、增加收入的愿望受阻感到困惑。三是当农村相当长一段时间出现增产不增收，城乡差别继续拉大时，国家虽然及时采取了财政补贴和减免税收等政策，也收到了一定的效果，但生产资料涨价远远超过了国家惠农政策给农民带来的一点点好处。农民还是抱怨种粮吃亏。四是当国家倡导走产业化道路，希望通过扩大农产品的商品量、提高附加值，达到农民增产又增收的目的时，万万没有想到各种各样的开发区、加工区纷纷出现，大量的基本农田被占，并由此引发了农民群访案件接连不断，政府开始收紧了土地管理权限，强调全国保持18亿亩耕地的红线不能动摇。当政府鼓励土地流转，提倡走规模化经营时，农民又疑虑重重，生怕失去自己仅有的一点土地承包经营权，回到归大堆吃大锅饭的老路上去。此外，农民缺乏投入基础设施和农田基本建设的长远打算。目前的农民收入水平只能维持当年的简单再生产，现有的承包土地又不能抵押变现，融资和再融资的障碍很多，根本不具备扩大再生产的能力，有些补贴相反助长了农民对国家投入的依赖性。这些问题的出现，表明以家庭为单位承包土地的原则使市场机制在配置土地资源方面不能发挥基础性作用；陈旧落后的小农意识无法适应现代农业的创新实践；国家的意志和农民承包土地的自主经营权难以协调统一。政府在农民心目中的公信力也受到一定影响。也暴露了农村土地产权制度存在着所有权、使用权、处置权和收益权不统一的弊端。因此，创新农村的土地产权制度，完善农村的土地管理政策，是关系粮食增产和国家粮食安全不能回避的一个重要问题。

二、适应市场经济的价格机制尚未完全形成，国家调控能力亟待提高

在市场经济的背景下，粮食的价格和其他产品一样，人为的措施和行政的力量是很难管住管好的。目前，我国政府施行的是粮食最低收购价和市场放开价并行的价格制度，这种双轨制并没有完全抹去计划性和指令性的色彩。当国际市场粮价低于国内价格时，挡不住的粮食进口往往造成农民卖粮难；当国际市场粮价高于国内粮价时，国家又不能及时适当高价收购国内农民粮食；当国内发生通货膨胀时，粮食价格又首当其冲被列入打压范围。国家的粮食最低收购价发挥不了指导价和标杆价的作用，就连保护和托底的作用也十分有限。国家的调控难以达到预期效果。另外，现在农业生产资料市场已经完全放开，生产资料的需求价格弹性很大，价格机制相对灵活。每次国内出现通货膨胀时，因粮食价格上涨，国家对农民虽然也及时采取了一些补贴措施，但生产资料的价格涨幅远远超过了粮价的上涨，农民并没有得到多少实惠。

改革开放以来，我国农产品和农业生产资料价格均持续上涨，但涨幅不同步，农业生产资料始终高于农产品价格涨幅。上世纪90年代以来，粮食价格总体上涨了4倍，但生产资料价格上涨了10倍以上。90年代中期一度出现种粮亏本的局面，引发粮田大量撂荒，并导致粮食产量由1998年的5.13亿吨下降到2003年的4.3亿吨。根据农业部的调查，2007年，各地农资价格上涨幅度达到25%-40%。受此影响，农民种粮的亩成本增加了37.4%，而亩收益（含国家的各种补贴）却比上年下降了12.5%。从2008年上半年的情况看，国家的各种补贴每亩仅80元，而肥、种、药等农资涨价导致的成本增幅已经超过百元。种粮比种经济作物每亩要少收400元至500元，再加上用工成本不断提高，农民感觉种粮越来越不划算，积极性不高的问题始终没有得到很好解决。

三、农业基础设施投入不足，迫切需要建立起农业投入的增长机制

我国生态环境先天脆弱，是自然灾害最严重的国家之一。加强农业基础设施建设，改善粮食生产环境，具有十分重要的意义。但长期以来，我国对于农业基础设施建设始终投入不足，历史欠账较多。20世纪80年代初，中央就明确要求在5年内要把农业基本建设投资占全部基本建设投资的比重提高到18％，但实际情况是：1985-2003年间，农业基本建设支出在政府财政支出的比例没有呈现增长态势，甚至时有下降，农业贷款占银行总贷款的比例最高年份也仅为7．1％。农业基本建设投资占全国基本建设投资的比例在“八五”时期为3％，“九五”时期为5．6％，“十五”时期也仅为7.3％。2003年后农业投资增长明显加快，但年均增长也仅为3.7％，这期间农业支出占财政支出的比重平均只有7.78%，农业贷款在全部贷款所占比重保持5%左右，农业基础设施所获得的贷款数量更是微乎其微。对农业基础建设的投入始终都远没有达到预期的目标，更与世界发达国家对农业投入的幅度相差甚远。

由于投入不足，我国农业基础设施体系十分脆弱，抵御自然灾害能力低下。农业生产对自然气候依赖严重，大起大落时有发生。目前，全国有效灌溉面积仅占全国耕地面积的12%，多数土地是引不进、灌不上、排不出的实心田。全国水库中约有1／3带病运行，60%的排灌工程设施需要维修，许多河道淤积，防洪排涝能力减弱。上世纪90年代以来，我国农业的受灾面积、成灾面积和成灾率都呈明显增大态势。近三年内我国农业年均受灾面积5.74亿亩，因干旱等灾害造成粮食减产730亿斤以上，直接经济损失95亿元。农业基础设施不仅在存量上与新阶段农业的发展不相适应，在增量上也不能满足新阶段农业发展的要求。进入20世纪90年代后，中国农业基本建设的速度明显放慢，农业基建的固定资产交付使用率持续下降。实现农民的增产增收，确保国家的粮食安全，当务之急是不断加大对农业基础设施的投入，必须在政府财政对农业投入逐年增加的同时，加快建立起适应市场化、多渠道农业投入的增长机制。

四、人口增加与土地减少的矛盾突出，保护土地资源和控制人口增长的任务都异常艰巨

土地是农业最重要的生产资料。土地资源及产出率的有限性，决定了它不能供养无限制增长的人口。改革开放以来，随着工业化和城镇化进程加快，我国耕地面积不断减少，而人口却在不断增长，人地矛盾十分尖锐。1978～1997年，我国耕地面积净减少441.9万公顷，而同期人口却增加了2.74亿人。从1996年到2004年的8年间，我国耕地面积从19.51亿亩减少到18.37亿亩，同期人口增加7600万。2005年减少540万亩；2006年减少1000万亩。在这种背景下，国家被迫提出了“坚守18亿亩耕地红线”的目标。且不说这条红线能否守得住，在不依赖进口的情况下，仅人口的不断增加就会迟早形成粮食供应的瓶颈。

从未来人口增长趋势来看，我们面临的形势更为严峻。据权威预测，2040年我国人口将达到15亿。这意味着我们需要为新增的两亿人口准备粮食产能。到达人口峰值时，我们的粮食产能要在2007年10000亿斤的基础上再增长1500亿斤，才能基本保障粮食需求；如果要保障充分的供给则需增加2400亿斤；如果增量低于680亿斤，则将出现供应危机。与此同时，工业化和城镇化趋势不断加快，农田减少不可逆转。在这样的背景下，保持现有产能都相当困难，新增的1500亿斤粮食从哪里来？多年来世界粮食市场的贸易量在4600亿斤至5000亿斤之间。如果我们要在国际市场上采购1500亿斤粮食，势必冲击整个粮食贸易结构，使我国与其他粮食进口国间的关系更加复杂化。世界上粮食出口量主要集中在美国、加拿大、澳大利亚、法国、阿根廷等少数国家，其中美国占了35%左右。十几亿人口的大国在粮食问题上高度依赖国际市场，后果是不堪设想的。

经历改革开放三十年，我国粮食生产的格局已经发生了很大变化，占全国人口1/3的东部沿海地区工业化、城市化明显加速，因为农业和其他产业的比较效益明显不同，大量耕地被占，农民种粮积极性不高，造成粮食短缺已成不争的事实；西部地区人口不多，土地辽阔，但不具备种粮的突出优势、粮食自给不足由来已久；中部地区虽然宜于种粮，但人口密集，生产的粮食除自己消费以外，基本上为国家和市场提供不了更多的商品粮，真正实现粮食增产，确保国家的粮食安全，我们东北地区肩负着重大的责任。

解决农民增收、保证国家粮食安全是一个极其复杂的系统工程，不能就粮食谈粮食安全，也不能单靠增加国家补贴和改进生产措施来促进农民增收，而应当在土地管理、科技推广、产品加工、仓储物流、市场营销、财政税收、信贷融资、价格管制、福利保障等政策层面和体制创新上深入研究和进行探索。从这些方面实现粮食增产和农民增收的空间很大。不解决这些深层次的问题，就保护不了农民种粮的利益，也保证不了国家的粮食安全。要解决这些问题，困难不少，障碍不小，甚至还存在一定的风险。为了避免对现行政策和体制的干扰，以及可能给全局造成不必要的负面效应，我们建议把国家正在批准建设的粮食生产核心区办成现代农业综合试验区，以深入探索调动农民种粮的积极性和保证国家粮食安全相一致的新路子，为完成传统农业向现代农业的彻底转变提供理论认识和实践依据。这无论从现实还是长远，从需要还是可能，应该说是一个明智的选择。