机关事务工作职能改革思考

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机关事务工作是机关工作的重要组成部分，在长期的革命和工作实践中发挥着不可替代的重要作用。随着我国政治、经济、文化、社会等各方面改革的不断深入，尤其是党的*召开以后，对行政体制改革和政府职能转变提出了更加明确的要求，各级机关事务工作的大环境相应发生了很大的变化。在这新的历史时期，非常需要与时俱进地审视和深入研究机关事务工作机构的基本职能定位及正确履职问题。为此，笔者作了以下思考。

一、准确把握基本职能

机构职能是机构作用和地位的决定性因素，也是机构的生命之所在。建国以后，传统意义上的机关行政事务工作内容主要包括机关文书事务工作和机关生活事务工作。19*年中央办公厅召开建国以来第一次机关行政事务管理工作座谈会，统一了对机关事务工作的认识，并将其改革工作提上了议事日程。19*年，国家机构编制委员会印发的《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》中将机关后勤工作分解为管理和服务两种职能。19*年，中编办、国管局印发的《国务院各部门后勤机构改革的实施意见》中提出了“小管理、大服务”的思路，进一步明确“实行管理和服务两个职能分开”，“后勤行政管理职能并入办公厅（室）”、“机关后勤服务职能从机关行政序列划出后，设立服务机构，承担各项服务职能”。就此，机关后勤工作两大基本职能得以确立，体制改革逐步实施，改革的作用和效果较好地发挥出来。

20*年，总理对机关事务工作部门的职能定位作出了“管理、保障、服务”的高度概括。我认为这六个字的三大职能是一个有机的整体，体现了机关事务工作职能的全面性、系统性和科学性，是对我国机关事务工作理论的新概括，也是对机关事务工作的新要求，还是机关事务工作机构改革的指南。这三大职能中，管理职能是主体职能，是机关事务工作机构的立业之本；保障职能是目标要求，是机关事务工作机构的价值所在；服务职能是重要方面，是机关事务工作机构的保障手段。为此，各级机关事务工作机构应当牢牢把握，认真履职，不辱使命。

二、正确履行基本职能

在现阶段乃至今后较长时期，机关事务工作机构要履行好既定的基本职能，一定要找准定位，在转变职能中把重心放在加强管理职能，改进服务职能，提高保障能力上,努力实现管理水平、服务质量、保障能力的不断提升。

加强管理职能的着力点。按照深化机构改革的要求，以资产管理为核心，以保障机关高效运转为目标，科学规范和切实加强管理职能。一是以机关事务协调、健康、可持续发展为目标，制订机关事务系统的发展规划和制定相关政策，深入研究改革措施，建立健全管理体系，保证做到依法办事，促进机关事务工作不断开创新局面；二是以增强宏观管理和调控力度为目标，集中统一管理和统筹合理配置机关国有资产和服务设施，统一建设和管理集中办公区，制定统一的资产占用、办公设备配置的标准，合理安排和调剂办公用房以及配置公务用车、电脑设备等，逐步解决机关内部苦乐不均问题；三是以保障机关工作高效有序运行为目标，搞好机关公务用车管理、公务接待管理、政府采购管理、物资设备管理、房屋修缮管理、环境秩序管理、机关安全管理等，为机关履行好职责和完成好工作任务创造条件；四是以降低行政成本，建设节约型机关为目标，贯彻勤俭节约方针，加强机关投资管理、财务运行管理、资产租赁管理、节能降耗等成本管理，强化节约能源资源管理机制和预算投入监管机制，搞好节约型机关建设；五是以和谐机关建设为目标，加强涉及职工切身利益的住房制度改革政策、住房公积金政策和基本医疗、养老保障政策以及其他社会保障措施落实的管理，维护干部职工的合法利益；六是以制度化、规范化、科学化为目标，加强机关事务工作机构自身建设，不断提高队伍素质和管理水平。

改进服务职能的着力点。按照转变职能的要求，充分发挥市场的作用，在对内、对外双向服务中，逐步退出对外服务，着力搞好对内服务；在对内服务中，逐步退出自办服务，着力搞好组织社会为机关的服务，努力实现由“内外服务型”向“内部服务型”的转变、由“自办服务型”向“组织服务型’的转变，以满足机关工作保障的需要。其重点，一是规范服务项目。根据机关工作的实际需要，确定由社会或市场提供的机关事务保障服务的范围、内容、规模、标准、时间、程序以及服务费用管理办法，创建标准化服务机制；二是搞好统一服务。克服“一家一户办后勤”的“小农经济”式机关事务,打破部门或单位界限，在集中办公区和有条件的片区，实施由一个机关事务机构统一为某办公区内或某片区内所有部门（单位）组织机关保障服务和公共管理。三是组织社会服务。由机关事务机构将需由社会提供的服务项目，运用市场机制，按照规定程序，区分不同情况，采取公开竞标、协商定价、比选落实、契约管理等方式去组织实施。同时，认真实施全过程的监督管理，保证服务质量和效果。四是退出自办服务。凡是社会或市场能够办、能办好的后勤服务项目，机关事务工作机构原则上就不要再去办，通过创造条件，实现“养事不养人、财政买服务”，逐步将机关办公区和职工住宿区的物业管理、公务车辆维修、培训接待场所、机关职工食堂、生活物品供给等技术和劳务服务推向市场,加快机关服务的社会化、市场化进程。

提高保障能力的着力点。围绕保障机关高效有序运转的目标，既抓好硬件保障，又抓好软件保障。首先，把人的素质作为保障能力的决定性因素，从政治思想上、业务能力上、工作作风上建立高素质的机关事务工作队伍，奠定好提供保障的根本基础。其次，努力争取公共财政在机关预算安排中对机关事务相关工作给予必要的财力和物力保障，有计划、有步骤地实施各类保障性项目建设，夯实提供保障的物质基础，尤其是创造必要的硬件条件。第三，加强信息化建设，运用现代化手段，科学管理保障性工作。第四，搞好组织和协调工作，调动各方面的积极性，整合机关事务工作的生产要素，形成保障合力，增强保障能力。

三、切实保障正确履行职能

（一）更新思想观念。要坚持与时俱进，用联系的、发展的观点认识机关事务工作。我认为，当前应正视和解决影响机关事务工作机构转变职能、影响机关事务工作健康向前发展的几个认识问题：

对“后勤”的认识。“后勤”是沿用军事斗争的术语，原指后方对前方的一切供应工作。在新的历史时期，“后勤”的外延过窄，已不能全面准确地反映机关事务的内涵，不能将机关“后勤”等同于机关“事务”。继续将“后勤”等同于“事务”的提法，在当今现代化建设中和人们思想观念上，很容易造成机关事务工作在机关工作中是补充性、次要性的认识的负面影响，以致影响对机关事务工作是整个机关工作的重要组成部分，具有不可替代作用和重要地位的认识，从而给机关事务工作造成难以估量的危害。为全面、客观、正确反映机关事务工作的内涵、作用和地位，很有必要在机关事务工作的提法或称谓上改“后勤”为“事务”，相应将“后勤工作”改为“事务工作”、“机关后勤工作”改为“机关事务工作”、“机关后勤工作机构”改为“机关事务工作机构”等。机关事务工作刊物、协会组织名称等也作相应调整。

对“发展后勤经济”的认识。在上世纪九十年代初，机关事务战线提出了“发展后勤经济”。各级机关事务工作机构充分利用机关资产资源和其他优势，参与市场经济活动，以多种多样的创收来增强服务手段，弥补行政经费的不足，解决职工福利，改善职工生活，起到了积极的作用，产生了良好的效果。但是，随着各项改革的推进和政府职能转变要求的提出，机关参与市场经济竞争，不属于政府职能和机关自身职能，是“越位”的表现，应当逐步转变过来。鉴于公共财政改革已要求进一步加强对财政性资金收入包括机关创收的统一预算管理，部分地方实行行政事业国有资产集中统一管理的地方国有资产收入已纳入财政非税收入管理；《公务员法》的贯彻实施，规范了职工津补贴等收入分配等，机关事务工作从竞争领域退出的时机已经成熟，“发展后勤经济”不应再是机关事务工作的任务和方向。

对“服务社会化”的认识。“服务”有广义、狭义的理解。当“服务”作为职能与“管理”职能并列而相提并论时，两种涵义都是狭义的。因为就广义而言，“管理”也是一种服务，机关事务管理从广义上也是为机关的服务。对于“服务社会化”，在实践中有两种反应：一种是把他理解为“机关需要的后勤服务由社会提供”；另一种则理解为“机关的后勤服务面向社会，在搞好对内部服务的同时，参与市场竞争，开展为社会的服务”。不同的理解有不同的行动和结果。应该说，前一种理解是“服务社会化”的本意和方向之所在；后一种理解存在片面性，也可以说是一个误区。面向社会的服务，尽管能够利用机关资产和设施，提供一些就业岗位，获得一定经济效益以及创造一定税收，但这不是机关的“责任田”，不是机关的职能，与“发展后勤经济”一样是“越位”，应当积极加以引导。

对“小管理、大服务”的认识。“管理”与“服务”不宜简单以大小划分，更不能重服务、轻管理。管理职能是机关事务工作的主体、核心职能，由机关内因所决定是相对稳定且需要不断加强的；而服务职能随着机关外因的变化或外部大环境的变化，是相对动态且有收缩的趋势。社会主义市场经济取代计划经济后的一些重大变化，使过去机关所需的一些服务保障内容的实现形式发生了很大变化，靠机关事务工作机构为机关工作和职工生活服务的空间逐步缩小。主要的一是随着市场经济的发展，社会经济组织能够承担且已经承担部分机关保障工作，如办公区和职工生活区的物业管理、治安管理、机关食堂、职工理发、汽车维修、生活物品供应、培训接待场所等。二是社会生活秩序优化培育和公益事业的发展，已建立的新机制保障了一些原来靠机关提供的为职工的服务，如职工子女的入托、入学、参军、就业、就医等。三是社会保障制度的建立和加强，为职工提供了一些生活保障，如社会养老保险制度、基本医疗保险制度、住房公积金制度、职工住房补贴制度等。四是随着行政体制改革的深入，分解了一些机关事务性工作，比如老干部工作体制的健全，有专门部门和内设专门机构负责离退休干部的服务工作；公务员制度的改革，规范了津补贴和奖金福利的发放，不需要机关事务机构创收为职工提供福利。此外，工会组织工作的加强，关心和维护职工的利益，开展了形式多样的为职工生活排忧解难的服务活动，也分担了一些机关事务服务工作。因此，机关事务工作“小管理、大服务”的认识和思路已需要改变。“加强管理，改进服务”应当成为新的思路和方向。

（二）积极转变职能。按照社会主义市场经济发展和行政体制改革的要求，我国政府职能定位为经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。党委、人大、政协也有其特定的职责和任务。机关事务工作机构的职能只能包含其中而不能超越。政府职能转变要求解决好“缺位”、“越位”和“错位”问题，也是机关事务工作机构职能转变的应有之意。机关事务机构的职能转变，必须找准机关事务工作机构的角色定位，审时度势，把握方向，做到有所为、有所不为。属于机关事务的事要责无旁贷地承担起来，把他办好；不属于机关事务的事或社会其他组织通过市场能够办、能办好的事交给社会，运用市场机制去办。各级机关事务工作机构应当走出“服务社会化就是从事社会服务”和“占领服务市场，发展后勤经济”的误区，逐步退出市场竞争领域，真正将应由市场办的事情交给市场，让市场配置资源和社会服务体系功能更好地在机关事务工作中发挥作用。机关已办“后勤经济”的经济实体应与机关彻底脱钩，实行真正意义的企业化、市场化运作。直接为机关事务服务的经济实体仍由机关事务部门管理，否则，交由国有企业管理部门管理。除经济实体已占用的国有资产外，多余的经营性国有资产可用于机关事务工作，也可面向社会有偿转让。

（三）深化机构改革。相对而言，当前在全国党政机关中，各级机关事务工作机构从是否设立到名称、性质、级别等的确定都很不规范，从上到下的机关事务工作体系总体上还不健全，而且机关事务工作的地位、作用呈现“层级递减效应”。应当在行政体制改革中按照“集中事权、统一标准、精简人员、规范管理”的基本思路去深化机关事务工作机构改革。其重点是：

一是规范机关事务工作机构的设立。在中央、国家机关和省、市、县级都应设立承担本级机关事务工作的专门机构，省、市、县部门的机关事务工作一般由内设机构承担。力求党委、人大、政府、政协机关及其各部门的大事务内容集中由机关事务工作专门机构统一负责，各部门的具体事务由部门自行负责。这有利于统筹规划，整合资源，公平保障，降低成本，提高效率。要改变各部门设立专门服务机构的现状。省及省以下的部门（单位）一般不设类似机关服务中心的独立的专门服务机构。部门所需的保障服务，由本级统一负责所有机关大事务的机关事务工作专门机构承担，或由以集中办公区组建的机关事务专门机构承担，其他一般事务由部门内设相关职能机构承担。

二是规范机关事务工作机构性质。政务、事务是机关工作的两个轮子，机关事务工作专门机构的性质应与机关的性质一致为行政单位性质，而非事业单位性质。因为它不是为了公益目的而举办的社会服务组织，不符合国家事业单位管理局颁布的《事业单位登记管理暂行条例实施细则》中对事业单位的定性。应从上到下将机构性质统一起来，改变定性不一不准的现状。机构名称也尽可能一致。

三是规范机关事务工作范围。按照精简、统一、效能的原则，不属于机关职责范围的事务职能一般不再赋予机关事务工作机构，未承担机关事务工作任务和未行使机关保障服务职责的单位一般不再交由机关事务工作部门管理。反之，凡是属于机关事务范围的职能和有关服务保障单位都分别应交给机关事务工作专门机构承担和管理。特别是涉及机关保障力、执行力和保证机关事务公正、高效、节约的手段要赋予机关事务管理机构。

四是规范机关事务系统上下工作关系。应进一步明确机关事务工作机构接受同级党委、政府的领导，在业务上接受上级机关事务工作机构的指导。这有利于及时贯彻来自上级的本系统的方针、政策和工作要求，有利于组织面上的工作交流，推动机关事务工作上水平，从而更好地履行工作职能。

四是重构机关事务工作机构编制体系。在机关事务工作机构编制总量基本不增加的前提下，按照编随事走、调职能与调编制同步的原则，调整编制结构，构建目标一致、统分结合、集合有度的机关事务工作机构编制体系。基本思路是，职能“强统弱分”，编制“增统减分”。即强化机关事务管理工作专门机构的集中统一管理职能，增加其编制；弱化分散在各部门的机关事务工作职能，减少其编制（包括行政编制和工勤编制），以适应现代机关事务工作发展的需要，保证改革的顺利推进。

（四）努力化解矛盾。进一步深化机构改革，规范机关事务工作机构的职能，必然突破已建立的一些管理机制，涉及某些方面的既得利益，问题和矛盾比较多，必须高度重视，认真对待，妥善处理。主要是行政机构体系中存在的职能配置不合理，机构职能错位、交叉，影响机关事务工作机构的正确履职和工作效果问题；机关服务中心等单位调整整合，或事业单位转制为企业，涉及的人员分流问题；组建事业性质的机关服务中心时从机关划出来的机关干部以及工勤人员，在《公务员法》的贯彻中身份的处理问题；长期以来机关服务单位形成的债权债务，需要区分情况分类处理的问题等等。总之，在深化机构改革中要正视和化解各类矛盾，注重用改革的办法去解决改革中出现的矛盾和问题。