森林旅游工作调研报告

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自19*年建立我省第一个森林公园?嵩山国家森林公园以来，经过林业系统近20年的艰苦努力，我省森林旅游事业从无到有，从小到大，取得了令人瞩目的成绩，在全省林业生态建设和旅游产业中的地位和作用日益突出。随着我国新时期林业建设指导思想、主要任务的转变以及旅游业的发展变化，森林旅游面临着更为良好的发展机遇和外部条件。根据厅党组安排，从今年4月份开始，我处组织开展了森林旅游调研活动，旨在总结经验、查找问题、研究对策、提出措施，以此推动我省森林旅游步入健康、持续发展的轨道。

一、森林旅游发展状况与取得的主要成绩

（一）基本形成了相对完善森林旅游建设管理体系

1、森林旅游景区布局趋于合理。截止目前，共建立国家森林公园23处，省级森林公园53处，经营面积近21万公顷；*年后，在部分国家级和省级自然保护区实验区内建立了10处生态旅游区，全省森林旅游景区已达到*处，涉及16个省辖市。基本涵盖了省内各种具有典型性和代表性的森林、地质地貌、水文、天象等自然景观以及大量的历史遗迹、人文景观，成为全省自然景观资源分布最为集中、规模最大的旅游目的地，在全省旅游产业发展中占据着十分重要的位置。

2、森林旅游行业管理不断加强。在*、*年两次机构改革中，都明确了省林业厅“指导森林公园建设和管理；指导和宏观管理森林旅游”的职能；省、市两级林业主管部门均设立了管理机构，按照原林业部颁布的《森林公园管理办法》等法律法规，不断加大管理与指导力度；按照统一管理、统一规划的原则，加强森林旅游景区经营管理机构建设，对以国有林场为基础建立森林公园的，严格实行“一个单位，两块牌子”管理体制，基本形成了政府主导，林业系统管理为主，有关部门、单位，集体、个人共同参与建设经营的森林旅游建设管理体系。森林旅游法制化建设取得一定进展，省人大通过的《河南省林地保护管理条例》、《河南省实施〈中华人民共和国森林法〉办法》，都涉及了森林公园、森林旅游的内容。*年以来，省林业厅把森林旅游纳入全省林业重点工作，统筹安排，重点扶持，多次召开专题会议，积极引导，强力推动，森林旅游发展进入快速发展阶段。

（二）开发建设取得较大进展，森林旅游的形象、地位得到确立

1、基础、服务设施逐步改善。到*年底，全省森林旅游累计投入建设资金9.4亿元，其中利用国家投资2.9亿元，自筹、引资、贷款6.5亿元，营、改造风景林1.6万公顷，旅游线路达到842公里，拥有旅游车、船441台（艘），旅游接待床位5458张，电话容量2373门，初步形成了“行、游、住、食、购、娱”相配套的旅游服务体系，有40余处景区正式对游客开放。

2、建设经营服务水平稳步提高。按照“重在自然，兴在建设，强在管理，优在服务，精在特色，贵在和谐”的指导思想，各景区在加快开发建设的同时，着力提高经营管理水平与服务质量，努力加大宣传、营销力度，森林旅游的影响不断扩大，越来越多的森林旅游景区成为重点、热点景区。龙峪湾国家森林公园被国家林业局授予首批“全国文明森林公园”称号，被国家旅游局评为4A景区;嵩山、云台山、白云山等森林公园进入今年“五一”黄金周游客数量和门票收入前十名之列；白云山、宝天曼、洛阳牡丹园、鸡公山、南湾、石漫滩、神灵寨、天池山等景区在省内外已具有较大影响。

（三）森林旅游产业初具规模，经济收入保持了持续稳定增长

随着基础、服务设施的不断改善，森林旅游接待能力和市场规模逐步进入高增长阶段，近10处森林公园、生态旅游区进入国内市场，并开始吸引国外游客。*年以来，全省森林旅游接待游客数量、直接收入保持了两位数的增长，*年分别达到558万人次、8407万元，森林旅游作为林业产业中的强势产业和主导产业的特征已充分显现。

（四）建设模式、经营机制创新取得很大进展

近几年来，我省从延长林业产业链，壮大实力出发，积极探索森林旅游发展的新途径、新模式。结合城市发展和林业重点工程建设，把森林公园建设范围由国有林场逐步向城市周边和集体林区扩展，并摸索出了造林与基础建设同步进行，育苗、造林、花卉相结合，边建设边开放的新路子，禹州植物园、濮阳绿色庄园、洛阳周山森林公园建设都取得了成功经验；*年以洛阳牡丹基因库、鄢陵花卉苗木基地为基础分别申报建立了洛阳国家牡丹园、鄢陵国家花木博览园，得到国家林业局批准，成为全国首家国家花卉专类园、花木博览园，丰富了森林旅游景观内涵，在森林公园建设模式和组织方式上取得了重大突破。

各森林旅游经营单位按照市场运行机制，在拓宽投资渠道、提高经营水平和效益，创新经营管理等方面做出了很多有益的尝试，取得了一些突破，如漭河生态旅游区、甘山国家森林公园等通过承包经营方式，吸引了数千万元的建设投资；神灵寨国家森林公园采取职工集资建立股份公司，承包建设、经营旅游服务项目；云台山、鸡公山、薄山等森林公园、生态旅游采取统一经营、比例分成的方式，与其他风景名胜区、水利旅游区达成合作协议，为森林旅游发展开辟了新的道路。

（五）生态、社会效益显著，森林旅游成为沟通政府、社会、群众与林业联系的桥梁和窗口

森林旅游的发展改变了以木材生产为主的传统林业经营利用方式，减少了森林资源的直接消耗，推动了造林绿化，强化了资源保护，为实施天然林保护、自然保护区建设等重点生态工程建设提供了强大支撑，成为实现林业建设由以木材生产为主向以生态建设为主转变的有效途径。森林旅游建设在改善生态环境和加快林业产业发展的同时，也直接带动了地方经济社会发展，大量增加了社会就业，树立了地区形象，逐步引起各级党委、政府和各部门、社会各方面的关注和重视，森林旅游成为展示林业建设成就、宣传林业形象的窗口和阵地。

二、当前森林旅游发展中存在的主要问题

（一）森林旅游法律地位不明，对森林旅游的认识不足，管理薄弱

20世纪50年代以来，森林的游憩（旅游）功能受到各国的普遍重视，将其作为森林经营的重要目标之一，如美国从1960年开始，就在多个法律中把森林游憩作为森林五大经营目标中的首位目标。但在我国至今未能充分认识和重视森林的游憩功能，《森林法》等林业法规中都未涉及森林游憩、森林公园、森林旅游的内容。森林旅游的法律地位不明，造成管理无据可依、指导乏力，林业系统在认识上存在许多偏差和混乱，在很多地方，森林旅游被置于林业工作任务之外，管理指导极为薄弱，应付了事，森林旅游长期处于尴尬、被动的局面，发展动力不足。

（二）旅游管理体制性问题突出，制约着森林旅游的健康发展

一是我省主要林区特别是国有林场与风景名胜区、水利、文物、宗教等单位在地域上相互交叉、重叠，由于主管部门、隶属关系、管理方式、经营目标不同，在旅游开发经营中存在着诸多矛盾，条块分割，相互制肘，协调困难，难以达成共识、发挥整体优势。其中表现较为突出的是风景名胜区与国有林场、自然保护区、森林公园的关系问题，我省大部分风景名胜区是在国有林场、自然保护区基础上建立起来的，在很多地区，名胜区管理强行占用资源开发经营旅游，造成管理混乱、纠纷不断、矛盾重重，如石人山、王屋山等风景名胜区在自然保护区内开发旅游的问题，一直得不到解决。二是部分地方政府、部门违犯林业法规、政策，擅自占用国有森林资源、改变原森林资源经营单位隶属关系进行旅游开发，干预、插手森林旅游经营的问题长期存在，案件屡有发生，严重侵犯了国有林场、森林公园的合法权益，有的对森林资源造成了很大破坏，但由于政府行为和地方保护主义，此类问题、案件难以得到有效解决，限制、阻碍了森林旅游的健康发展。

（三）资金投入不足，开发建设步伐整体缓慢，市场规模较小

我省大部分森林公园、生态旅游区是在国有林场基础上建立起来的，地处偏僻，基础设施十分落后，森林旅游开发需要较大的前期投入。由于政策、管理体制等多方面的原因，林场长期处于经济危困状态，家底薄，投入有限；国家、省林业部门对森林旅游建设一直无专项投入；长期以来，森林旅游被视为林业系统的部门行为，基础设施、旅游建设很难列入地方社会经济发展规划，投入成为制约森林旅游发展的瓶颈问题，开发建设步履艰难。批而不建，建而不配套的情况普遍存在，从整体上看，森林旅游市场规模小，产业化程度较低，收入主要来源于门票、经济效益较低。

据调查，*年正式开放的48处景区中，直接收入在100万元以上的仅有15处，占全省总收入的近80%；在全省总收入中，门票收入占72%，与其他旅游企业相比差距较大。

（四）旅游产品单一，规划建设档次水平不高，市场竞争力较弱

目前我国森林旅游规划、建设的标准、规范、评价体系不健全，有的已严重滞后，专业规划设计力量较为薄弱，大部分规划设计思路简单，与市场需要脱节，缺乏可操作性。同时，边建设、边规划，甚至无规划的现象与盲目开发、大兴土木等短期行为普遍存在，既造成了大量重复建设，浪费了资金人力，也对森林资源造成了景观资源的破坏。从整体上看，森林旅游开发建设水平、档次、质量、品位不高，旅游产品无个性、无特色，相互雷同、千篇一律，市场竞争力较弱。

（五）专业人才缺乏，经营管理水平较低

旅游开发建设、经营管理需要各方面的人才，目前森林旅游从业人员主要来自原从事林业工作的人员，结构单一，专业素质不高，思想保守，观念落后，市场、服务、竞争意识淡薄。在管理运行方式上，沿用旧体制、旧模式，机制不活，管理粗放，效率低下，在激烈的旅游市场竞争中处于劣势。

三、今后一个时期森林旅游发展的机遇和有利条件

（一）《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》为加快森林旅游发展提供了政策依据和基本动力

《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》明确提出：“努力发展好森林公园、城市森林和其他游憩性森林”，“突出发展……生态旅游……等新兴产品产业，培育新的林业经济增长点”，发展森林旅游成为党和国家赋予林业部门的职责。这必将有利地促进林业系统上下统一思想，进一步提高对森林旅游的认识，从根本上解决森林旅游发展的动力问题。

（二）社会旅游需求的转变为森林旅游发展提供了巨大市场

随着我国经济的快速增长和人民物质文化生活的不断改善，社会对旅游的需求发生了重大变化，我国旅游业进入了传统旅游向现代旅游的转型时期，从国外旅游业的发展进程看，走进森林，回归自然，休闲旅游将成为我国旅游市场的主流。据世界旅游组织专家预测，在本世纪初的20年里，世界范围内的森林旅游人数将以2位数的百分比增长，近几年来我省旅游市场的发展变化也充分体现了这一趋势，有理由认为：我省森林旅游将面临着更大的市场空间。

（三）森林旅游发展的外部环境正在得到改善

1、地方党委、政府和有关部门对森林旅游的重视程度不断提高。通过近20年的艰苦努力，森林旅游赢得了各级党委、政府和各部门的信任、重视与支持。从调研中看到，政府主导战略在森林旅游发展中得到充分体现，越来越多的森林旅游景区被纳入地方社会经济发展规划，列入重点工程，得到了全方位的支持。

2、我省旅游业建设重点开始转向森林旅游景区。按照省政府制定的“一线四区”旅游产业发展战略，2002年以来我省旅游建设的重点开始由郑汴洛沿黄旅游线、嵩山旅游区转向伏牛山、太行山、桐柏?大别山区，省发展和改革委员会、省旅游局已编制完成了三个区域的旅游总体规划，绝大部分森林旅游景区列入了规划范围。国债资金、省旅游建设专项资金、县乡道路建设资金对森林旅游景区的投入数量和比重有了较大幅度的增长。

四、进一步加快我省森林旅游发展的对策与建议

（一）对森林旅游进行合理定位，处理好资源保护与产业发展之间的关系

1、把森林公园建设作为全省林业生态建设的重要组成部分，按公益林业管理。我省森林公园主要是在国有林场基础上建立起来的，分布在生态脆弱及生态建设重点区域，首要任务是培育、保护森林资源，应按照社会公益事业单位进行管理，加大政府投入扶持力度，实现森林旅游的可持续发展。

2、在林业的整体发展中合理确定森林旅游发展目标。要按照《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》确定的林业建设指导思想、基本方针，把森林旅游发展与森林生态体系和林业产业体系建设紧密结合起来，以合理调整林区产业经济结构、保障林业生态重点工程实施、增加林业职工生活、带动林区群众脱贫致富为目标，在保护的基础上建设，以建设推动发展，以发展促进保护，建绿色生态、办绿色产业、创绿色文明。

（二）强化组织领导，努力加大管理指导力度

1、落实责任，完善职能。各级林业主管部门要进一步统一思想，提高认识，把森林旅游纳入职责范围，加强组织和领导，完善职能，健全管理机构，充实人员。以规划制定、资源保护、项目建设和规范经营等为重点，不断加大行业管理指导力度。

2、努力改善与地方政府及各部门的关系。旅游产业具有较强的综合性、关连性，我省确定了政府主导型的旅游发展战略。因此，各级林业部门必须把森林旅游发展融入到地方社会经济发展的有机整体中，谋求合理定位，积极争取各级党委、政府的重视与支持以及各部门的密切配合，实现协调发展。

3、进一步提高行业管理能力与水平。一是建立各级森林旅游协会，协助主管部门组织开展工作交流、宣传促销、人员培训、信息服务等活动。二是成立由专家组成的河南省森林旅游建设指导委员会，承担批建景区评审、规划与建设指导、业务咨询等任务。

（三）拓宽资金投入渠道，加快开发建设步伐

1、积极争取政府投入，改善基础设施。加强与各部门的联系沟通，积极争取把森林旅游建设纳入各级政府经济社会发展规划，取得各方面支持。各级林业主管部门在林业建设资金和林业工程项目上，要统筹安排、优先支持森林旅游建设。

2、扩大对外招商引资力度。在确保统一管理、统一规划的前提下，按照谁投资、谁受益的原则，面向社会，通过承包、合作、合资、独资等形式，大力吸引各种经济实体与个人参与森林旅游景区景点、旅游项目、商业网点、服务设施建设与经营，提高经济效益。

（四）创新经营机制，扩大产业规模，提高效益水平

1、面向市场，优化资源配置，提高资源利用效率。积极探索所有权与经营权分离、森林资源管理与旅游产业分离的途径与方式，促进森林旅游产业真正走向市场，建立适应市场经济要求的运行机制，广泛吸引社会经济主体参与建设经营，提高森林风景资源的利用效率。

2、整合资源，优化产品组合，提高规模效益。以森林资源资产、资本为纽带，打破地域、所有制、行业界限，通过联合、兼并、股份制经营等形式，整合旅游资源，完善功能配置，优化旅游产品组合，打造精品旅游线路产品，扩大经营规模，做大做强，培育“龙头”企业，提高森林旅游市场竞争能力。

（五）推进森林旅游法制化、规范化建设

1、加强森林旅游法律法规体系建设。尽快制订出台《河南省森林公园管理条例》或《河南省森林公园管理办法》，在其他林业法规制定（修订）中充实有关森林公园、森林旅游管理的内容；各地也应积极争取各级人大、政府出台有关具体管理规定、办法，使森林旅游各项工作纳入法制化轨道，做到依法保护，依法经营，依法管理。

2、加强森林旅游规划、建设和评价规范、标准体系建设。为森林旅游开发建设、经营管理提供技术支撑，促进森林旅游产品上档次、创品牌、出精品，全面提升经营管理水平。

3、认真重视森林公园的总体规划设计工作。努力提高规划设计水平，鼓励景区邀请国内外高水平的规划设计单位承担任务。实行总体规划审批制度，严格规划执行的检查监督。坚持先规划、后建设，无规划、不得建设。