发改委新农村建设研究

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*市是一个传统的农业大市，位于河南省西南部，经济基础较为薄弱。20*年末，全市总人口1080万人，其中乡村人口占80%以上。近年来，*市认真贯彻落实中央各项农村政策，坚持科学发展观，把解决"三农"问题列为社会经济发展的重中之重，农民收入实现了较快增长。如何理性认识当前新农村建设中的农民增收形势，分析存在的问题和不足，制定有效措施，合理构建农民增收的长效机制，全面推进新农村建设进程至关重要。本文利用大量调查资料，对*市农民收入变化特征、分配差异现状以及增长的制约因素进行初步分析；对改革开放以来农民收入的增长历程、出现的问题及制约因素进行了初步探讨，进而提出新农村建设中不断提高农民收入的政策思路，以供各级领导及有关决策部门参考。

一、农民收入的变化历程

随着农村经济的发展，农民收入从总体上呈现快速增长之势。20*年，*市农民人均纯收入达到3386元，是1978年的52倍，年均递增15.2%。通过对农民纯收入的历史资料进行分析，大致上可以将改革开放以来*农村经济发展与农民收入增长划分为高速--平稳--高速--滞缓--快速等五个阶段：

1、1979-1984年高速增长阶段

这个阶段*农民人均纯收入由1978年的65元增加到1984年的301元，年均增长29.1%。这一阶段由于成功地进行了农村经营方式的变革和农民分配制度的改革，以家庭经营承包为基础的统分结合的双层经营体制的确立，使农村生产力释放出空前巨大活力，推动了农民收入的高速增长。

2、1985-1993年平稳增长阶段

这个阶段*农民人均纯收入由1984年的301元增加到1993年的633元，年均增长8.6%。这一阶段主要由于乡镇企业快速发展和农村家庭多种经营规模的不断扩大，有力地促进了农民收入的总量增长和收入结构的改善。但由于受全国农产品"卖难"现象和通货膨胀的影响，*农民收入增幅不大。

3、1994年-1999年高速增长阶段

这个阶段*农民人均纯收入从1993年的633元增加到1999年的1886元，年均增长24.4%。这一阶段，*农业基础设施发生了较大改善，农业连年丰收，加上国家连续两次提高农副产品收购价格，农业增产不增收的矛盾缓解，农民收入获得了高速增长。

4、*年-20*年滞缓增长阶段

*年，由于自然灾害等原因，*农民人均纯收入1889元,只比1999年的1886元增加3元。之后，乡镇企业发展受经济大环境的影响困难重重，农产品价格处在较低价位上，农民来自第一产业的收入滑坡，农民人均纯收入虽有增长，但增长幅度不大。到20*年农民纯收入才达到2*0元，仅比1999年增加134元,年均增长2.3%。

5、2003-20*年快速发展的新阶段

进入新世纪，特别是2003年以来，国家采取减免农业税费、实行种粮补贴、加大农业基础设施投入力度等措施，农民收入增速有较大回升。2003年*农民人均纯收入达到2122元，20*年增加到3386元，年均增长达16.9%。

二、农民收入的结构特点

目前，农民收入主要由工资性收入、家庭经营纯收入、财产性收入和转移性收入等部分组成。在农民收入中，工资性收入、家庭经营性收入是主体，财产性和转移性收入所占份额较小。纵观改革开放以来*农民收入的结构变化，主要有以下几个方面特点：

1、工资性收入从无到有，已成为农民收入的主要部分

改革开放以前，*市农民的收入主要靠村组集体分配和少量的家庭副业收入，工资性收入几乎没有。1984年后，随着乡镇企业的异军突起及经济联合体的快速发展，农民的工资性收入才从无到有，并逐年有所增加，但占全部收入的份额不大，到90年代初比重不足5%。1992年邓小平同志南巡讲话和社会主义市场经济体制的逐步建立，加快了改革和现代化建设的进程，本地企业在吸收农村剩余劳动力的同时，越来越多的农民走出家门务工经商，成为收入新的增长点，农民工资性收入不断大幅增加。占全部收入的比重也由1992年的5.1%上升到1997年的13.6%。特别是近年来，国家采取了积极有效的工作措施，加大拖欠农民工工资的清理力度，使农民工资性收入大大提高。20*年，*农民人均工资性收入达914元，占农民人均纯收入的26.99%。工资性收入已成为农民收入的重要组成部分。

2、家庭经营收入全面增长，仍为农民收入的重要部分

党的十一届三中全会以后，*进行了家庭经营联产承包责任制的改革，家庭经营收入逐渐成为农民的主要组成部分。但在开放初期，家庭经营收入主要以农业为主，非农产业收入较少，到90年代初非农产业收入占家庭经营收入比重不足10%。随着农业产业化、扶贫攻坚、科教兴农等一系列战略的实施，国家两次提高了农副产品收购价格，逐步放开了大多数农产品的价格和实行市场调节，促进了农民家庭经营收入结构的调整和收入的提高。近年来，中央及省市县采取了一系列扶持农业发展的政策，极大地调动了农民生产的积极性，农民生产热情空前高涨，粮食播种面积大大增加，加之天公作美，风调雨顺，实现了农产品的大丰收。同时，农民经营的家庭二三产业也红红火火，大大拉动了农民家庭经营收入的快速增长。到20*年，人均家庭经营纯收入达到2321元，占农民人均纯收入的68.5%，仍是农民收入的重要组成部分，贡献率也越来越大。

3、财产性和转移性收入虽有增长，但对农民收入的拉动作用不大

财产性和转移性收入主要包括租金、城乡亲友赠送、离退休养老金、粮食直补、报销医疗费等非经营性收入。长期以来，*农民此项收入虽有增加，但数额一直不多，对农民收入的拉动作用不大。20*年，*农民人均得到的财产性和转移性收入为151元，仅占纯收入的4.5%，对农民收入的拉动作用不大。

三、农民收入的差距比较

随着经济的发展，*农民收入有了长足的增长。但与省市的平均水平比还存在一定的差距。就是在农户内部，在"人均数"这个平均指标下还掩盖着收入的高低差距，存在着很大的不均衡性。

1、与先进市相比的差距与原因

*农民收入与全省、全国的差距改革开放初期,*农民收入水平相对较低，1979年*农民人均纯收入130元,全省农民人均纯收入134元，全国农民人均纯收入160元，虽然与全国水平存在一定的差距，但与全省基本处于同一起步平台。经过二十多年的发展，*农民人均纯收入20*年已达到3386元，实现历史性跨越。但是，*与先进市相比仍有差距，比郑州市少2173元、比焦作市少1108元、比许昌市少883元、比鹤壁市少676元、比漯河市少497元、比安阳市少386元、比新乡市少266元、比三门峡市少49元、比洛阳市少22元。从历史上看，*农民人均纯收入在全省地市中的位次，从1980年的第六位，1985年的第八位，1990年的第十三位，1997年的第九位，到20*年的第十四位，2004年的11位，20*年的11位也呈现泼浪型态势，多年在第10位左右徘徊。*农民收入与先进市差距的原因在*农民增收的前三阶段农民收入增长模式为农业推动型模式，由于农民收入主要来自第一产业的收入，*作为农业大区，当农产品产量大幅度增加且具有价格优势时，农民收入就会大幅增长，农民收入与全省、全国的差距就会缩小，1981年、1982年、1983年、1997、20*年年*农民收入都超过全省水平，1981年超过全国水平；反之，当农产品产量增加且具有价格优势不在时，农民收入与全省、全国的差距就会扩大，在*农民增收的第二阶段，虽然农产品总量继续扩张，农产品“卖难”、现象出现，直接造成农民收入大量减少，*农民收入明显表现为与全省、全国的差距逐步拉大的过程。其主要原因是农民收入增长模式由农业推动型模式向农业主导型模式转变，农民收入结构发生了变化，农民增收入受第一产业及非农产业的双重制约。其主要原因在于，现阶段农民收入的渠道主要来自两方面即第一产业收入、非农产业收入，*农民人均纯收入与全省、全国差距是由于收入结构不同而造成的，*农民人均纯收入的60%多来自第一产业，而全省是不到60%，全国不到50%。现阶段*农民来自第一产业收入高于全省、全国水平，可以说是发挥了作为农业大市资源优势的结果，但从另一方面来说，在现有的经济环境下，这种优势的发挥可能已达到最大限度，面临增收空间不足的问题，增收缓慢，同时农业受气候等自然因素的制约，增收波动明显，已经不可能带动农民收入的快速发展。而现阶段能带动农民收入的快速发展的非农产业在*发展滞后，无力带动农民收入的快速发展，这是*农民收入与全省、全国差距所在，更是与先进市差距。

2、*农民收入县域之间的差距与原因

*农民收入县域之间差距*农民收入在改革开放初期县域之间差距是比较大的，随着改革开放二十多年的发展虽然有所缩小，但由于各县市区农民收入增长的步伐有快有慢，最终导致县域之间差距依然存在。从历史上看，1985年低于全市水平的县市区有8个，1990年低于全市水平的县市区有10个，1997年低于全市水平的县市区有8个，20*年低于全市水平的县市区有5个，20*年农民人均纯收入最低桐柏县比最高的镇平县相差966元，比全市水平相差601元，换个角度来说，桐柏县农民人均纯收入比镇平县低40.5%，比全市水平低29.8%。*农民收入县域之间差距原因*农民收入县域之间差距既有历史的因素，也有现时的因素。*作为农业大市，山区、丘陵、平原约各占1/3，农业自然资源的地域性差异客观存在，就决定了各地农产品产量的差异，对于农民收入主要来自第一产业的收入的县市区来说，第一产业收入是造成县域之间差距的原因。但是随着经济的发展，农民收入结构的变化，第一产业收入不再是造成县域之间差距的唯一原因，非农产业收入的差距也成为县域之间差距的主要原因。贫困县的存在也是造成县域之间农民收入差距的原因，贫困县由于自然条件不好，交通不便，生产生活条件差，贫困人口比较集中，农民收入水平低下。1985年全市南召县、淅川县、桐柏县、西峡县4个贫困县的农民人均纯收入为179元，比全市水平少138元，仅相当全市水平的56.5%；1990年全市南召县、淅川县、桐柏县、西峡县4个贫困县的农民人均纯收入为384元，比全市水平少103元，仅相当全市水平的78.8%；1997年全市南召县、淅川县、桐柏县、3个贫困县的农民人均纯收入为1343元，比全市水平少434元，仅相当全市水平的75.6%；20*年全市除南召县、淅川县、桐柏县的老贫困县以外，又新增社旗县、方城县2个贫困县，20*年只有这5个县的农民人均纯收入低*元，其余县市区都超过*元，这5个贫困县的平均收入为1620元，比全市水平少400元，仅相当全市水平的80.2%；20*年这5个贫困县的平均收入为2742元，比全市水平少644元，仅相当全市水平的81%。

3、基尼系数偏高，仍处较为合理范围

考察农民收入总体差异程度，目前多采用基尼系数，又称基尼集中率，是国际上通用的反映居民收入差异程度的分析指标，它能以一个数值反映总体差异，考虑了全部居民的收入状况。按国际上一般市场经济国家提供的标准，基尼系数在0.2以下表示绝对平均，在0.2至0.3之间表示比较平均，0.3至0.4之间表示较为合理，0.4以上表示差距过大，有可能给社会安定带来不利的影响。改革开放以来*农民收入的总体差异程度呈现逐步扩大趋势，到20*年基尼系数达到0.38，仍然处在较为合理范围。

4、城乡差距的主要表现

<1>、收入方面的差距。今几年城乡收入差别有扩大趋势,20*年*城镇居民人均可支配收入8913元，比上年同期增长13.8%，同期农民人均纯收入3386元，增长17%，城镇居民收入是同期农民收入的2.6倍。

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<2>、消费方面的差距。从消费水平看，改革开放以来，我市城乡居民消费水平之比（以农民为1）大体在2.6-3.0之间波动，1980年、1991年等个别年份二者差距达到3.0以上，说明农村消费水平远远滞后于城市。以20*年为例，城镇人均消费支出为6630元，而农村只有2397元，城镇居民人均消费比农村居民高4233元,,是农村居民的2.77倍。

<3>、生活质量方面差距。据城乡居民记账调查，20*城镇居民人均食品消费支出是农村居民的2.04倍，衣着消费支出是农村居民的6.89倍，医疗保健支出是农村居民的3.05倍，交通和通讯支出是农村居民的5.3倍，教育文化娱乐支出是农村居民的4.93倍。

从恩格尔系数看，20*年城镇居民为30.6%,而农村居民却高达41.6%。根据联合国的标准，恩格尔系数在60%以上为贫困；50％－59％称为温饱；40％－50％为小康；20％－40％称为富裕。考虑到世界各国社会制度和消费习惯不同，结合我市的情况，*年以后，全市居民生活水平整体基本达到小康水平。但农村恩格尔系数高出全国水平2.2个百分点，表明占绝大多数的农村居民的生活质量人处于较低阶段，消费升级的空间还很大。该指标显示：占全部人口80%以上的农村人口在20*年刚刚步入小康，而城市居民已在*年开始过着相对富裕的日子。

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从消费结构方面也可以看出生活质量上的差距。详见下表：

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四、影响农民增收的主要因素

虽然近年来*农民人均纯收入有了较大幅度的增长，但通过其收入的来源及结构分析，不难发现，增加农民收入的长效机制仍未建立，影响农民增收的因素仍然很多。

1、农业结构调整力度不大，农民增收效果缓慢

近年来，*农业结构虽然得到一定程度的调整，但调整的力度仍然不大，农民增收效果比较缓慢。20*年，*第一产业增加值达295.77亿元，占全部地区生产总值的24.6%，比重仍然偏大。20*年农民从第一产业得到的纯收入人均2115元，比上年增长13.8%，大大低于纯收入17%的增长幅度增收拉动作用不大。其主要原因是农业基础薄弱、抵御自然和市场双重风险的能力不强。农民从牧业得到的纯收入人均321元，只占家庭经营纯收入的13.8%。*渔业的发展虽然有长足的进步，但如何进一步发挥渔业的优势，将水产业做大做强，增大对农民增长的贡献度，仍是需要认真加以研究并为之努力的问题。

2、二、三产业发展滞后，所占份额不大

近年来，农民收入增长低于全省平均水平，主要在于非农行业就业的机会不多。现有的企业对农村劳动力吸纳能力和对农民收入的贡献率不高。20*年，*农民在本地域劳动得到的收入人均为399元，仅占全部工资性收入的43.7%；在农民家庭经营收入中，从二、三产业得到的人均纯收入为2*元，也只占家庭经营纯收入总额的8.9%。主要原因*农民家庭的二、三产业发展起步晚，规模小，效益低，农民从中得到的收入少。

3、经济发展基础差，城市化水平低

从地理位置来看，*距离发达城市较远，接受辐射机遇欠佳，加之资源禀赋及交通等基础设施因素的影响，制约了经济的发展。人多地少，工业基础薄弱，财政较为困难是目前的基本情况。造成了对农业的投入不足、非农产业起步较晚的尴尬局面，缺少经济结构调整及经济较快发展的启动力量。同时，城镇化水平滞后（20*年城镇化率31.6%），使农村二三产业发展受到需求限制，阻碍了劳动力就业。加之镇村企业发展不快，工业化程度较低，多数建制镇仍处于小、散、低、弱状态，吸纳剩余劳动力的数量极为有限。调查资料表明，20*年，*农民在本地从事劳务的收入只占工资性收入的44%。

4、农业产业化经营步伐不快，农村市场化进程缓慢

近年来，*积极实施以"龙头带基地、科技带产业、项目带园区、协会带农户、部门带新村"战略，狠抓农业产业化建设，虽取得了一定的的成效。但全市农业产业化尚处于起步阶段，发育程度较低，产业链条短而松，诸多方面还有待完善，阻碍了农村市场化的进程。据有关部门调查资料显示，目前*70%的农户农产品的销售渠道是靠个体商贩到田间地头、农户家里收购，20%的农户通过集贸市场销售，80%的农户主要从个体商贩购买化肥、农药等生产资料，农资质量难以保证；近一半的农户认为生产资料价格偏高。

五、增加农民收入的有效途径

增加农民收入，解决农业、农村、农民"三农"问题，必须跳出农业看农业，从城乡统筹、农业和工业统筹，农业和三产统筹出发，加大土地流转、城乡户籍管理、农村教育等方面的制度改革。根据农民增收的阶段性，要使农民在失去政策性增收的前提下，继续保持较快增长，就必须落实和强化各项支农政策，加强农业综合生产能力，优化和调整农业产业结构，构建农民增收的长效机制，推动社会主义新农村建设进程。

1、加大对农业和农村的支持力度

应始终把"三农"问题纳入整个经济、社会发展的"大盘子"统筹考虑，充分挖掘农业和农村内部增收潜力，努力拓展农业和农村外部增收空间。要坚决贯彻"多予、少取、放活"的方针，在政策扶持、资金投入、智力支持、增收渠道、减轻负担、权益保护等方面务实创新，努力构筑农民收入持续增长的长效机制。按照中央和省的部署，在全部免征农业税的基础上，切实落实对种粮农民直接补贴、水稻良种补贴和农机具补贴等政策。应加大财政用于农业支出的比重，逐步实现工业反哺农业。同时，积极争取金融组织贷款，支持和促进新农村建设。要把改善农民生产条件和生活质量为重点的农村基础设施建设纳入政府投资的范畴，改进农村公共卫生服务，逐步缩小城乡社会保障水平的差距。

2、用城乡统筹的思路促进农民增收

用城乡统筹的观点来思考"三农"问题，是城乡协调发展和城乡一体化的要求，通俗讲，就是如何把"农民"变成"市民"的问题。为了彻底解决不合理的城乡二元经济结构，发展农业现代化，增加农民收入，需要将更多的农村人口转移到城镇。把一部分农民从土地上逐步解放出来，从而实现最终减少农民、致富农民的目标。大量农村劳动力进入城镇就业，打破了城乡分割的二元经济结构，加快了城乡信息、劳力、资金、技术的交流，促进了城乡互补和共同发展。同时，缓解了农村人多地少的矛盾，有利于农业结构调整和农村经济的规模经营。目前，外出打工是农民增收的重要途径，应创造新时期"*劳务大军"的牌子，增强外出就业竞争力。

3、调整和推进农村产业和产品结构不断升级

首先在保证粮食供给稳定的基础上，面向市场进一步优化农产品品种和品质结构，走优质高效的发展道路。大力开发具有区域特色的名、特、优、稀产品，积极发展绿色产品和无公害农产品的生产，扩大名优农产品市场份额，扩大优质农产品在整个农产品所占比重，实现农产品由大路货为主逐步向优质农产品为主的转变，实现由注重数量向更加注重质量、保证卫生和安全转变；其次要建立权威性的农产品市场信息、分析和报告制度，大力发展订单农业，把农业和农民逐步引导到按市场需求定产的市场轨道上来；三是要加快种植、养殖、加工、储藏、保鲜等先进技术的引进和开发，大力发展农产品加工业，促进农业产业从产中向产前和产后延伸，形成完整的产业链，实现产供销一体化经营，提高农业的后续效益。

4、不断提高农民的科学文化等综合素质

目前，农民素质较低的状况已成为制约农民增收的主要因素之一，不仅直接影响着农业科技的推广和应用，也影响着农村二、三产业的发展壮大。因此，应尽一切可能保证农村义务教育所必需经费，提高基础教育的师资力量，改善农村中小学的教学环境，让更多的贫困地区学生能免费就近上学，并能完成基础教育学业。积极探索农村教育机制改革，采用多种形式办学，注重培育新型农民所需的知识技能，切实提高先进适用技术的普及面和普及速度。特别是与农业生产和乡村工业相适应的职业教育，加大对农村青壮年农民的技能培训和教育，培养技术型人才，建立和完善农村科技推广、咨询和信息网络，及时传递和运用科技知识与技术。

5、加强基础设施建设和生态环境保护

在发展经济的同时，要做好农村生态环境的改善和农村各项基础设施的建设。要通过多形式、多渠道的宣传活动，强化保护生态环境和农业可持续发展的意识，依靠科技进步及时淘汰破坏环境的落后农业技术，加强农产品从田间到餐桌全过程的监控，积极推广节水、节肥、节能等农业新技术，增强农业发展的后劲，为农民收入增长提供一个良好的发展空间。

6、全面深化农村综合改革，为农民增收提供制度保障

（1）推进乡镇机构改革。其核心是转变政府职能，乡镇政府应当着重强化为农村经济发展创造环境、为农民提供更多公共服务、为农村构建和谐社会创造条件等三个方面的职能，把不应该由政府承担的经济活动和社会事务交给市场、中介组织和村民自治组织。要坚守五年内乡镇机构编制只减不增的底线，合理调整乡镇政府机构和事业站所设置，实现减人、减支、减事的目标。（2）推进农村义务教育体制改革。其重点是落实教育经费保障机制，建立和完善“政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长、管理以县为主”的农村义务教育体制，加快农村义务教育发展，落实农村义务教育经费保障机制改革措施，免除学生学杂费，规范课本等其他收费，坚决制止乱收费。（3）推进县乡财政管理体制改革。其重点是增强基层财政保障能力，县乡新的财政管理体制框架，要体现财权与事权相匹配，以事权定财权，体现财力支出向公共服务倾斜、向基层倾斜，不断增加对农业和农村的投入；进一步完善转移支付制度，增加一般性转移支付，规范专项补助，减轻基层财政负担；继续推进“省直管县”财政管理体制和“乡财县管乡用”财政管理方式改革试点，增强基层政府履行职责和提供公共服务的能力。（4）推进土地征用和流转制度改革。要严格区分公益性用地和经营性用地，明确界定政府土地征用权和征用范围，完善征用程序和补偿机制，提高补偿标准，改进分配办法，妥善安置失地农民，切实保障农民合法权益；要坚持家庭承包的基本经营制度不变，遵循“依法、自愿、有偿”的原则，引导转接双方本着实事求是、互惠互利、平等协商的原则，合理确定转让金；要深化集体林权制度改革，调动农民造林育林护林的积极性，利用和保护好林地资源，促进林农收入稳定增长。（5）推进农村流通体制改革。加强农村流通体系和市场建设，为农民增加消费提供便利。在组织工业品下乡过程中，要抓好“万村千乡”市场工程，推进贸、工、农一体化，整合供销合作社网点资源；积极发展农资连锁经营，加快农资流通现代化步伐，建立健全农资价格监控机制，防止生产和流通环节随意抬高价格，保证农民能够得到各种政策优惠。要继续深化粮食流通体制改革，充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用；要逐步调整完善粮食最低收购价政策，建立粮食最低收购价政策的执行预案、健全最低收购价启动机制、补贴机制和监督机制。（6）推进农村金融体制改革。加快构建政策性金融、商业性金融、合作金融和其他形式农村金融组织各有定位，功能互补的多层次农村金融机构体系；鼓励多种形式的制度创新和产品创新，吸收社会资金进入农村，建立起由农村信贷市场、农产品期货市场、农业保险市场等所组成农村金融市场体系；改善农村金融生态，加强金融监管，建立比较完善的农村金融基础服务和监管体系。要以市场化等方式引导邮政储蓄资金有效返回农村，解决农村资金“非农化”问题；以差别税率政策引导金融机构在农村地区扩大经营，充分发挥人民银行支农再贷款的作用；要积极探索包括小额信贷组织在内的新型农村金融组织形式，开发新的农村金融产品，规范和引导民间借贷。