个人所得税改革条件思考

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党的*报告首次提出“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，随着今后国民经济的持续、快速发展，居民收入也在逐年增长，越来越多的人将纳入个人所得税征收范围，从而使该税成为社会关注的热点。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，为推进财政税收体制改革明确提出“实行综合和分类相结合的个人所得税制度”，为个人所得税制模式改革指明了方向。那么，就目前而言，我国实行综合和分类相结合的个人所得税制改革已具备了那些基本条件，还有那些欠缺条件需要完善呢？笔者对此提出以下观点：

一、什么是分类综合所得税制

分类综合所得税制，又称为混合所得税制，是由分类所得税和综合所得税合并而成的一种税收制度。即：可以在目前所得分类的基础上，先以源泉预扣方法分别采取不同的税率征收分类税，纳税年度结束后，由纳税人申报全年综合各项所得，由税务机关核定，统一按规定的累进税率计算应纳税额，并对年度已纳税作出调整，多退少补。

实行分类综合所得税制的好处：1、能充分体现“量能课征”的公平原则。因为它能反映纳税人在一定时期（一个纳税年度）的收入水平及纳税能力，它既能实行差别课税，又能采用累进税率全面课征；既能实行源头扣缴、防止漏税，又能将全部所得合并申报；达到量能负担的要求，等于对所得的课税加上了“双保险”。2、能充分体现“源泉课税”的法治原则。鉴于目前我国公民的足额纳税意识较低，税收征管手段乏力，实施源泉课税的办法，它既能最大限度地减少税收流失，又能防止降低适用税率；既能更有效地调节收入分配差距，又能遏止贫富差距现象。因此，实施分类综合所得税制符合我国现阶段基本国情。3、能充分体现“税收管理”的效率原则。它既能对所列举的收入项目按规定分类课征，又能对不同来源的收入实行综合计算征收；既能方便于税务部门对各项收入来源进行稽征，防止税源流失，又能方便于纳税人对各项收入来源进行汇总申报，避免税负不公。因此，实施分类综合所得税制可以避免将收入分散化而流失税收，符合税收管理的效率原则。

二、分类综合所得税制改革的现时条件

从目前情况来看，我国个人所得税制模式改革已具备了一些基础条件，要求加快个人所得税制模式改革的呼声日紧。

一是政府和财税机关对个税的重视增强，为实施分类综合制提供了有利时机。

随着经济的发展，个人所得税在财政收入中呈现出逐年上升趋势，2007年全国个人所得税达3185亿元，比2006年增加733亿元，增长29.9%，成为第四大主体税种。（数据引自2008年1月11日《中国税务报》电子版《2007年个人所得税收入3185亿元》）个人所得税增长幅度较大，未来仍有很大的增长空间。随着收入的增长，政府和财税机关对个人所得税的重视程度也进一步增强，国家近年来了一系列强化个税征收管理的文件，例如新的《个人所得税法实施条例》（中华人民共和国国务院令[2005]452号）新增了年所得12万元以上的纳税人须在年度终了后3个月内到主管税务机关办理纳税申报的规定。又如《国家税务总局关于印发个人所得税全员全额扣缴申报管理暂行办法的通知》（国税发[2005]205号）规定扣缴义务人应当在代扣税款的次月内,向主管税务机关报送其支付应税所得个人的基本信息、支付所得项目和数额、扣缴税款数额以及其他相关涉税信息。上述这些政策的出台都说明政府和财税机关对个人所得税的重视程度正日益增强，这也为实施分类综合税制提供了有利时机。

二是源泉扣缴和纳税人自行申报制度，为推行分类综合税制奠定了征管基础。

“源泉扣缴”制度我国已经实施多年，并且从2006年起开始实施针对部分纳税人的自行申报制度。从国外多数国家的实施情况来看，个人所得税的征管多采取个人年终集中自行申报的办法。我国新近出台并已经开始实施的年收入12万元以上纳税人年度自行申报制度，不但有利于税务机关对重点税源进行监控，而且有利于培养纳税人的纳税意识，并且也为分类综合税制改革在年终汇总申报征收奠定了基础。

三是逐步建立完善的个人纳税档案，为实施分类综合税制提供了可靠的基础信息。

2001年国家税务总局了《关于进一步加强对高收入者个人所得税征收管理的通知》（国税发[2001]57号）明确提出要进一步加强对高收入行业和高收入者的收入监控力度；要进一步完善收入申报试点，建立纳税人和扣缴义务人编码制度；要进一步强化高收入行业的代扣代缴工作。随着个人所得税征管基础工作的加强，许多地方已经为外籍个人、企业高级管理人员、高收入行业员工和其它高收入群体建立了个人所得税档案，并在逐步建立完善纳税人和扣缴义务人编码制度，这就为实施分类综合税制提供了准确、完备的基础信息。

四是信息化的飞跃发展，为实施分类综合税制提供了技术保障。

近年来，税务机关和其他政府职能部门、金融机构的信息化建设迅猛发展，例如以实现税务信息化为目的的“金税工程”，人民银行积极推进的“征信制度”等等。只要进一步建立、完善信息共享机制，个人的各项收入和支出、财产购置和处置、社会保障、社会福利完全可以在税务机关的监控范围内，不仅能够有效改善税务机关征管效率，而且为向分类综合所得税制转变提供了信息和技术保障。

五是完善的身份登记和户籍制度，为分类综合税制的实施奠定了管理基础。

我国的出生人口登记时就会分配对应的身份证号码，而且是终生不变的唯一号码，身份登记和户籍制度已经比较完善。为了推行分类综合制，可以在涉及个人经济活动的更多的领域实行身份证登记制度，通过对个人比较重要的经济活动进行身份代码标记，税务机关可以准确掌握每个人的收入和支出情况。此外，我国独有的户籍登记制度为以家庭为单位进行申报奠定了基础。

六是税法宣传深入人心，为分类综合税制的实施奠定了舆论基础。

个人所得税开征以来，各级税务机关采取了各种手段，采用了不同形式深入宣传个人所得税法，使个人所得税法在广大纳税人中有了很深的认识，增强了公民自觉依法纳税的意识。特别一些大、要案的反面警示给一些偷逃税分子带来了一定的震慑力和影响力。随着税收法制宣传教育工作的深入开展，公民的依法诚信纳税意识有所增强，依法治税工作得到了广泛深入开展，社会税收环境得到明显改善，这为分类综合税制模式改革奠定了舆论基础。

三、分类综合所得税制改革的欠缺条件

一是经济基础还比较薄弱。我国现在正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济发展水平还很低，地广人多，区域经济还不平衡。

二是征管水平还需进一步提高。实行综合与分类税制，管理难度大、成本高，目前的征管水平还达不到要求。

三是缺乏完善的配套措施。目前，法律、行政、经济、舆论等手段和其他外部配套措施还不够完善，对个人收入无法进行全面的监控。

四是信息化基础还达不到要求。目前，没有建立全国性的计算机税收信息网络和每个纳税人唯一的终身不变的纳税人识别号。

四、完善分类综合所得税制的实施办法

针对目前分类综合个人所得税制改革欠缺条件，笔者认为目前应主要强化和完善内、外部管理和配套工作：

1、强化个人所得税征管。

一是强化税法宣传。税务机关应采取各种手段，采用不同形式深入宣传个人所得税法，使个人所得税法入脑、入心，让每个公民懂法、知法，增强公民自觉依法纳税的意识。特别要利用大、要案的震慑力和影响力来进行反面警示。

二是实行双向申报制度。实行双向申报不仅是核对纳税人收入，更重要的是培养纳税意识，为综合分类汇总申报奠定基础。对于扣缴义务人则必须实行严格的规定，即只要有扣缴义务，不论是否有税，都必须向主管税务机关申报，而且必须明细申报。

三是改善征管条件。加大对个人所得税征管的投入，建立个人所得税征管信息系统，即建立县、市一级或省一级的地区税收广域网，并适时与相关部门如银行、海关、工商行政管理等单位实行计算机联网。通过计算机管理信息网，对个人的重要收入如工资、奖金、劳务报酬以及从其他渠道取得的收入进行计算机网络监控和稽核，形成有效的个人收入控管体系，提高征管效率。

四是稽查保证。要加大对个人所得税的稽查力度，严厉惩处偷逃税行为，尤其是对大案、要案，一定要进行必要的曝光，体现执法的刚性，起到震慑作用。要赋予税务机关相应的执法权利，能够要求有关部门提供纳税人的存款和其他财产情况，必要时还可以要求有关部门和人员配合，协助提供相应偷逃税证据或阻止出境，并有权冻结纳税人的账户，封存、拍卖纳税人的财产，强制执行。

2、完善外部配套措施。

一是加强现金管理。对法人和个人提取现金数量进行限制，各种经济往来必须通过银行账户转账，减少现金流通量。

二是建立个人存款及其他财产的实名制度。每一个有收入的纳税人，必须在银行开设存款实名账户。个人的各种收入都要进入银行账户。同时，对个人存量财产如金融资产、房地产及汽车等实行实名登记制。

三是加强部门配合。税务机关要加强与银行、工商行政管理、海关、边防、公安、法院、检察院等相关部门的配合。建立健全协税护税网络，实现税务机关与相关部门间的个人收入信息和交叉稽核系统，形成对征收个人所得税有利的社会环境。

四是开征其他配套税种。尽快开征遗产税和赠与税，对个人收入进行多环节、多渠道调节。适时开征社会保险税，进行收入再分配，保证低收入者维持基本生活水平。

五是建立全国性的计算机税收信息网络，为每个纳税人建立一个唯一的终身不变的纳税人识别号，便于对纳税人财产的监控。

3、先试点，后推广。

一是考虑我国疆域宽广，各地经济发展不平衡，在个人所得税税制改革的步伐上，可以借鉴消费型增值税改革经验，先选择经济发达、财政收入形势好、条件相对成熟的地区进行试点，待试点成功后迅速推行。

二是要扩大税基。为适应个人收入来源的多样化，个人所得税的应税所得应包括一切可以计量纳税能力的收入，改变目前正列举方式规定应纳税所得的做当，取而代之的以反列举规定不纳税项目，扩大税基。

三是在方案筹划过程中，对税率、费用扣除等都要认真研究，体现“全面、简便、合理、适用”的基本要求。