城管执法工作深层思考

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各地在针对街头“乱摆卖”的执法过程中，屡屡出现报端的暴力抗法与暴力执法以及由此导致的冲突与伤亡，给城管执法工作带来了巨大的压力。如何才能摆脱这一城管执法工作中的困局，需要我们运用细致的分析和理性的判断，对这一现象进行深入剖析。

“乱摆卖”现象剖析

（一）“乱摆卖”特征剖析

通常来说，“乱摆卖”主要指未经政府管理部门批准（许可）擅自占用道路（马路）、露天广场、小区等公共场所（地方）摆卖东西的经营行为，是政府对街头无证经营现象的统称。老百姓则称之为“摆地摊”或“走鬼”等。自1992年全国创建国家卫生城市以来，“乱摆卖”正日益成为各地城市管理工作上水平、上档次面临的顽疾。

1、“乱摆卖”的类型划分

2、乱摆卖的发展特点

全天候摆卖

一般地讲，从早上5点多开始，就有小贩开始摆卖肉、禽、鱼、菜等农产品；进入上午、中午到下午多种小贩陆续上街摆卖；一般摆卖生果的小贩晚至傍晚九点左右收摊，但此时烧烤档开始占道摆卖，一直摆至凌晨五点钟收摊。

全方位摆卖

只要执法一放松，乱摆卖者什么地方都摆，从繁华的闹市区、大马路到较为安静的居民小区，城中村均可见到乱摆卖的身影。

流动性强

乱摆卖的又一特点是流动性十分大，城管执法打击东边，他们会在西边出现，打击西边会跑到东边，一般不固定在一个地方摆卖，哪里打击不够严厉就到哪里去摆卖。

参与人群分布广泛

从10多岁小孩到高龄老人；从文盲到大学本科；从汉族到各少数民族；从本地到外省市；“乱摆卖”的人员无论年龄、学历、民族或户籍，分布十分广泛。

由个体向团伙化发展

为抵制城管的执法，乱摆卖已由过去个体单枪匹马摆卖逐渐向团伙化方向发展，该团伙组织严密、分工细致，有负责进货的、有负责摆卖的、有负责与执法者对抗的等等。

（二）“乱摆卖”的成因

“乱摆卖”作为一种特殊的经济现象，由来以久。各个时代各有其不同的成因。自古以来，“乱摆卖”作为一种销售方式一直没有停止过。比如，早在我国宋朝，“乱摆卖”就已存在。据资料记载，在宋朝称“乱摆卖”为“侵街”，宋法规定凡人“侵街”要处罚“杖打七十大板”，如此严厉的处罚在当时也未能根除“乱摆卖”（《清明上河图》中所描绘的情景很好地佐证了这点）。就在我国建国后的时期，在把商品经济视为资本主义尾巴进行严格批判的当年，“乱摆卖”也未曾消失过。今天，在法制十分健全，人口素质相对较高，封闭性管理较好，处罚同样严厉的香港，“乱摆卖”一样时有发生。

从我们城市身处的现实环境看，一方面不断有新的乡村人口流进城市以“乱摆卖”为生；另一方面城市本身总会有些市民因失业或因经营失利等原因导致生活困难，从而选择这一谋生道路。这说明了“乱摆卖”作为一种长期存在的社会经济现象难以从根本上消除，我们对此不能“掩耳盗铃”，更不能有根除“乱摆卖”的“乌托邦”幻想。

当前城市“乱摆卖”的产生根源主要有以下几个方面：

1、居民消费

一方面，城市商贸流通的规划布局不尽合理，居民社区建设与商业配套相脱节，部分居民点周边的商业环境长期处于欠发达状态；

另一方面，城市的商贸业发展贪大求新，各类中心、广场比肩而立，面貌雷同，商业环境的多样化和多层次化明显不足，忽视了居民的基本生活需求；

路边的小商品、副食品等摆卖在一定程度上满足了部分居民对于基本生活的消费需求，从而获得了市场空间。部分居民贪图便宜的心理更进一步促成了“乱摆卖”市场的形成。

2、谋生需求

“乱摆卖”由于本钱小、没有技能门槛甚至可以逃避税费，成为不少离乡进城谋生的农民不多的生计选择；同时部分因失业下岗、经营失利或其他原因导致生活困难的城市居民也把它作为一种过渡选择。

3、谋取暴利

这种“乱摆卖”呈现出组织化、规模化的特点；此类乱摆卖的目的不再是单纯的养家糊口谋生，而是带有明显的暴利企图。这是当前城市“乱摆卖”中较为突出的现象，也是“乱摆卖”屡禁不止的重要根源之一。

4、季节性农产品销售

一些农村的瓜农、果农季节性地进城摆卖农产品。比如不少地方有农民进城卖西瓜，新疆维吾尔族在葡萄等水果成熟季节到全国各地叫卖葡萄干等等。

5、其他

如创业尝试，作为第二种职业增加收入等。

“乱摆卖”的治理意义

（一）与“乱摆卖”直接相关的城市治理表层问题

占道烧烤等摆卖行为造成了严重的食品卫生和环境卫生问题；

在狭小热闹的市区占道摆卖造成的交通拥塞、极易导致交通肇事等事件；

围绕居民小区，或社区内的乱摆卖侵扰了居民正常的生活环境；

逃避工商税务部门管理，逃避工商、税务等各项税费的行为破坏了公平的市场竞争环境；

伪劣、侵权和短斤少两等侵害消费者权益；

（二）“乱摆卖”映射出的城市治理深层问题

“乱摆卖”从表象看，只是路边无证摊贩的杂乱无章的摆卖行径。但是，从城市治理的角度看，“乱摆卖”的出现真实地映射出城市发展和城市治理工作中存在的错综复杂的深层问题。

1、城市二元结构带来的治理盲区

近年来，随着各地城市化进程的加速推进，城市与村落相互包裹的现象日益突出，城市二元治理结构导致的许多管理问题日益浮现，也为大部分的“乱摆卖”人群的在城市的立足生息提供了适合的空间。对该类人员特别是外来人口的数量和结构变化难以做到有效的监督和调控。

2、城市规划水平局限形成的布局缺憾

长期以来，城市规划建设上未注重以人为本的工作考量，在城市商贸体系和城市交通体系的规划布局上留下了诸多缺憾，存在着相当多的空白，客观上为广大城市居民解决基本的日常生活需求、解决出行购物的便利等设置了障碍。

3、城市商贸业发展取向导致的结构性供给不足

城市商贸业发展普遍存在着贪大求全、追求档次的发展趋势，城市商贸流通保障体系更多地依赖大型卖场和大型供应商，对普通居民的中下层次消费需求考虑不足，在政策上没有对相关业者给予适当的倾斜，客观上造成了对于居民中下层次消费的结构性供给不足。

4、城市行政管理体制的缺陷

城市行政管理体制长期以来在制度设计上缺乏统筹，体现在一些热点、难点或新事物的管理上，各部门在管理界限、管理职责、法律后果上存在的设计漏洞。特别是在处理“乱摆卖”等一系列问题上，“各司其职”演变成了没有制度约束的“各自为政”，处理“乱摆卖”在一定程度上成为城管执法部门的“独角戏”。

（三）“乱摆卖”的治理意义

1、“乱摆卖”的治理是城市治理架构的重新梳理和完善

“乱摆卖”是城市治理乱象的一种综合反映，其所涉及的城市治理的深层问题如果得不到有效缓解，“乱摆卖”的治理只能是停留于阶段性、区域性的短期政绩，长期根治只能是一种主观意愿。因此，治理“乱摆卖”实质是对城市经济社会结构、城市的规划建设、城市行政管理体制等的重新梳理和完善。

2、乱摆卖的治理是营造良好市容环境和市场环境的重要保障

治理“乱摆卖”将在很大程度上改善市容环境，保障道路通行不受阻碍，保持良好的市容卫生状况。治理“乱摆卖”有助于维护市场秩序、将各项商业活动纳入政府相关部门的有序管理，确保公平交易、公平竞争的市场营商环境，确保消费者获得基本的权益保障。

城管执法部门在“乱摆卖”治理中面临的主要问题

（一）执法权与生存权的矛盾

任由“乱摆卖”自由发展，是任何一座城市都不愿看到，也是任何一座城市所无法承受的。但是，当前我们仍然处于经济的转轨时期，经济发展不平衡，城乡经济差别显著等现实问题在相当长的时间里仍将持续。基于这样的基本国情，在目前处于开放式管理的城市彻底消除“乱摆卖”是难以完全做到的。

从解决一部分城市居民或进城农民的基本生计这一角度看，“乱摆卖”这种灰色经济也的确发挥了一定的作用。在我们还无法通过城市再就业计划或新农村建设等措施，相对完善地解决部分城市居民和部分农民的生存、发展需要时，能否剥夺这部分人群的“生存权”就成为执法所必须面对的困境。在一无资金、二无技术、就业渠道有限的现实状况下，从事“乱摆卖”往往成为这部分人群的唯一出路。

这种现状，客观上决定了对“乱摆卖”既要治理，又不能治死。治理“乱摆卖”演变成了“执法权”与“生存权”的矛盾。决定了城管执法部门在治理“乱摆卖”工作上的巨大难度。

有经济学家预测，伴随城市化进程的加速，到2020年我国还将从农村转出约3亿人口，如此庞大的人群，没有多少资本和技术门槛的摆卖会成为其中相当一部分人口的必然选择，“生存权”与“执法权”的矛盾将更加剧烈。

（二）“堵”与“疏”的矛盾

在许多涉及群众利益和城市管理需要相冲突的问题上，经常需要采取堵疏结合的方式，化解矛盾，引导问题向各方共赢的局面转化。但是，对于“乱摆卖”的治理始终难以在“疏导”方面获得突破。

当前，国内很多城市都尝试解禁“乱摆卖”，但实质性的成功解禁几难实现，某些城市的开放部分马路市场或者开放露天集市等“疏导”措施并未从根本上解决“乱摆卖”问题。

为何当前很多城市都无法实施有效的“疏导”措施呢？这是我们的国情决定的。有不少专家、学者没有充分考虑到我们的国情，要学习纽约、巴黎、首尔、东京、尤其是新加坡、香港的疏导经验，提出国内的城市也可设立小贩中心等办法对“乱摆卖”者进行“疏导分流”。事实上，我们且不谈纽约、巴黎、首尔、东京等城市均是世界发达国家的中心城市，也不把新加坡看成一个国家，我们仅把新加坡、香港看成两个城市，根据其发展史，我们可以看到，在当年经济欠发达时期，这两个城市的乱摆卖现象不说成行成市也是屡见不鲜的。现在少了（并不是销声匿迹），一方面是得益于经济发展了，许多乱摆卖者不再需要以街边摆卖为生，只有在此时，有限的摊位才能满足数量有限的乱摆卖者入驻的需要（人口相对稳定，乱摆卖者相对稳定）；另一方面，城市治理各项深层次问题（如二元结构、规划建设、商贸建设，行政体制等）已得到逐步完善。相反，当前我国经济欠发达，如果对乱摆卖不加治理限制，乱摆卖者的队伍将是不断增加的，其结果将是任何一座城市都无法承受的；正因为面对庞大的乱摆卖队伍，所以任何一座城市仅靠一些路段有限的时段、有限的档位是无法满足所有乱摆卖者的需求的；事实上，且不谈有限的档位难以满足无限的乱摆卖者的需求，单从乱摆卖者占用公共场所（不管是马路边或者小区空地等其他城市空间），未交任何工商管理费及税费这个事实考虑，对乱摆卖开禁本身就会助长扰乱市场秩序，破坏公平竞争的市场营商环境的行为的泛滥，对租用固定场所经营商户的经营必然造成较大的冲击。有些人可能建议可向乱摆卖者收取一定的工商管理费、税费以及占用公共场所费。对此，单收工商管理费或者税费，不公平自然没有解决，全额收绝大多数乱摆卖又是不愿接受的。因此，在政策层面，对乱摆卖者开禁是难以实现的。这就是至今很少有哪座城市能公开宣称马路解禁的主要原因。

只能堵无法疏的困境，注定了有限编制的“正规军”面对无限充实有生力量的“游击队”，简单的围堵已经成为一场城管执法部门为之疲于奔命的消耗战。

（三）部分市民消费需求与部分市民投诉治理的矛盾

一方面，“乱摆卖”的出现客观上满足了一部分市民对于低层次消费的需求，许多市民为了就近解决肉、菜、日杂等基本生活供应，许多低收入人口为更节约地规划生活，都可能成为“乱摆卖”的消费群体，部分市民贪图便利，导致了“乱摆卖”与部分市民在利益上的相互呼应，也博得了部分市民的同情。这使得对“乱摆卖”进行城管执法时，部分市民站在“乱摆卖”者一边，认为他们不偷不抢，不应该清理他们，对执法人员的行为不理解、不支持，有些甚至围观起哄，加上一部分乱摆卖家属假扮市民煽风点火，使得执法工作难以有效展开，执法环境相当恶劣。另一方面，部分市民因为生活受到干扰或消费受损等原因又投诉必须坚决取缔“乱摆卖”。（据零点研究咨询集团联合搜狐新闻频道共同的《2007零点中国公众城市宜居指数研究报告》表明，有35.1%的人反对完全取缔“乱摆卖”，同时，又有30.1%的人认为应该取缔“乱摆卖”。）这使得对“乱摆卖”进行城管执法陷入了治与不治的两难境地。

（四）强化执法的管理需求与执法手段软弱的矛盾

随着部分中心城市开始追求国际化、现代化甚至花园城市等更高的建设管理标准，“乱摆卖”现象的存在显得愈加有碍观瞻。政府对于强化城管执法工作的管理需求日益迫切，城管执法部门的工作压力也更加巨大。

然而，在现有的法律框架下，对“乱摆卖”的治理手段非常有限，唯一的手段是暂扣摆卖的物品，对小贩的身份查验，限制人身自由等权力，城管执法部门均无权行使。因为城市执法强制力的缺失，小贩抢夺被扣物品的事件屡见不鲜，暴力抗法时常发生。如2001年以来深圳市平均每年发生暴力抗法事件200起以上，受伤执法人员累计超过1200人次；广州市荔湾区07年前10个月共发生抗法事件131宗，受伤的城市执法队总共136人。可以说，执法手段的软弱无力正是“乱摆卖”治理呈现反复性，无法有效控制的主要原因之一。

除以上主要问题外，还有当前很多地方的城管执法力量严重不足的问题。

对“乱摆卖”城管执法的建议

（一）坚持以人为本的执法理念

在对“乱摆卖”的执法过程中，必须坚持以人为本的执法理念。注重减少和弱化城管执法人员与“乱摆卖”人员之间的隔阂乃至敌对关系，尽可能维护社会和谐稳定的大局。

1、执法刚性与灵活性相结合的原则

刚性执法并不排除执法灵活性的存在。比如住宅小区内部居民自发设立或默许外来商贩形成的零星“乱摆卖”，其环境卫生和道路管理由小区自行承担，在多数居民及小区物业单位无异议的情况下，可以考虑采取较为灵活的执法策略。在执法过程中类似的情况并不鲜见，需要通过经验的积累和对管理原则的灵活把握，在执法过程中逐步摸索。与此同时，也要坚决治理那些公共场所市容环境、严重影响城市公共道路通行等乱摆卖行为，确保城市管理的正常秩序。

2、执法的高压态势与低调处理相结合的原则

所谓执法的高压态势，是指不论是从媒体的宣传舆论中，还是现实的执法实践，都要让“乱摆卖”者感到“乱摆卖”并不是一种合法的职业，随时有被处罚的可能，充分体会到暂扣、没收处理带来的实质性损失，不到不得已，不轻易“乱摆卖”。这种高压态势的形成和深化对有效治理“乱摆卖”非常重要。对乱摆卖者实施无形中增加其经营成本，这能有效抑制乱摆卖队伍的壮大。

所谓低调处理，是指在实际执法过程中，避免采取“赶尽杀绝”的手法，而是先以劝导、训诫和教育为主，给乱摆卖者改正机会。一般不马上实施暂扣处理。只是对屡教不改的“乱摆卖”者才实施暂扣处理。在暂扣物品过程中一般只暂扣摆卖的物品，对于单车等“乱摆卖”者投入成本较高的摆卖工具能不扣尽量不扣，这既起到了处罚的效果，又不至于激化矛盾，引发暴力抗法等各类严重问题。

（二）加大宣传力度，营造良好的执法环境

当前的执法环境使执法工作举步维艰，广大市民对“乱摆卖”的执法不理解，不支持。造成这个局面的原因是多方面的，其中既有城管执法系统内部的原因（如因受人员编制限制，各市普遍使用协管员协助执法，时常出现协管员在疏于管理的情况下粗暴执法，给城管执法摸黑，对正常规范执法造成了很坏的负面影响），又有有关部门正面宣传报道不足等原因。由于正面宣传工作的缺位，负面宣传的过分（有关城管粗暴甚至暴力执法、小贩如何谋生不易等报道及评论时常在媒体出现），使得城管执法在不少公众心中已不是维护城市洁净环境的执法者，而是“打砸抢”的匪徒。对“乱摆卖”的城管执法工作形成巨大压力。

城管执法者的确对治理“乱摆卖”负有不可推卸的责任。但是，将清理“乱摆卖”作为一项管理城市的内容，仍然需要各部门的共同配合。政府有关部门应加强对“乱摆卖”的违法性宣传力度，新闻媒体必须全面、客观、公正地报道城管执法工作，减少对城管执法个别负面现象爆料式、揭短式的报道，共同营造良好的城管执法工作环境。

（三）突出治理重点

“乱摆卖”正因为其既无法消灭，也不该消灭；所以对“乱摆卖”的治理就不能要求根除“乱摆卖”，仅能提出有效控制“乱摆卖”。因此，明确治理的重点十分重要。概括地讲，“乱摆卖”的控制重点分为“重点控制时间、空间”及“重点控制种类”两大类。

1.重点控制时间、空间

第一，从时间上应分为重点控制时间与一般控制时间；重点控制时间段为早上6：00-9：00，中午11：00-14：00，下午及晚上从17：00-24：00。其余时间段为一般控制时间。

第二，从城市的分布区域上划分，城市中心城区，周边城区的中心区域均应是重点控制地区，其余区域为一般控制区域。

第三，对于重点控制地区来讲，又应将主要道路、主要路段、标志性建筑周边等列为重中之重，其他区域，包括二、三级道路，小区内及城中村等，应是一般控制区域。

在以上重点时段及重点区域，尤其是重点路段等地方，一般不允许存在“乱摆卖”。一般时段及一般控制区域，“乱摆卖”可以零星存在，对于影响城市的大规模“乱摆卖”原则上不允许存在。

需要特别强调的是，重点控制及一般控制仅是城管执法部门在实际执法过程采取的权宜办法，对外不应宣传，只做不说，否则，对“乱摆卖”无法形成“高压态势”。

2.重点控制种类

路边烧烤、臭豆腐等熟食品乱摆卖，这些乱摆卖均为食品安全埋下很大隐患。其中尤其是路边烧烤，一方面，在制作过程中产生大量的油烟，废气，地上残余食品、垃圾等均对环境造成较大的污染。另一方面，有不少路边的烧烤档会靠近居民区，浓烈的油烟加上食客吵杂的叫闹声对居民的生活造成了很大的干扰。因此，为还城市一个洁净的环境，为使城市居民过上一种安静祥和的生活，必须坚决打击路边烧烤档。

（四）在现阶段优先健全执法力量

1、充实执法队伍

“乱摆卖”发展到今天，其规模、手段与往时相比，早已不可同日而语，受到经费、编制等一系列问题困扰，当前很多地方的城管执法力量已多年来未有较大的增加，不但如此，不少地方又将这本来十分少的执法力量又分离出去，去承接更多的综合执法任务，因此，必须高度重视执法力量严重不足的现实。在加强队伍建设，加大培训教育力度（尤其是协管员），提高队员的执法水平和执法队伍素质的同时，进一步增加执法人员，使得对“乱摆卖”的执法力量有一个量的提升。

2、引进社会组织协助城市管理

在执法力量无法及时增加的情况下，政府可将乱摆卖清理过程中的“劝导环节”交给社会组织去完成。该社会组织必须是正规注册的企业（如物业管理公司等），他们提供的服务就是协助劝离乱摆卖者。由政府购买他们的服务。此项做法深圳市已在宝安区西乡街道试点成功，现深圳市正在学习推广。

（五）进一步落实执法联动机制

目前城管执法难度大、手段有限、冲突事件时有发生，仅仅依靠城管执法部门现有的执法力量、执法手段难以对“乱摆卖”形成有效震慑。各地纷纷采取城管与公安及其他相关部门联合执法的方式，并逐步在事件中建立起适合各自地方特点的执法联动机制。

从当前全国各地的执法实践看，凡是公安城管协同机制完善的城市，“乱摆卖”的治理就比较好，凡是公安城管协同机制不完善的城市，暴力抗法就屡屡发生，“乱摆卖”治理就成效甚差。如广州市荔湾区经过多年探索，终于找到了一条“城管公安，无逢对接，联合执法”的新路，成功地解决了长期盘踞在上下九步行街的“乱摆卖”问题。国内如杭州、郑州、南京、成都等城市也有当地的公安与城管联合执法，效果良好。

城管执法联动机制的建立，将城市管理的相关部门有效地联合起来，共同参与城市管理和行政执法过程。有助于发挥各部门的职能优势，调配各部门的人力、物力和技术力量，整合执法手段，形成优势互补、资源共享的局面。真正做到合作执法、各司其职、消除执法障碍。这种做法对于树立执法威信，提高执法实效，保障执法效果，减少暴力抗法等对抗冲突具有极大的促进作用。

执法联动机制的落实，是现阶段解决城管执法工作在执法力量、执法手段、执法震慑力等方面局限的有效方式。这一机制的建立必须充分结合本地区在部门设置、职能划分、执法环境、执法目标上的具体情况，有针对性地选择机制的构建和运行模式，确保人员、职责、任务的有效衔接和分配，确保在时间、空间、行动方案等问题上的有效协调，建立起执法联动的长效机制，切实防止交叉执法、职责不清、推卸责任的情况发生。

（六）努力推动城管执法警察化的队伍建设方向

从城管执法工作的长期趋势看，执法联动机制只是现阶段寻求的一种妥协性做法，在机制稳定性和执法策略的持续性方面存在着相当程度的不确定因素，机制运作的松散与紧密往往因时、因人、因部门关系和利益格局而异。必须考虑从执法联动机制逐步向城管执法警察化过渡。

对“乱摆卖”的治理主体几更变替，有过工商部门负责监管，有过城管部门监管，也有过巡警治理（如深圳市1995年通过的《深圳经济特区人民警察巡查条例》规定）。从国内外城市的管理经验来看，警察参与城市管理是国际城市的通行做法，有助于实现城市管理的治理目标。

日本、韩国、新加坡以及中国香港和中国台湾等，都没有专设城管执法队伍，凡涉及对违法自然人执法的事项，一般都由警察执行，并赋予了强有力的执行后续保障措施。早在1996年，四川绵阳市就已创建了公安巡警主导城管执法的新路子，成效明显。因此，对“乱摆卖”城管执法的警察化应是城市管理的努力方向。