审计经济研究报告

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在社会主义市场经济条件下，国家宏观经济管理体系一般包括宏观决策系统、宏观调控系统、监督保障系统、信息反馈系统共四部分。我国国家审计机关是独立的专职经济监督机构，这是宪法所规定的，并有“审计法”予以规范，因此行使政府经济监督的职能，在宏观经济管理中属于监督保障系统的一部分，并具有信息反馈的职能。

在实行市场经济的一段时间内，人们试图把资源配置和经济发展的重任全部交由市场承担，由于市场的功能性缺陷，产生了与预期效果相反的结果，上世纪二三十年代的世界性的经济危机，对此作了证明。也有经济学家试图用政府干预办法解决经济发展的一系列问题，然而实践的结果也并非反映政府干预的十全十美，滞胀、效率低下、官僚主义伴随而生。这说明国家干预市场失灵的能力是有限的，而且需要适当的机制来控制那些消极现象的产生。因此，适度的宏观经济管理是必须的，但必须建立独立的监控评价机制。

我国尚处在社会主义的初级阶段，刚刚从计划经济体制转轨到社会主义的市场经济体制，市场经济体制尚不完善，同时面临艰巨的发展经济的任务，这决定了政府对经济干预是必要的，问题是在发挥政府干预作用的同时，如何减少为此所付出的代价或带来的负面效益，如何选择合适的干预方式以及怎样把这种干预控制在合适的限度内，如美国经济学家刘易斯所说的，“政府的失败即可能是由于它们做得太少，也可能是由于它们做得太多”。

我们认为，国家审计机关作为宏观经济管理体制中的监督保障系统和信息反馈系统的主要组成部分，其职能就是通过审计监督来帮助政府正确行使宏观经济管理的职能，运用合适的手段适度调控宏观经济并达到预期目的。

一、社会主义市场经济条件下，政府实施宏观经济管理的主要职能。

1、运用财政功能，制订财政政策。

国家通过税种、税率的变动，调节积累和消费、中央财政与地方财政的比例关系，并通过国家财政预算，对国民收入进行再分配，实现其经济政策目标。制订诸如国家鼓励发展高新技术产业的财政政策，国家鼓励开发中西部地区的一系列政策措施等。

2、运用货币功能，制订货币政策和国际收支政策。

国家运用货币功能适度配置资本资源，采取稳健的货币政策，促进经济的发展，有效防范金融风险，制订合适的国际收支政策，保持国际收支平衡。

3、事关国计民生的国家投资和制订适宜的产业政策。

在西方资本主义国家，政府也以参股的形式，直接从事某些经济活动。我国是社会主义国家，国有经济是国家经济主体，过去国家参与各个领域的经济活动，实践证明了利少弊多。目前国有经济正逐步从某些竞争性的领域退出，国家也不再直接干预企业的经济活动，而是投资于重要的具有战略意义的基础设施建设、基础产业，以消除制约经济发展的不良因素，使生产结构合理化，满足人民群众基本的物质文化需要和促进国民经济的可持续发展。

4、提供量入为出、节俭高效的公共服务。

政府提供公共服务的职能，主要体现对内对外两个方面，对内主要指从事教育、文化、公共卫生、交通等公共事业方面的投资建设，保障国内安全等；对外主要是军队建设，外交活动，维护领土完整，确保维持有利于国内经济建设的和平环境。

5、进行制度创新。

政府有责任有能力改革那些不适应生产力发展的生产关系，以促进经济的发展，对我们的社会主义国家来讲，政府倡导和组织制度创新更为重要。我国的经济体制改革是对传统体制的根本性变革，它是社会主义制度的自我完善，所以政府应不失时机推进改革，并使各项改革措施相互配套，尽快使新的经济机制进入正常运转并占据支配地位。

6、调节收入分配。

我国一般通过累进的个人所得税来调节个人收入分配，缩小贫富差距；还通过直接的财政转移支付方式调整社会贫困阶层的收入。有的国家还通过累进的财产所有权再分配，调整收入规模分配，即通过影响收入分配额的大小来消除不平等的财产权的基础；通过累进的个人财产税减少财产分配规模等。

7、合理地利用和配置资源。

国家一般通过税收、立法或行政措施来控制对资源的开发利用，防止掠夺性开采和环境破坏，防止过度消费。我国对资源的配置也利用税收或其它政策措施进行重新配置，以实现国家经济调控的目标。

8、维护市场秩序，采取必要的行政措施，实施宏观经济调控。

国家通过法律来规范经济主体的所为，创造一个公平竞争的市场秩序，对不规范的行为进行处理、处罚。如制订对农业产品价格实行保护性政策；必要时甚至采取物价、利率、工资等行政措施。

二、我国国家审计机关在宏观经济管理中发挥作用的理性思考。

1、我国国家审计机关在宏观经济管理中发挥作用的现状及与发达国家的比较。

我国建立国家审计机关以来的十多年，我们所从事的工作基本上都是微观审计，审计评价时，一般就事论事，即使像审计署实施一些国家宏观经济管理具体措施的大项目，如水利资金审计，防洪救灾资金的审计，审计评价基本上都围绕资金使用上的问题展开，一般不涉及对宏观经济管理活动本身的评价。但各级审计机关还是比较重视微观审计对宏观经济活动情况的反映，提倡微观入手、宏观着眼，通过同步审计、行业审计、专项审计等手段，反映经济活动中的普遍性、倾向性问题，为国家加强和改善宏观经济管理提供了有益的信息和意见，但我们对宏观经济管理本身的评价，如体制、机制、法制的评价还很少涉及。1995年，我国的第一部《审计法》颁布，在这部法律里才第一次明确实行财政同级审和对中央银行进行财务收支审计，这是我国第一次由法律的形式，明确国家审计可涉及的宏观经济管理的领域。根据此法，审计署开始实施对国家预算执行情况的审计，至于对中央银行的财务收支审计还不能涉及宏观经济管理的内容，如对金融手段、金融工具的评价。实事实是的说，我国国家审计机关对宏观经济管理活动的评价还刚刚起步，涉及领域仅仅在预算执行上，无能涉及的范围，还是反映问题的层次都处在一个较低的水平。最近李金华审计长在中国审计学会四届理事会第二次会议上对我国审计的现状作了比较客观的评价，提出4个方面的不足之处供大家思考研究，其中第一点是我们的审计面不够宽，还局限于财政财务收支审计等传统的审计领域；第二点是深度不够，就事论事多，上升到理论、法制、规范不够。李审计长说，近年来人大对审计机关的预算执行审计报告既满意又提出意见，希望审计机关对财政预算决算中多年来存在的问题能从体制、法制、机制等方面提出解决本质问题的意见。近日李审计长在审计署召开的学习贯彻十五届六中全会精神的会议上，再次强调了这些意见。

我们认为，李审计长在短短的几天里，反复强调这些问题，反映了我国国家审计在涉及宏观经济管理方面存在的两个主要问题：一是我们很少直接对宏观经济管理活动本身进行审计评价；二是在微观审计中对涉及宏观经济管理的问题，由于多种原因不作披露，即使披露，也是对现象的罗列，很少或根本不涉及宏观经济管理本身的问题。但现实的情况是国家审计机关在宏观经济管理中切实履行职责，充分发挥监督作用已到了刻不容缓的地步。尽管我们所做的工作与现实要求存在很大差距，我国年轻的国家审计机关已开始重视对宏观经济管理活动实施监督是一项重大进步，是一个良好的开瑞。

国际上，一些审计发达国家的国家审计机关对宏观经济管理的监督评价已积累了丰富的经验。以美国为例，美国联邦审计署曾对全球气候变暖及南极上空出现臭氧层的空洞实施调查分析，以评价美国的能源、环保政策及其全球战略。美国联邦审计署1999开展的一个项目是对美国现在的城市规划、布局政策的评价，他们的评价认为，现存的城市规划思想是二三十年代陈旧思想，现在已不适应，它极大地浪费了土地、能源等资源，并使人们的生活不便。而这恰恰是我们许多人现在仍非常羡慕的美国居住、生活方式。上世纪90年代中期美国联邦审计署通过它的调查向国会报告：中国侵犯了美国音像制品的知识产权，建议国会对中国进行制裁，美国果然不久就对中国实施制裁。最为著名的是“克林奇河核反应堆项目建设”案例，由于联邦审计署的建议，美国议会最终决议中止这一国会与政府争议多年的项目的建设。

2001年10月，来访的美国联邦审计署大卫.沃克审计长向李金华审计长介绍美国联邦审计署的职能时说，政府行为到哪儿，联邦审计监督的职能就能到哪儿。确实，据我们所知，美国联邦审计署的监督范围，早就突破了财务、经济范畴，除个别部门外，几乎覆盖所有政府工作。

我国是一个社会主义国家，生产资料公有制占主体地位是一个显著特点，国家对宏观经济管理的广度与力度超过任何一个实行市场经济的国家，这在我们这个市场经济不发达的国家，虽然有利于资源合理配置和社会公平，但又潜伏巨大风险。我国政府代表最广大人民群众的利益，一切为人民着想，因此在宏观经济管理中，更应注意决策管理的科学性及风险，更应注重国家审计在宏观经济管理体系中的监督保障和信息反馈作用，但事实上我们并没有做到这一点，其原因是多方面的，需要我们去认真思考研究。

2、制约我国审计机关在宏观经济管理中发挥作用的原因剖析。

(1)我国社会主义市场经济体制尚不完善。

我国建立社会主义市场经济体制和国家审计制度的时间不长，市场发育不成熟，与市场经济体制配套的宏观经济管理体系不完善，决策系统、调控系统、监督保障系统与信息反馈系统的各自职能配套还需要经过较长时间的磨合，才能逐步走向协调完善。国家审计的极大多数工作游离于宏观经济管理之外，缺乏参与宏观经济管理的准备和积累。

(2)我国国家审计体制存在先天不足。

美国联邦审计署在介绍他们的职能时，首先开诚布公地说，审计署是美国权力平衡的工具，言下之意，隶属于国会的联邦审计署是美国国会监督和约束政府的重要工具，在美国权力平衡的天平上，政府的权越大，联邦审计署的监督力度和广度也越大，这才能保证权力的平衡。在世界上的绝大多数国家，国家审计机关都起着维持这种平衡的作用，这就必然要求国家审计机关对政府的宏观经济管理活动进行严格监督。我们虽然不主张权力平衡的说法，但对权力实施监督是符合马克思主义的精典思想和邓小平理论的。我国国家审计机关设置在政府内，是事实上的政府内部审计机构，这种有限独立性的设置客观上已排除了国家审计机关在宏观经济管理中充分发挥监督保障作用的可能性，它所发挥的作用必然是有限的。

(3)国家审计机关和审计人员宏观经济管理的观念比较淡薄。

多少年来,尽管各级政府领导和审计机关领导一再要求审计人员从微观着手、宏观着眼，从体制、机制上找问题,但事实上我们并没有做到这一点，我们就事论事，可谓驾轻就熟，若要对宏观经济管理进行评价，往往感到力不从心。我们在考察德国审计时发现,德国审计机关对国家投资的基本建设项目审计的内容与我们截然不同，他们实施的是事前审计，即在项目立项后就进行审计，审计的主要内容是：项目是否合法、是否已通过有关法律程序；项目可行性论证的科学性；项目资金的合法性和可靠性；项目设计的合理性。如果这些都没有问题，项目就可以通过公开的招、投标方式予以实施了。德国的审计方式就能保证最大限度地防止重复投资、盲目建设，追求投资效益的最大化，这就是他们的宏观意识在微观中的运用。而我们的审计，大多是事后审计，节减一点被严重高估冒算的基建费用，至于它是否属重复建设、盲目建设，建设后投资效益如何，一般不作评价，即使评价也是“事后诸葛亮”，于事无补。以上就是观念意识带来的区别，这种区别看来很小，但它的社会效益是无法计量的，因为有人作过估计，前些年我国每年属于重复投资、盲目建设的资金有数千亿元。

(4)我国国家审计人员的知识结构不合理，审计手段落后。

现代审计已越来越具有边缘化特点，社会科学与自然科学的交融已十分普遍，因此需要多学科的专业技术人员。我国国家审计人员知识结构的主体是会计，法律、工程技术、宏观经济、计算机、环保人才等奇缺，在地方审计机关，有些必要的专业技术人员几乎没有，至于其他诸如军事、数学、生物工程等人才根本没有,复合型人才也是少见,因此这就从根本上制约了审计的发展。除此之外,审计在信息化社会里必须及时掌握和处理难以计量的相关信息,没有计算机的辅助,没有经济信息的网络化,没有先进审计软件,就无法对宏观经济管理活动作出及时正确的评价,显然我们缺乏这方面的必要配置和技能，我们极大多数审计人员仍处在手工操作的阶段，这也制约了审计功能的发挥。

我们正视上述不足，是为了尽快地完善自己，迎接新时代的挑战，赶上时代步伐，全面履行时代赋予我们的使命。

三、新时期国家审计在宏观经济管理中的重要职责。

1、对财政收支计划和财政政策的执行情况进行监督评价。

从公共财政学的角度来看，财政的主要功能是社会收入的再分配，维护社会公平;从经济管理角度来看，财政政策是政府从宏观层面调节经济活动的主要手段之一；从社会管理角度来看，财政还是国家政权建设的直接资金来源。基于财政的基本功能和我们现阶段经济工作特点，我国财政工作当前和今后一个阶段的宏观管理的重点，将是贯彻党的十五届五中全会和中央经济工作会议精神，综合运用各种财政政策手段，继续实施积极财政政策，积极发挥财政在宏观调控中的职能作用，进一步完善税制，加强征管，努力增加财政收入，调整与优化支出结构，保证重点支出的需要，推进财政支出管理制度的改革，坚持落实“比例适当，集散有度，收支合理，使用得当”的方针，构建公共财政框架，坚持依法行政，强化财政监督，规范财经秩序。

国家审计机关对财政管理检查评价，应围绕上述财政的基本职能和现阶段的工作重点来开展。

(1)加强对财政收支的检查评价。

国家财政收支是通过国家预算来实现的。国家审计机关通过对财政预算执行状况的检查，从总体上来评价财政收支是否兼顾效率与公平，即通过征税筹集政府所支配的资金，并对困难的个人或企业发放补贴，以实现社会收入的再分配；是否合理安排各项财政支出，尽量维持财政的收支平衡；在财政收支出现缺口时，通过举借国债弥补赤字的可行性和有效性。

结合我国当前财政管理的特点，国家审计检查评价的重点是：

○1财政收入是否稳步增长及兼顾公平原则。财政收入是国家能力的直接来源，只有筹集到足够的资金，并稳定增长，政府才能正常运作，社会才能发展。在市场经济国家，税收是国家收入的主要来源，国家通过立法的形式来保障其的无偿性、合法性和稳固性，因此国家审计机关要通过审计，监督被审计单位是否足额及时上交各种税款，并对税务机关征缴工作上的有效性作出评价。从宏观管理的层面来讲，国家审计机关还要对税收结构的合理性及有效性做出评价。如税种、税目、税率、央地分配等制度性安排是否有利于培育财政赖以生存的“税基”的持续扩大；税收制度安排、征收管理等环节设计是否有利于税的征收；税收在中央和地方间的分配，是否有利于鼓励两个积极性及确保中央维护国家的能力；贯彻落实“加强征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的工作方针是否有力；整顿税收秩序，加大税收稽查力度，打击骗取出口退税和走私犯罪行为、推进出口退税的政策及措施是否到位、有效。

○2对预算执行情况、财政支出结构的合理性及保障重点支出进行检查评价。财政支出的过程也是政府履行职能的过程。政府通过财政分配的过程完成社会收入的再分配，通过非生产性投资，并且进行自身建设，向社会提供公共品。对财政支出管理的审计评价，重点是对财政支出结构的合理性作出独立判断，对重点支出资金是否及时足额到位作出评价。具体主要有如下几个方面内容：一是通过对预算执行情况的微观审计，反映宏观层面预算管理存在的问题并提出整改意见。二是加强农业基础地位，支持农业基础设施和防灾体系建设，支持天然林保护，退耕还林还草和防沙治沙工程，足额筹措粮食风险基金的资金等是否得到重点保证，支出结构是否合理。三是调整和完善工资政策，保证机关事业单位职工工资及时足额发放的情况。四是社会保障占财政支出比重是否适当提高。五是保证国家政权建设和科技、教育、文化等重点领域和项目的要求是否得到保证。

(2)对国家财政政策的执行及实施财政改革进行检

查评价。

国家根据一个阶段国民经济发展的状况，采取相应的财政政策，改革不适合社会主义市场经济体制的税收制度，促进国民经济的持续稳定发展，对此类工作的检查评价，主要是两个方面：一是财政政策执行是否有力、有效。二是执行财政政策中存在的问题及财政政策本身的缺陷。在当前评价的重点内容是：

○1对实施积极的财政政策的检查评价。我国现在和今后的一个阶段都将实施积极的财政政策，促进国民经济持续稳定增长。中央实施积极财政政策，主要措施是继续维持较高赤字预算，重点是通过发行国债，用于在建项目的建设，一律不上新项目，同时用于支持西部开发的基础设施等建设。国家审计机关要通过对国债资金使用的审计，检查、评价国债资金是否及时、足额到位，是否专款专用，资金使用的经济效益和社会效益，最终评价积极财政政策的合理性及有效性，并提出建设性意见。

○2对实施财税改革举措进行检查评价。随着社会主义市场经济体制的完善及我国加入WTO的国际国内经济形势的变化，近阶段稳步推进以建立公共财政框架为目标的各项财税改革等势在必行。国家审计机关要以“统一税法、公平税负、优化税制、扩大税基、合理分权”为评价标准，对围绕“完善税制、优化税制结构”的一系列财税改革举措的执行情况进行评价。为加快税费改革，中央财政从今年开始每年将拿出200亿元用于对地方的转移支付，国家审计机关要监督其专款专用，并检查督促地方财政增加对农村税费改革的转移支付。审计机关还要加强对政府采购制度建立和完善的检查与评价。

2、加大对金融工作监督评价的力度。

在一国经济中，金融承担社会资本资源的配置功能。这主要通过商业银行、投资银行和保险公司发挥自己的职能作用来实现。现代金融之所以在国家经济中的地位越来越高，主要由于具有如下三个特点：第一是影响广泛，金融已渗透到社会经济生活的各方面，甚至说渗透到经济活动的每个细胞；第二是放大功能，由于不断的金融创新和衍生工具的广泛运用，如期货、期权交易等，花很少的钱就能完成大量交易；第三是高流动性，信用贷币加之信息技术的发展，金融交易在世界各地都能瞬息完成，货币仅仅变成了观念符号。基于以上三个特点决定了金融市场的虚拟化倾向，这种倾向是一把双刃剑，它一方面促进了经济的快速发展，另一方面也隐含着巨大的金融风险，东南亚金融危机性就是一个明证。因此在现代金融工作中防范金融风险，确保国民经济健康运行及国家安全显得比过去任何时候都重要。国家审计机关作为独立机构对金融工作进行审计评价，促进金融工作安全有效运行十分必要。

国家审计机关对金融管理工作的审计监督，一般应注意对如下几方面作出评价：

(1)国家实质经济的健康状况及其对金融运行的影响。

金融在社会经济生活中不可或缺，但它本身并不产生社会财富，它的利润是由其他实质部门转移而来的，因此它依赖于实质经济的健康发展。通过对实质经济的评价，尤其是对金融机构客户经济状况的评价，来综合评价其对金融运行的影响。

(2)竞争力评价。

金融机构自身的竞争力是决定金融机构健康发展的直接因素，评价其是否有竞争力，主要从如下几个方面着手：

○1金融机构是否具有盈利能力。金融机构具有盈利能力才能生存下去，否则就会破产。盈利能力是反映金融机构竞争力的首要指标。

○2国家内部的金融竞争环境是否良好。培育良好竞争环境，设置合理的竞争规则，实施公开公平的竞争，是培养金融机构竞争力的必要手段；长期处在垄断状态下的金融机构，无法形成竞争力，尤如长期圈养的老虎放归自然就难以生存。

○3是否具有多样性的融资渠道。金融是连接资金提供者和使用者的主渠道。多样性的融资渠道能保障资金及时合理地流向高效益的行业与企业，同时，还可以由于融资渠道分散，而分散金融风险。

○4是否具有金融创新能力。金融创新包括金融业务和金融工具创新。随着我国加入WTO，我国金融市场开放度将进一步扩大，市场竞争日趋激烈，只有那些具有不断的金融创新能力的机构，才能保持和扩大盈利的空间。同时，伴随金融创新而来的金融风险，应有适当的风险管理机制予以防范。

○5对政府干预金融市场的合适度评价。在我国，政府干预和规范金融市场是必要的，问题是干预的时机、对象和力度要合适，要评价政府干预是否达到金融市场运行进入良性循环状况的目的，是否有利于培养市场自身的自我制约、自我完善机制。

(3)金融系统自身风险防范能力评价。

金融系统对金融风险的防范，尤如千里江堤对蚁穴的防范，马虎不得。审计机关对金融机构风险防范能力的评价应从如下三方面进行：

○1是否确立稳健的经营策略。一般来说收益大，风险也大，追求高额利润，必然带来高风险。因此金融机构确立稳健的经营策略，就能将巨大风险挡之门外。

○2是否具有有效的风险隔离机制。在现实经济工作中，金融工作完全消除风险是不可能的，问题是一旦出现风险，如何采取有效的隔离措施，使之不扩散延伸，不产生连锁反应，这是最关键的问题。目前国际上常采用“存款保险”、“破产或重组”的方式来实施风险隔离。国家审计机关必须对我国金融机构有否适当的风险隔离机制作出评价。

○3是否具有完善的内部管理制度及得到有效的执行。具有完善的内部管理制度并得到有效的执行是防范金融风险的重要保障。内部管理制度包括人事职权制度、会计制度、内部控制及内部审计制度，还包括必要的公开业务制度和必要的信息披露制度等。这些制度固然重要，不去执行，则是一纸空文，因此认真履行管理制度是最现实的要求。

(4)对我国资本市场运作的监督评价。

资本市场是市场经济体制下资本交易的主要场所，是企业从社会募集资本金的重要渠道。完善的资本市场能促进经济的健康发展。对资本市场的检查评价，一是检查评价资本市场是否建立健全市场准入机制并得到严格执行；二是检查评价资本市场是否建立严格的市场运作的监管机制，规范运作；三是检查评价是否建立完善的风险防范机制并得到认真执行；四是检查评价资本市场的运做是否促进企业向现代企业制度转变，完善法人治理机制，提高了资本质量；五是检查评价资本市场是否促进产业结构调整和国有资产的战略重组；六是加强对从事资本市场中介服务机构的监督检查。

3、对固定资产投资宏观管理的监督评价。

固定资产投资是促进国民经济持续发展的物质基础。经过多年的改革，我国固定资产投资已形成相当大的规模，国家重大基础设施投资、紧缺产业的投资，都取得了空前的成效，如遍布全国的公路网络，以三峡工程为代表的水利设施建设等，正在或即将在国民经济中发挥重要作用。固定资产投资也正在形成新的格局，主要表现为：投资主体多元化、投资决策主体化、投资调控间接化、投资使用责任化。但同时，我国固定资产投资中存在的重复建设、盲目建设以及“豆腐渣”工程还十分严重，造成巨大的损失、浪费，朱总理也曾多次予以痛斥，因此加强固定资产投资审计十分迫切。对固定资产投资的检查与评价，从宏观管理的层面上来讲，主要是通过对投资总量控制、投资结构控制和投资效益与风险控制的审计来进行评价。

(1)对固定资产投资总量控制的评价。

适度的固定资产投资规模是发展经济所必须的，过度的固定资产投资规模是造成通货膨胀的一个重要根源。把握适度的投资规模要根据经济发展的状况来决定。近几年由于世界经济总体不太景气以及国内市场趋于疲软，为了保持我国有较快的经济增长。国家实施积极的财政政策，扩大对基础设施建设投资的力度，及加大对西部开发的投资力度，这无疑是必要的，而且也是适度的。如2001年国家发行500亿元特种国债，支持西部开发，重点加强基础设施建设和生态建设；增发1000亿元国债，用于加快在建的国债项目的建设，同时明确不再开工新的项目，这就是“度”。国家审计机关开展固定资投资审计就要把握此类“度”来评价地方和部门的配套资金是否及时足额到位，是否有扩大投资、乱铺摊子的情况发生，是否有挤占挪用国债资金的情况发生。同时，还要评价国家调控固定资产投资规模的贷款政策和财税政策是否到位，是否得到执行，效果如何。

(2)对固定资产投资结构调控的评价。

固定资产投资结构调控的目的是合理配置资源，重点扶持基础产业、支柱主业，“瓶颈”产业的发展，有重点地进行基础设施建设，防止重复建设、盲目建设、无效建设。确保国民经济持续、稳定发展。对固定资产投资结构调控的评价，就是围绕调控目的，评价其调控措施是否有理、有力，如税收政策是否能引导资金流向国家引导的产业方向等，调整是否达到预期的目的，以及固定资产投资结构和调控中还存在的不足。

(3)对固定资产投资效益、投资风险控制的评价。

我国正在实施的投资决策主体化改革是注重投资效益、防范投资风险的重要措施，“谁投资，谁决策，谁收益，谁承担风险”，是投资决策主体化改革的基本目标。投资决策体制改革能鼓励投资者注重投资效益，加强投资风险管理。因此，对固定资产投资效益、投资风险控制的评价，首先要从国家投资政策是否有利于投资者十分注重投资效益和风险防范这个视角去评价。其次还要从相关的配套措施是否健全有效、是否严格执行去评价，如必要又简便合理的项目审批制度、项目招标投标制度、评价论证制度以及评价体系，项目的管理制度和监督制度等，尤其要注意对目前还较普遍的假招投标、假论证的检查和揭露，从根本上完善这些制度。

4、对产业发展宏观管理的监督评价

国家产业发展宏观管理主要通过制定产业发展计划并与之配套的产业政策措施来实施。国家产业政策一般有产业结构政策、产业组织政策、产业技术政策、产业布局政策、进出口政策等。对产业发展宏观管理的审计主要是通过对产业政策实施及其效果的评价来进行。

美国新现实主义学者吉尔平在论述国家管理目标时说“随着现代企业的发展，技术进步和经济效率成为获得财富和权力的最有效手段”，“在现代社会，组织和管理世界经济成为国家的重要目标”。尽管他的论断出现在上世纪的70年代末，但随着世界经济一体化步伐的加快和科技在经济发展中的决定性作用的增强，他的论断越来越显现出当今时代的特征。现在一个国家的科学技术和管理的水平，主要体现在产业上，因此，国家审计机关对产业管理的审计，应着重于产业技术和产业管理的水平。

(1)对产业结构政策、布局政策的实施及效果的评价。

产业结构一般可以分为两个层次的结构，一是指一、二、三产业结构，这是大产业结构；二是指一、二、三产业内部的产业结构，如农、牧业结构，轻、重工业结构等。

我国改革开放以来，一、二、三产业结构得到逐步调整。农业的基础地位得到加强，但农业发展缓慢，基础设施脆弱，农民收入增长迟缓，部分地区尚未脱贫；第三产业的比重有所增长，但与国际水平相比差距很大；第二产业内部结构不合理。我国今后相当长一段时间内，一、二、三产业结构政策都将围绕解决上述问题展开。因此，国家审计机关要围绕国家的产业结构政策是否解决上述问题展开。如加强对国家投入的以加快水利建设为重点的农业基础设施和生态环境建设资金的投入、运用的审计，确保专款专用和提高资金使用效益，切实改善农村基础设施落后的状况；加强对国家用于收购粮食资金的审计，确保国家按保护价敞开收购农民余粮的政策落实到位；加强对国家在农村实施“轻徭薄赋”政策的审计监督，查处乱收费、乱集资、乱摊派等行为，切实减轻农民负担；加强对农业其他专项资金的审计以加快农产品结构调整、农产品深加工、城镇化建设的步伐等；加强对产业布局中向中西部倾斜政策实施的审计监督，注意对政策措施落实到位的检查，尤其注意对资金专款专用、安全、项目效益的评价，防止投资的失败；加强对第二产业结构调整的审计评价力度，促进不同产业合理均衡发展，尤其注重促进高新技术和具有自主知识产权产业的发展；加强对第三产业的审计评价，促进第三产业快速发展，尤其要促进金融、服务、贸易、建筑等第三产业的发展，迎接入世后的国际竞争。

(2)对产业组织、产业发展政策实施的评价。

从某种意义上讲，产业组织就是该产业内资源的分配形式，产业组织的效率也包括微观和宏观两个层面的内容。从微观层面讲，产业组织效率一般指企业的组织效率；从宏观层面讲，还包括国家产业结构的效率等问题。产业组织的有效决定产业内资源分配的有效性。如何实施有效组织，这就是宏观管理问题。从总体上说，我国产业组织的效率还比较差，不管是人力资源还是物资资源，我国的管理组织水平尚处在一个比较落后的水平，因此，科学地落实产业组织的潜力非常大。国家审计机关对宏观层面的组织效率评价一般都是通过实施对单个企业的审计来评价。国家产业组织政策是否有利于资源在空间的合理布局，是否符合我国产业发展方向，鼓励包括机械、电子、石化、汽车、通迅等技术含量高、市场容量广、关联度大、资本技术密集形的产业发展,是否有利于资源的合理开发和利用，是否有利于资源利用效率的提高，是否有利于企业制度创新、管理创新，是否有利于国有资产的保值增值；是否有利于引进资金、技术、管理和人才。

(3)对产业技术政策实施及管理的评价。

产业技术，尤其是制造业的技术能力，决定了一国制造业的国际竞争力，而技术差距则在一定程度上反映了国家之间的相对竞争力。一国的技术政策，目的是促进国家技术创新能力的提高。技术能力主要包括产品开发、设计、生产能力等。对产业技术政策实施及管理的审计，主要评价技术政策是否能形成促进技术发展的良性运行机制，是否有利于提高国家技术综合能力，是否鼓劢高新技术用于改造传统产业，使传统产业激发活力。具体表现在是否拥有一定人数的技术带头人和结构合理、业务素质高的技术开发队伍；技术创新工作是否有足够的经费保证，企业的科技发展基金是否按国家规定足额提取，拥有能满足产品开发必需的科研测试条件和中试能力；掌握主导产品开发所需要的关键技术，采用先进的设计方法和手段；能根据市场需求,开发出达到或接近国际先进水平并具有市场竞争力的产品，形成对市场作出快速反应的运行机制。

5、对其他各项社会经济事业管理的检查评价。

(1)对实施可持续发展战略的各项政策措施执行情况的审计评价。

为了推进可持续发展战略的实施，保护环境，促进资源综合利用，国家正在编制《中国21世纪议程－可持续发展行动纲要》，用于指导21世纪初期我国实施可持续发展工作。

我国面临的生态环境形势仍然十分严峻。一是污染物排放总量还很大，污染程度总体上还在持续恶化。二是生态恶化加剧的趋势尚未得到有效遏制，部分地区生态破坏的程度还在加剧，成为制约经济和社会发展的一个重要因素。三是环境与资源执法管理力度不足。四是没有形成适应市场经济要求的多元化环保投资机制，环保资金缺口大，使用效益不高。国家审计机关要以将要颁发的《纲要》作为评价的标准，对有关环保政策、计划、措施的贯彻实施及效果作出独立评价。

○1对是否建立可持续发展综合决策机制，逐步对环

境与发展、规划和政策对可持续发展影响的情况进行检查评价，对各种可能影响可持续发展的政策措施进行评价，这就能最大限度的从决策阶段有效防止影响可持续发展的错误决策。评价的重点是机制的完善、有效、科学。

○2对环保资金，包括国债资金中用于环保的资金的筹集、管理、使用情况的检查评价，看是否能专款专用，使用效果如何，如国家大江大河治理资金、三北防护林建设资金、退耕还林还草资金等。

○3对是否完善资源环境领域的经济政策，促进资源综合、有序的开发利用，促进多元投入机制，把环保作为一个产业来发展，弥补环保资金的不足以及完善的环保管理机制进行评价。当前审计的重点是如何通过法制、机制的完善，杜绝当前十分普遍的对我国有限资源的无序开采和损失浪费的现象，以及促进环保产业的发展。环保产业将是21世纪的一个重要产业，促进环保产业的发展，不仅能利用现代科学技术成就有效地治理环境，改进生态系统，节约能源和其他资源，还能积累资金用于环保事业的发展，促进环保事业的良性循环。

○4督促建立环境会计成本核算体系，实现环境成本的“内部化”，引进“环境负债”概念，并纳入环境会计成本核算体系，从而达到真实地核算环境成本、产品成本、开发成本，用经济核算手段有效地抑制破坏生态环境、浪费资源的行为，促进国民经济的良性循环和可持续发展。

(2)对科教兴国战略贯切实施情况的检查评价。“科学技术是第一生产力”，“教育是一项新兴产业”已越来越成为人们的共识，国家已制定科教兴国战略，并配套制定了许多相关的政策，国家审计机关对科教兴国战略实施情况的评价，重点应该在这么几个方面：

○1科教兴国战略的各项政策措施是否到位，各项资金是否有保障，按规定提取的科技发展基金和教育基金是否足额提取，国家预算支出的科技和教育经费是否按规定每年在增长,鼓励社会资金投资科技和兴办教育的措施是否落实到位并行之有效。

○2科技资金是否向信息、生物、能源、新材料、环保等新兴技术领域倾斜，科技资金的使用效益和效果如何。

○3知识产权的保护制度是否得到有力的贯彻,属于国家的知识产权是否得到切实保护；国家鼓励技术、管理等生产要素参股、参与分配的政策是否落实，是否有严格健全的分配机制和制度，做到既能鼓励科技人员的积极性,完善科技体制，又不使国有资产流失；科技成果产业化的政策措施是否到到位，是否有强有力的支撑体系，支持科技成果尽快转化为生产力，形成新的产业。

④教育资源的配置和开发利用，是否做到量入为出，合理优化配置，资源的利用效益和效率是否有相应的评价指标予以考核。

⑤科技和教育是否按国家要求制订向西部、向重要领域倾斜的政策，这些政策贯彻实施的效果如何，还存在哪些问题需要解决,普及九年制义务教育的经费是否得到保障，教职工工资发放是否及时足额，教育经费是否被挪作他用。

(3)对社会保障制度实施的检查与评价。

完善的社会保障体系是社会主义市场经济体制的重要支柱。建立统一、规范、完善的社会保障体系，构筑社会稳立的“安全网”是我们经济社会发展工作的一项重要的任务，但这也是一项复杂的社会系统工程。当前我们的社会保障制度还面临许多困难和问题，国家审计机关重点应对如下几个方面加强检查评价，促进社会保障制度的完善。

○1是否确保社会保障资金的足额及时收缴，建立完善有效的保障资金管理办法，防止社会保障资金被挪作他用，尤其重视对省统筹机制的严格监督,防止“空帐”，防止拖欠。

○2是否建立健全的社会保障基金保值增值的机制，提高资金运行效益；国家是否给了一定的政策支持；基金管理机构是否有完善、严格的基金管理制度并严格遵循。

○3是否扩大社会保障基金的来源渠道，对财政转移支付的资金确保纳入社会保障基金，注意加强对国有股的减持增加保障基金的资金的审计，确保足额、及时纳入。

○4是否制订积极的鼓励下岗职工再就业政策，扩大就业，减轻保障基金的负担，如制订职工职业培训政策，自谋职业的政策优惠等。

○5监督并促进医药卫生体制的改革,促进医疗机构、药品生产流通领域竞争机制的形成,促进国家提出的“用比较低廉的费用提供比较优质的医疗服务,努力满足广大人民群众基本医疗服务需要”的目标的实现。

○6促进社会保障制度自身的完善。我国的社会保障制度刚建立,建立制度自身的完善机制十分重要,国家审计机关要根据新情况、新问题,监督并促进不断完善社会保障制度，使社会保障制度能真正维护广大人民群众的利益，为人民服务。

国家审计在宏观经济管理中发挥作用的领域十分广泛，这里只能选择与我们目前工作关联度比较大，相对来说比较熟悉的几个宏观经济管理领域进行分析研究，随着各方面条件的不断成熟，我们还要进行更广泛及深入的研究与实践。当前及今后的相当长的时间内，随着世界经济一体化步伐的加快及我国的“入世”，国家审计评价宏观经济管理还必须以国际的通行法则和WTO的有关规则作为标准，这是我们无法绕过的一道门槛，也是我国国家审计机关所面临的最严峻的挑战之一，因此，我们必须通过自身的学习与积累尽快跨越这道门槛。

四、用改革的思路,解决国家审计机关不适应当前宏观经济管理要求的各种矛盾。

毫无疑问，国家审计机关参与宏观经济管理的空间非常巨大，改革与发展的形势又迫切要求审计机关去发挥应有的作用，但现实的情况是国家审计机关发挥作用的各种矛盾尖锐复杂，解决这些矛盾，只有用改革的思路。

1、改革国家审计体制,确保其高度的独立性。

审计的灵魂是独立性。国家审计机关对政府缺乏独立性，就难以对宏观经济管理进行独立公正的评价，这是审计理论中不争的道理。因此顺应时代潮流,改变我国国家审计的隶属关系,使其保持高度的独立性已是审计工作得到继续发展、经济工作实行必要透明度的客观要求，这也是人们的共识。经过这么多年的改革,深层次的矛盾逐步显露出来，这些矛盾严重阻碍了生产力的发展,因此改革不适应生产力发展的生产关系和上层建筑，已成为当前改革的重点。现在改革国家审计机关隶属关系的条件已基本成熟，改革的要求也越来强烈，人们企盼改革。当然，与之改革相适应的是“人大”的监督职能要加强，要强化行使国家权力机关的职能，这是审计机关隶属关系改革的前提。

2、修改不适应国家审计机关发挥宏观经济管理作用的法律法规。

国家审计机关在宏观经济管理中发挥监督保障作用,光有一个“财政同级审”的《审计法》以及局限于宪法规定的财政财务收支审计领域是远远不够的,必须对包括《宪法》、《审计法》在内的有关法律进行修改补充，从法律上确定国家审计机关在宏观经济管理中的地位和职能,从法律上保障国家审计人员行使正当的监督职能。事实上，我们现在所进行的有些工作已突破了这些法律限制，因此修改相关法律已是顺理成章、水到渠成的事。国家审计机关要通过自己的努力,为改革有关法律、法规创造成熟的法制条件。

3、用创新的思维，拓宽监督宏观经济管理的途径。

审计机关成立十多年来，一直在探索参与宏观经济管理的途径与手段，积累了许多成功的经验。如通过同步审计、行业审计、专项审计、专项调查方法，来反映微观经济活动中具有普遍性、倾向性、典型性的现象，并向有关方面提出意见和建议，为宏观经济管理决策服务，这些成功的经验，对于国家审计机关加强对宏观经济管理监督仍有现实意义。同时我们也必须看到这些经验的局限性：一是它们都建立在对微观经济活动审计的基础上；二是反映的问题虽然有宏观经济管理的内容，但反映的一般只是表象，基本没有涉及宏观经济管理本身，如宏观经济管理的手段、方法、体制、机制、法制等实质内容。因此拓宽监督途径对于国家审计机关加强对宏观经济管理的监督显得尤为必要，除了善于运用微观审计的各种手段和途径，获取事关宏观经济管理的可靠信息，对宏观经济管理本身进行评价外，必须创造条件直接对宏观经济管理的诸如政策、措施、手段、方法等开展审计评价，要充分借助现代信息技术，对宏观经济管理信息进行筛选、综合、归纳、分析，并据此对宏观经济管理作出独立判断。

4、加强“人”、“技”建设，改革国家审计人员的继续教育制度,改革落后的审计手段，改善国家审计人员的知识结构，转变落后的审计观念。

我国现有的国家审计工作人员是无法重新选择的,因此对他们加强教育培训是唯一能选择的改善他们知识结构的办法。今年国家和地方都召开了干部教育培训工作会议，并制定了加强干部教育培训的办法，中央领导也多次作了重要指示，干部教育培训工作的重要性被提到空前的高度。国家审计机关要把握机遇，积极创造条件，加快教育培训步伐。国家审计人员的培训要“三管齐下”，即专业知识、审计技能和学历教育兼顾，其中专业知识和审计技能要作为终身教育的内容。

教育培训要防止形式主义，防止“点到为止”、“走过场”，要有严格的考试、考核制度作保证,要把考试考核的成绩与审计人员的升迁、晋级挂勾。职业教育的行政管理部门对培训工作要有长计划、短安排,要选择合适的教材和紧缺知识作为教学内容,防止教材的程式化和雷同。要尽量兼顾审计人员的不同需求，提供尽可能多的选择，要加强国际审计交流和境外培训，拓宽视野，增长审计人员的国际审计知识。

国家审计机关要从制度上保证审计人员有充足时间参加学习培训,要有足够的经费保证，要鼓励审计人员业余学习。

国家审计机关要加强教育培训基地的建设，提高教育设施标准，完善管理服务功能。

改革落后的审计手段，除了加强审计人员的计算机知识和操作技能的培训外，必须配置必要的计算机和其他设备及相关软件。必要时，还可以选择部分审计人员到相关部门轮岗学习培训，掌握这些部门的专业知识和技能，或进行对口人员的交流。

审计人员要转变传统的审计观念，树立现代审计观念，跳出狭窄的财政、财务收支的小圈子，从经营、管理、机制、体制、法制等视觉去评价微观审计中所碰到的问题，用联系的、发展的观点去评价相对静止或孤立的经济事项。

我们对国家审计在宏观经济管理中的作用研究是根据我国政治、经济发展的需要，借鉴审计工作比较先进国家的经验进行的前瞻性研究。我们认为，国家审计在宏观经济管理中发挥作用是一个渐进的过程,它是在我国政治、经济改革的背景下所进行的审计工作的改革和发展，因此它无法超越我国的国情；同时，我国的改革是在一个与日俱进的世界背景下进行的，融入世界经济一体化，是我国改革的一大显著特点，因此审计机关的改革和发展，审计机关的工作，也必须适应国家整体改革发展的需要，紧跟世界潮流。另一方面,通过国家审计机关和审计人员的自身努力，积极创造优良的内部环境，加快国家审计改革、发展的步伐，促进国家审计在宏观经济管理中发挥更大的作用，这是必要的也是可能的。