旅游公共服务问题思考

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一、旅游公共服务的基本构成

旅游公共需求是旅游部门存在的客观需要，决定着旅游部门活动的范围。旅游部门的职责和功能就是为了满足旅游公共需求。从我国旅游业发展的实践看，旅游公共需求是随着旅游的消费水平、产业规模和社会功能的不断提升而变迁并逐步扩展的。如改革开放初期，旅游业承担着为国家创汇的任务，旅游部门的重要职责就是利用公共资源组织有效供给，为广大海外游客提供服务;随后进入产业规模扩大和设施建设阶段，旅游部门通过财政支持、规划引导和标准推广等措施，建立了一系列崭新的旅游公共服务;当前和今后一个时期，构建和谐社会成为中心工作，旅游部门需要发挥综合功能，更好地为满足人民生活质量提高以及扩大就业等需要，建立和完善旅游公共服务体系。因此，从旅游业的发展规律看，旅游部门与其他政府部门一样，有着共性的公共服务，但更多的是基于国情和旅游业发展的综合性而衍生出来的公共服务，需要我们不断深化认识，把握规律，促进发展。

(一)基础性旅游公共服务。它是政府公共部门生产的、提供全体社会成员平等消费和享有的无差别公共服务。主要包括：

1旅游基础设施建设。如交通运输设施设备、公共景观和环境建设、交通和景区旅游集散点的休憩设施等。

2旅游公共信息平台。主要指面向社会、市场、游客和旅游相关企业、从业者提供的公益性、基础性的信息服务。如：目的地的道路与旅游设施标志系统、游客服务中心及旅游资讯系统等。

3旅游生态建设与保护。重点旅游区及周边地区、主要风景廊道生态植被保护与恢复，旅游城镇环保基础设施建设，重点遗产环境保护等。

4旅游公益事业。旅游教育培训，包括旅游专业人才培养、职业技能培训以及国民旅游素质教育等;旅游社会功能，如促进旅游就业、扶贫等公益事业。

(二)市场性旅游公共服务。它是既能满足公共需要，又能满足企业和个人需要，可以吸收企业、非政府组织共同参与，通过市场竞争方式进行生产的公共服务。主要包括：

1旅游公共资源开发与管理。如编制区域性旅游开发规划、组织对国家自然和文化遗产的开发管理、协调相关资源的开发利用等。

2旅游公共安全保障。包括旅游安全监测和预警、旅游安全基础设施建设、旅游公共突发事件应急救助、国际旅游安全合作等。

3旅游交流、合作与宣传。主要是旅游目的地形象宣传、国家重点产品及市场推广、国家间旅游合作和大型旅游公益活动等。

4旅游消费促进及福利。比如不断优化旅游消费环境、保护消费者权益和处理各种利益诉求、鼓励和促进各种旅游福利政策出台等。

(三)管理性旅游公共服务。它是政府为了维护旅游经营公平，建立有序的旅游市场秩序，对旅游经营单位所产生的管制性公共服务。主要包括：

1对从事旅游经营的企业和个人，进行必要的市场准入审批及复合、年审等。如旅行社经营许可和导游从业许可等。

2制定和推广国家级旅游服务规范和标准。目前在我国比较成功实施的饭店星级评定就属于此类。

3旅游行政管理部门依据有关法规，对违反法规的经营行为进行行政处罚。

4协调相关的非政府组织开展合作。旅游行业协会是旅游市场主体的代表，通过协会实施管理是今后的发展趋势。

二、旅游公共服务的现状分析

(一)旅游行政管理延续回顾。改革开放以来，我国的旅游行政管理大体经历了三个阶段：

——企业管理阶段。以旅游直属企业和事业单位为主要行政对象，把提供有效供给、搞好经营管理作为主要目标，进行重点带动和管理，时间大约从20世纪70年代末至80年代中期，延续了1个五年计划。

——行业管理阶段。以旅行社、饭店、车船、购物点和旅游直接从业人员为主要行政对象，把扩大供给规模、规范服务行为作为主要目标，实施法规、标准等规范指导，时间从20世纪80年代中期至90年代末，延续了三个五年计划。

——产业促进阶段。以旅游产业群和消费市场为主要行政对象，把整合资源、优化环境和协调促进作为主要目标，逐步确立了“完善产业体系、提高产业质量和发挥产业功能”三大任务，时间从本世纪开始延续至今。

(二)现有旅游公共服务的主要特征。总体看，我国旅游公共服务与国家行政体制改革、推进公共服务的发展相同步，在不断适应社会主义市场经济体制的需要中，逐步发展、深化和完善，初具旅游公共服务架构。同时，在实践中也形成了一些行业性服务特征。

1围绕国家政治经济发展大局开展服务。我国现代旅游业始发于改革开放之初，在近三十年的不同时期里，围绕国家政治经济发展的需要，在创汇、扶贫、就业、拉动内需、新农村建设等重大中心工作中，积极主动发挥产业的综合服务作用，做出了明显的贡献。

2着眼提高全民生活质量创新服务。随着经济社会发展和人民生活水平的不断提高，旅游已经成为亿万大众的生活需要。为保证入境、出境和国内三大旅游市场健康有序发展，满足不同的旅游消费需求，各级旅游部门不断创新服务，在公共设施、资源保护、安全保障、信息引导、危机管理等多项领域，开创性地建立和完善了旅游公共服务;特别是黄金周制度的实施，开创了世界上最大规模的多部门、多级别的假日旅游协调保障服务机制。

3立足旅游产业发展规范服务。我国旅游业从一个资源大国发展成为世界旅游大国，建立起了比较完整的旅游产业体系，很重要的成功经验就是通过政府主导，遵循产业发展规律，在旅游服务标准、市场经营规则、宣传推广促销、市场要素培育等方面，采取得力措施，积极推动了各种服务规范化发展。

4促进国家和平发展对外服务。我国旅游业从发展之初，就承担了民间外交和对港澳台的任务。随着我国旅游业在世界的崛起，这种对外服务功能进一步强化，在扩大对外交流、促进港澳经济繁荣和加强对台工作中的影响得以提升，其服务领域、服务内容和服务手段都有了长足的进步。

(三)当前存在的主要难点和问题。在充分肯定旅游公共服务取得成绩的同时，我们也必须清醒地看到，按照全面贯彻落实科学发展观和构建和谐社会的要求，我国旅游公共服务还有不适应和不完善的地方。就全国而言，旅游公共产品供给短缺和公共服务能力不强，是目前的一个普遍问题和突出难点。主要表现在以下方面：

1行政职能错位、缺位和越位现象仍然存在。受计划经济的惯性影响，各级旅游行政管理部门的职能转变还缺乏明确的目标，游离于微观管理与宏观管理之间，公共服务职能相对薄弱;仍然习惯直接面对企业和市场进行管理，管了一些不该管也管不好的事，造成行政资源配置不尽合理，效能低下;行政执法体制不健全，依法行政的能力有待提高。

2应对大众化旅游发展的准备不足。大众化旅游发展阶段是推动旅游公共服务的最佳机遇期，但各级旅游管理部门对公共产品需求缺乏认知，没有建立相应的工作机制，公共服务建设明显滞后于旅游公共需求，暴露了有效供给不足的问题。

3综合发挥旅游产业功能的难度增大。应该说，旅游公共服务依赖于产业功能的综合发挥。但是随着旅游业的持续发展、产业链的拉长，使得各相关部门介入旅游服务的范围扩大，力度增强，旅游部门整合服务的综合功能弱化，作用降低，影响了旅游公共服务集约化发展。

4运用市场化和社会化的机制缺乏。改革开放以来，旅游业相对于其他行业，市场化的进程相对较快，传统的政府管理失灵问题早就有所暴露，但如何系统地运用市场手段、开展与企业合作进行管理，还缺乏有效手段，更没有机制性突破。

三、旅游公共服务的发展需要

旅游行业的综合性、关联性以及开放性等特征，决定了旅游公共服务的发展必须顺应社会大环境的变化需求，同时还要遵循行业自身发展的内在需要。在世界经济一体化的发展趋势下，还应主动吸收各国发展旅游业过程中的社会责任意识。

(一)政府职能转变的客观要求。改革开放以来，随着市场经济的建立和成熟，我国先后进行了五次大的行政管理体制改革，政府的职能发生了很大变化。当前，我国正处于转轨变型的关键时期，行政管理体制改革已经深入到了处理市场经济与公共服务这一根本关系的深层阶段。党的十六届六中全会明确提出“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”的任务。旅游部门必须从落实科学发展观、坚持“执政为民”理念出发，以改革创新为动力，以社会和公共需求为导向，积极建设具有中国特色的旅游公共服务和管理模式。

(二)旅游行政管理模式面临转轨。随着旅游产业规模持续扩大，旅游部门在既定模式下履行行业管理、产业促进和市场开发等职能的工作量成倍增加;伴随旅游综合功能的显现，党、政府和社会从发展大旅游的需要出发，赋予旅游行政部门承担了更多责任，造成旅游行政力量严重不足，行政范围界定不清，行政绩效不尽如人意。因此，旅游行政迫切需要围绕公共服务，建立有限责任和行为规范，把对市场主体的评定、认证、认可、评审和展销等微观职责划转或外包出去，集中履行旅游公共资源整合和利用、旅游市场行为监控和规范等宏观职责，实现服务型旅游部门行政模式。

(三)世界旅游业发展的高端目标。世界旅游业的发展伴随着现代社会文明而不断自我完善，其标志之一就是承担更多的社会共同责任。上世纪中叶，面对大众旅游给环境带来的负面影响，发达国家提出了“负责任旅游”概念，明确了旅游业与保护环境相一致的发展目标。随着对全球贫困、社会不公等问题关注的升级，世界旅游组织先后提出了“旅游促进目的地可持续发展应尽的责任”和“旅游促进脱贫行动”，要求各国旅游业更多地承担起这些方面的公共责任。中国作为最大的发展中国家和世界旅游大国，更应提倡这种具有社会责任的旅游发展观，强化履行责任的公共服务职能，促进我国旅游业向可持续目标发展。

四、旅游公共服务的工作方向

(一)旅游公共服务的重点领域。建立公共服务型政府是今后一个时期我国现代化进程中一项艰巨而紧迫的任务，同时，也是一个较长时期的工作过程。旅游公共服务同样需要确立长期战略，明确工作目标。鉴于旅游公共服务涉及面广，而目前政府公共财力向旅游投入有限，需要确立优先发展领域。按照“市场必要、产业急需、国家重点”的原则，现阶段优先发展的领域主要是：

1旅游公共资源开发与保护。旅游资源的主体是国家的自然文化遗产，政府必须对其开发与保护实施公共管理。

2旅游公共基础设施建设。对交通、环境、安全、标准和信息等游客共同享有的基础设施，政府应承担主要责任，提供广泛的公共服务。

3旅游公共服务社会化体系。综合发挥旅游产业功能，整合社会资源，建立制度、体制和机制相配套的公共服务体系，有效组织开展旅游公共服务。

4旅游公共有限责任管理。围绕旅游公共利益的实现，从优化发展环境、规范市场行为和保护合法权益等方面明确责任，并实施相应的有限责任管理。

5旅游公共形象市场宣传。旅游目的地形象宣传和旅游合作交流，具有典型的公益性和公众性，是各级旅游部门理应承担的重要公共服务。

(二)旅游公共服务的战略目标。以科学发展观为指导，按照国家“十一五”旅游发展规划，旅游公共服务的目标为：

1转变旅游部门职能，为游客提供安全、便捷和舒适的优质服务;为旅游企业发展创造良好的环境和空间。

2发挥产业综合功能，为社会创造更多的旅游就业机会，为提高人民生活质量作出更大的贡献。

3建立科学的发展模式，为旅游业又好又快发展奠定长期稳定的基础。

4创新宣传促销模式，提高国际竞争力，为对外交流与合作开辟新的空间。

(三)旅游公共服务的实现模式

1强化旅游业的公共性。建立公共导向的旅游发展政策是经济社会可持续发展的必然要求。因此，应从发挥旅游产业综合功能入手，围绕公共服务均等化的主要领域，优化在环保、健康、文明和安全等方面的资源配置，加大对拉动内需、扩大就业等关系民生领域的服务力度，树立旅游部门公共责任形象。

2依托社会资源实现整合。现阶段在我国主要地区，旅游业是发展服务业的重要领域。因此，应抓住国家发展服务业的机遇，通过党委和政府统筹，摆脱行业和部门利益，整合社会公共服务资源，拓宽旅游公共服务供给渠道，实现旅游公共服务最大化。

3推进旅游公共服务的战略结合。旅游公共服务建设必须与国家的整体发展战略相一致。为此，旅游部门在具体工作中要注意做好三个结合，一是与国家公共服务政策体系结合，优化发展环境;二是与政府职能转变和机构改革结合，理顺部门职能;三是与旅游业态创新和服务创新结合，开辟工作领域。

4建立与市场对接的服务平台。公共服务是市场经济发展的需要。因此，要结合旅游市场化的特点和程度，培育与之相对应的公共服务平台。首先，大力培育扶持自主独立的行业协会，有条件的可以发展成为公共服务组织，承担相应的任务;其次，在宣传促销、安全保障等领域尝试政府和非政府组织、企业合作，把一些专业性的服务外包，通过政府招标采购，实现公共服务;再次，直接面向市场的市场评估、信息收集和等公共服务，可以采取有价补偿机制，政府与企业的经营活动结合，形成市场化的准公共服务生产和供应机制。