扫黄打非调研报告

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本文从出版物市场当前存在的问题与执法难等方面论述出版物市场管理工作，提出当前依法行政的难点是新闻出版行政执法工作的政府投入薄弱和当前新闻出版管理所承担的繁重任务极不适应的四个方面表现与解决方法，并就下一步出版物市场管理工作推进依法行政方面提几点建议和设想。

当前，出版物市场出现了不少新情况、新问题，主要表现为：

1、鉴别单位违法与个人违法是出版行政部门执法难面临的新课题。我省许多地区在出版物执法工作中先后不同遇到这一情况。有一县政府法制部门甚至将法人违法犯罪构成要件与单位违法犯罪构成要件混为一谈，错误的撤销执法部门对违法单位的处罚决定。荒唐的仲裁执法部门执法错误，从而形成一个“编印非法出版物单位有功，依法行政部门无理”的尴尬局面。

2、内容有严重政治问题的图书屡禁不止，一些道听途说的歌星名人绯闻艳史地下刊物来势迅猛。市场上陆续发现有诸如《之迷》、《与的最后较量》、《红墙内外》、《罪有应得陈希同》《死有余辜王宝森》、《走进陈良宇》等内容反动的政治性非法出版物；宣传迷信邪教“”类出版物一度泛滥；〈赖昌星与杨玉滢〉、〈董文华失宠〉、〈张艺谋与巩利〉等非法地下小册报刊肆无忌弹。

3、色情淫秽出版物改头换面沉渣泛起。有些书打着外国“名著”的幌子，露骨宣扬色情。香港版本的《全本金瓶梅》公开在书摊上露面；一些地摊、游商公开兜售诸如《红楼艳史》、《新肉蒲团》〈少女之春〉〈玫瑰园艳情〉等淫秽色情非法小说、口袋本。

4、盗版、盗印屡禁不止。有些大部头的四大名著、历史传记等著作，高定价、大折扣向群众出售，冲击市场。还有许多商贩在街头低价销售各种盗版地图和伟人画册；

5、盗版光盘品种多、价格低，为非法出版和盗版物的存在提供了条件。目前，市场上销售的电脑软件多为盗版。政治上有问题及宣扬色情淫秽的软件时有发现。供孩子用的游戏软件和校园周边到处兜售的口袋本，其中不乏凶杀暴力色情淫秽的内容，对未成年人诱惑力极强，同时又冲击了游戏机市场的正常经营。

有鉴于此，笔者认为出版物市场管理亟待进一步加强。出版物市场大、情况复杂、管理任务重。目前情况看，对出版物市场的管理，主要以块为主、条块结合。大多都是市新闻出版局负责全市图书、期刊、电子产品市场的宏观管理，各区、县（市）的文化局承担着具体的市场管理职能。而各区、县（市）对书刊、电子出版物市场管理大多处于没有固定的管理人员、没有必要的经费及必备的交通工具和通讯设施。管理工作疲于被动应付。中央领导曾强调指出：扫黄打非工作是一项重大的政治任务。这项工作做不好，将影响我们的思想政治基础和党的领导。为此新闻出版管理工作当前的热点、难点问题和今后的改进措施依然是市场执法难的问题。新闻出版部门在市场管理中缺乏必要的强制性的行政执法手段，在日常执行市场检查任务时，行政执法时常受阻、受围攻，执法环境十分艰难。违法经营者抗拒检查、推扯执法人员，撕揭封条，转移非法经营品、设备等现象时有发生。不仅增加了依法行政工作的难度，还直接影响到国家有关法律法规的落实。

当前依法行政的难点是新闻出版行政执法工作的政府投入薄弱和当前新闻出版管理所承担的繁重任务极不适应。主要表现在四个方面：

第一方面是国家有了相关的法律、法规，而到了市、县级却没有与此相适应的管理机构，直接影响到行政执法主体的正确性。如国家早已颁布了《著作权法》，明确版权管理部门是行施打击侵权盗版的执法主体，而诸多市、县却没有设立相应的版权管理部门，虽然也曾多次申请在文化局加挂版权局的牌子，但不增加人员编制及经费，大多与文化局合署办公，原班人马再行分工而已。由于机构改革等种种因素，至今这一问题仍没有得到妥善的解决。

第二方面新闻出版管理工作没有必须的人员编制和经费。目前是大多数市、县文化局兼负新闻出版管理工作，虽然尽了最大的努力，但这还不能适应如此繁重的工作任务。各级扫黄打非工作领导小组办公室都设在新闻出版局或文化局，尤其是县级新闻出版管理工作大多没有专属管理人员，全部由文化市场稽查人员兼职，面对点多面广，路途远的城乡市场，而负责管理市场的人员往往只有2-3人，工资及办案经费全部靠自筹解决，没有交通工具，缺乏办案设备，下乡办案靠租车，平时检查骑自行车，经济压力一直较大，往往力不从心！同时还承担着对网吧、歌舞、电子游艺等娱乐场所及文化市场的管理工作，给行政执法工作带来了难以克服的困难，迫切需要增加政府投入。

另外出版物市场管理法律法规由于历史的原因以及各种因素的制约，这个体系还很不完善，目前仅有《中华人民共和国著作权法》、《出版管理条例》、《出版物市场管理规定》、《电子出版物管理规定》等有限的管理法规，而且存在多重管理，在实际执法中可操作性少，甚至很多地方还存在着比较明显的问题和矛盾，如《著作权法》第46条、47条规定有侵权行为要承担民事责任，民事责任要向人民法院申诉；同时损害公共利益的，有版权管理部门实施处罚，处罚又没有统一的标准，在实际操作中自由裁量大，部门推委多。但是我们相信，通过实践检验和对不足问题的研究与改善，我国的出版物市场法律体系将会更加科学与完善。

还有就是要设立扫黄打非常设机构。当前，松散的、临时性的扫黄打非管理机制直接影响到扫黄打非工作的开展，很难适应高效的“黄”“非”泛滥的现实；临时性的扫黄打非协调管理机构模式已成为上传下达的机器，而无专项经费支出的扫黄打非活动，更不用说也只是纸上谈兵，与所承担日益繁重的扫黄打非斗争任务严重错位，迫切需要增报专项经费，设立扫黄打非常设机构。

笔者作为基层的出版物市场管理人员在加强行政执法、推进依法行政方面有几点建议和设想：

一、尽快明确市、县级出版物（版权）管理的机构。开展著作权、版权登记，受理著作权、版权案件，仲裁著作权、版权纠纷，依法打击各类侵权盗版活动，使版权管理工作迈上新的台阶。根据各级新闻出版业、印刷业、发行业、电子出版物市场的实际管理工作情况，和新闻出版局肩负的扫黄打非工作任务，按照守土一方、守土有责的要求，理顺体制建立政府统一的出版物市场管理体制，改变目前多头管理和无专属管理的现状。真正做到打防结合，标本兼治。

二、尽快解决市、县新闻出版管理的机构编制问题，充实工作人员，使当前扫黄打非工作人员长期借调、抽调、借用的局面有所改善。新闻出版和扫黄打非工作需要必备的经费和交通、通讯工具，这直接影响到行政执法的工作力度。增报专项经费，采取有效措施加强长效管理，加大政府财政的投入，已成为当前新闻出版管理和扫黄打非工作的燃眉之急。

三、正确将单位违法与个人违法加以区分。在某些情况下，所谓以法人名义实施犯罪，也可能盗用、冒用单位名义实施犯罪。如前些年引起全国轰动的“奇异的性婚俗”非法出版物一案，就是犯罪分子盗用某出版社名义搞的非法出版物，这种情况，不属于单位犯罪，应追究盗用人、冒用人的法律责任。如果冒用或盗版者是出版社内部的人，也应由这犯罪个人来承担法律责任，而不应视为单位犯罪。单位犯罪是一种法人（或非法人）共同体的犯罪，而社会中共同体的组织结构形式繁多，单位犯罪现实表现形式也各不相同，并非领导批准一种情况，比如：某地区教委服务公司或教研室盗印教辅构成犯罪，案件审理查明，教委领导并不知情更没批准。综上所述，笔者认为，单位犯罪区别于个人犯罪的本质特征是为单位利益而实施的犯罪行为。正因为这种犯罪是为单位牟取非法利益的。因此以单位名义进行的，由单位内部人员实施的犯罪行为，才能视为是单位的犯罪行为。刑法第30条对单位犯罪作了以下规定：“公司、企业、事业单位、机关、团体实施的危害社会的行为，法律规定为单位犯罪的，应当负刑事责任。”由此，依据这条法律我们可以对单位犯罪作出以下理解或认识，公司、企业、事业单位、机关、团体为单位谋取非法利益，经单位集体研究决定或者由负责人员决定实施犯罪的，是单位犯罪。某地、市法院在审理一起非法出版物刑事案件时，依法对犯罪单位判决罚金24万元，而对该单位直接负责的主管人员则判决有期徒刑三年，缓刑四年。对单位犯罪实行两罚制，既处罚单位又处罚单位中的直接负责的主管人员和直接责任人员，有利于遏制单位犯罪。

四、组建一支信息灵、装备精、素质高的行政执法队伍。目前从事出版物管理的市区、县乡级执法人员尚没有统一的资格授权，没有统一的执法标志与有效的执法证件；没有形成执法联动网络。下一步执法队伍要分布到城乡点，执法人员要统一着装，树立良好的执法形象，执法机构要配备专用执法车辆和必需的办案设备(如照像机、摄像机)，执法队员应配备便捷的通讯工具（如对讲机、移动电话），并将举报电话与公安的110联网。采取有效措施查处暴力抗拒执法和作案手段多变现象，才可能解决目前出现的“执法难”问题。

五、建立出版物市场特约督察员制度。面向社会聘请具有较高政策法规水平和专业素养的同志担任特约督察员。其工作职责一是调研、检查出版物市场，及时向主管部门反馈相关信息；二是分析研究市场管理的宏观态势和主要问题，及时提出工作意见、建议和相关对策。

六、不断提高出版物市场管理人员的素质。加强执法人员的政治思想工作，加强法律、法规的学习，调动执法人员的积极性，增强责任感、使命感，严格落实执法过错责任追究制度，做到文明执法，热情服务。行政执法队员一定要政治强、业务精、纪律严、作风硬，要定期进行政治和业务方面的培训，不断提高队伍的整体素质，防止在市场管理工作中出现政治上的自由主义和经济上的消极腐败现象，做到查得准，打得狠。

出版物市场管理中的疑难问题很多，由于篇幅与视野所限，不能一一列举。以上只是笔者实际工作中的一些点滴体会，旨在通过这样的探讨进行一些交流。