财政解困调研报告

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县乡财政是国家财政的基础，其能否走出困境，关系到国家财政的振兴和国家政权的稳定，关系到经济能否持续快速发展，关系到小康社会能否如期实现。近几年来，各级政府都十分重视县乡财政的困难问题，中央实行了“三奖一补”等政策，自治区也重新调整对下财政体制，重新调配全区财力，增加对县乡财政的一般性转移支付补助，县乡财政困难的局面得到改善，确保了干部职工的工资发放和各项事业的正常运转。但是，县乡财政困难的问题依然严峻，平南县委县政府近年来也积极探索,不断改革,试图缓解县乡财政解困，取得了一定的成绩,但仍然面临着一系列实际问题。

一、财政运行的现状分析及其存在的主要问题

在上级财政调整对下财政体制，增加一般性转移支付补助后，平南县财政运转情况得到改善，但运转仍然困难，主要表现在收入增长不快，收支矛盾突出，各项增支因素较多，财政管理有待加强等等。

（一）收入结构不合理，财政收入增长不快，质量不高。一是税源结构不合理，20**年以前，平南县糖厂、烟厂和桂花水暖等重点税源相继破产,县级财政收入只能靠零散税收,财政收入增长乏力；20**年，平南县税收1000万元以上的企业只有1家（华润水泥）；500万元以上1000万元以下的企业有2家，100万元以上500万元以下的企业有12家；2007年，平南县税收1000万元以上企业有2家；500万元以上1000万元以下的企业有3家，100万元以上500万元以下的企业有17家。这说明平南县这几年财源建设有一定发展，但支撑性的税源不多，导致财政收入过度依赖个别企业的问题。2007年上半年，由于梧洲长洲电站建设致使西江封航，华润水泥等货物无法外运，平南县财政短收4000多万元。二是财政收入增长不快，质量不高，20**年财政收入33531万元，比20**年增长18.68%，而税收收入增长只有9.08%，非税收入增长就高达53.07%，占财政收入的比重达28.13%，非税收入占财政收入比重过大，直接影响到县级财政的可用财力。

（二）财政支出刚性大，结构不合理，增长过快。主要表现在市场经济体制改革的深入要求全面建立公共财政体系，完善社会保障制度，这就要求财政支出水平大大提高，应付未付大量存在，导致县级财政出现了相当多的问题，运行十分困难。

1、财政支出结构不合理，基本上仍然属于“吃饭财政”。平南县2007年财政支出69428万元，其中人员经费支出就需4亿多元，占财政支出的56.17%。而人员经费的安排与其他兄弟县市相比还比较低，主要表现在住房补助、住房公积金，工会经费和失业保险等安排严重不足，据测算如果足额安排我县还需增加安排3639万元。

2、财政收支矛盾突出，刚性支出无法保障。目前，在县级财政收入增长乏力的情况下，财政支出却在逐年增加，财政担负的支出责任无限扩大，主要表现在四方面：一是财政承担的法定支出负担在加重，各项法定支出如教育、农业、科技、计划生育等都要保持一定的增长幅度，这种支出的定比增长与县级财政收入的增长常常形成很大的反差。如2007年我县为了通过教育“两基”验收,确保教育达标工作,增加安排各项教育经费2500多万元。二是完善社会保障制度，解决民生问题增加支出，如安排五保户、农村低保、城市低保、新农村合作医疗县配套等等，平南一年就需要1800多万元。三是体制改革形成的增人增支，如畜牧、林业等改革就增加财政支出500多万元，如果水利体制全面铺开，则需要增加支出2000多万元。四是差额、自收自支事业单位，由于体制的转变而无法运转，形成大量欠发工资和社会保障缴费，向财政申请增加补助的问题。

3、财政债务负担过重，隐藏的财政风险巨大，并直接形成财政增支。20**年底平南县财政直接债务21**0万元，其中逾期借款15675万元。这些财政债务都是历史债务，主要是“两会一部”、教育“两基”借款。尽管我县财政积极筹措资金偿还，但由于包袱过重，无法按期偿还，为此上级财政每年通过年终决算扣还借款，每年多达3000多万元，直接影响到县级财政的可支配财力。

（三）从财政管理的角度来看，问题主要集中在三方面。

1、乡镇体制不完善，乡镇积极性受到影响。主要体现在考虑乡镇利益较少，集中过多，乡镇得益不足。乡镇欠县级往来不断增大，难以化解，影响乡镇的积极性。乡镇作为一级财政，由于财力少，支出大，收支不平衡，乡镇赤字过大，乡镇欠县级债务包袱越来越大：20**年财政决算乡镇欠县级累计11**7万元，21个乡镇全部有拖欠县级债务。现在大部分乡镇收入的增长空间不大，不足以弥补所欠县的债务，乡镇抓收入的积极性受到影响。

2、各项财政改革推进过快,各项改革之间的衔接不够，配套措施跟不上。这几年，我县积极推进财政改革，如委派会计试点、财务集中核算、政府采购、部门预算和国库集中支付、资金拨付审批程序改革等等，并取得一定的成绩。但是改革推进过快，大部份是单项操作，整体推进和互相协调较少，改革的成本过大，效果受到影响。比如委派会计试点、财务集中核算和国库集中支付变换过快，单位无法适应，会计管理弱化，出现了单位的部门预算编制、年终决算无法独立完成，过度依赖核算中心的问题。

3、依法理财有待加强。一是人大对预算、决算的审查监督职能仍未充分履行，只流于形式，特别是对部门预算工作审查不够；二是政府对预算管理工作重视不够，轻预算、重执行的问题比较严重，致使预算批复较迟，年中预算追加较多；三是财政内部缺乏统一有效的制约机制，股室与股室之间职能交叉，管理越位与缺位的问题比较明显；四是部门违反财经纪律的问题仍然比较严重，违纪违法现象时有发生。

二、县乡财政运行困难的原因分析

平南县财政运行困难原因主要有四个方面：

（一）支出增长过快,收入增长跟不上支出增长速度。经过几年的招商引资，平南县确立了以华润水泥为支撑点的税源体系，财政收入有一定幅度增长,但增长幅度跟不上支出增长幅度。20**年平南财政收入增长幅度为18.68%,而支出的增长幅度却高达21.98%。

（二）事权与财权不相适应。分税制财政体制明确中央与各级财政的事权与财权，但经过十多年，却存在着事权下移，财权上移的问题。比如上级政府出台各项政策，而开展这项政策需要的资金没有很好的落实问题。如工商、药监等部门上划，债务与分流人员由地方安置，增加地方财政负担。

（三）历史遗留的包袱过重。一是财政债务问题，如“两会一部”、周转金和教育“两基”借款；二是水库移民的问题，如同和、马练等北部乡镇水电站移民补偿等问题；三是以前县乡政府负债搞建设等。

（四）体制改革中的转型问题。我国由计划经济转向市场经济，原来在计划经济中能够运转的自收自支和差额事业单位现在却大量欠发工资，欠缴社会保障缴费和无法运转，但它们仍然负担着社会公共职能，在体制改革中不断改为全额财政负担，比如水利、林业、畜牧等系统改革等等。这种改革还有加速趋势，据我县近来组织的自收自支和差额事业单位收支调查发现，在被调查的86个差额、自收自支单位中，2007年有48个单位欠发在职人员工资，欠发额433万元；有23个单位欠发退休人员工资，欠发额74万元；有56个单位欠缴社会保障缴费，欠缴额132万元。尽管这一部份单位属差额、自收自支事业单位，但大部分单位仍然承担着社会公共管理和服务职能，如园林所、歌舞团等。

三、在新形势下县级财政摆脱困境的对策思考

在我国已进入经济社会迅速转型和全面建设小康社会的关键时期，平南县要主动顺应经济全球化、市场化和信息化的新形势，充分发挥自身的比较优势和后发优势，广泛采用一切先进的科学技术和科学的管理手段，迅速摆脱贫穷落后的面貌，努力实现跨越式发展，不断做大财政蛋糕。同时，要积极争取上级财政体制的支持，深化财政体制改革，争取建立一个财政收入稳定增长、财政支出规范的财政体制环境，从根本上解决县乡财政困难问题。

(一)大力发展县域经济，积极培植税源，增加财政收入

1、大力发展非公经济，壮大县域经济主体。非公有制经济是县域经济的主体，最具潜力和活力，要采取更灵活、更优惠、更有力措施，积极发展民营企业。一是加快企业改革，在保证国有、集体资产保值增值的前提下，改造和重组尚未改制的国有集体企业。二是加大扶持力度，为企业营造公平竞争的发展环境。三是积极引导和帮助，用好用活上级政策，加强职业教育和农民工培训工作，为企业培养各类管理者和熟练工人。

2、大力发展工业，实现县域经济工业化，提高第二产业在国内生产总值中的比重，上工业项目时一定要抓住具有影响全局作用的兴县项目，否则，上的项目再多，经济效益很差，不但不利于县乡财政困难的克服，而且还有可能使本来就很困难的县级财政雪上加霜，因此要鼓励引进一批与我县资源相适应的支柱产业。一是推进工业园区建设，构筑经济发展平台，要充分发挥平南县沿江和主要公路沿线优势，规划建设工业集中区，大力推进水电路等配套基础设施建设，提高工业集中区承载和竞争能力，特别是要利用好原来烟厂、糖厂等闲置的厂房，减少征地成本。二是发展特色经济，培育支柱产业。首先要做强建材业。以新型水泥为拳头产品，重点抓好华润水泥项目建设，并以此带动全县新型水泥、石灰、节能砖等建材业的发展。其次是做大农产品加工业，充分利用优质农产品资源优势，通过政策扶持农产品加工龙头，把农产品加工业培育、发展为平南县重要支柱产业。第三，要做优农药化工业，以安泰公司为龙头，大力发展新型农药化工业。第四要充分利用东部沿海地区劳动密集型产业转移机遇，大力发展服装加工业。三是以项目建设为中心，加大招商引资力度，通过加快港口码头、公路、水电等建设、加强政务中心管理等措施，改善投资的软硬环境，同时要在开放、发达地区设立招商办平台，形成主动型招商的局面。

3、大力推进县域农业产业化。要以建设社会主义新农村为载体，抓好农村基础建设，提高农业产业化水平，促进农民增收。一是加强农业基础建设，通过抓好农村通达工程建设、水型农田水利建设、农村能源建设，改善农村生产和生活条件，提高农业综合生产能力。二是积极发展现代农业，在加强巩固粮食生产的前提下，着力提高经济作物占种植业的比重、畜牧水产业占大农业的比重，尤其要大力发展桑蚕、中药材、茶叶、烟叶、木薯等特色种植业，实现特色农产品生产规模化，搞好优质生猪和名优特水产品养殖基地建设。三是加大对农业的财政投入，特别是动植物防治、品种改良和农业保险的补助，降低农民的种养风险，促进农民致富。

4、大力推进县域城镇化进程，优化城乡经济结构，缩小城乡差距。一是科学规划，合理布局，搞好城乡规划工作；二是充分利用好土地资源，建立健全土地储备制度，有序推进土地使用权流转；三是吸引社会资金投入小城镇建设；四是加快旅游、现代物流、商贸服务、金融保险、科教文卫等第三产业的发展。

（二）严格控制财政支出，不断优化支出结构，充分发挥资金使用的最佳效益

1、在保障工资和法定重点项目支出的前提下，着重向农村、农业及社会保障支出倾斜，确保中央各种惠农及关心社会弱势群体政策的落实，同时继续严格预算支出管理，压缩一般支出。一要加大义务教育经费的投入，巩固教育“两基”成果；二要加强农林水资金的投入力度，特别是种粮农民生产资料增支综合直补资金、人畜饮水资金的投入，确保中央的惠农政策的阳光洒到农村；三要继续搞好社会保障和就业工作，积极推进农村低保、新型合作医疗和城镇医疗救助工作，扶助弱势群体，维护社会稳定；四要加强对单位新增办公经费的监督管理,确保办公经费的有效使用；五要坚持勤俭节约的原则,继续完善公务活动接待限额制度，严格控制差旅费和会议费;六要规范预算追加的办理制度，严格控制各种新的开支口子，确保年度预算的正常执行。

2、要实现财政支出合理化，控制其增长速度。一要调整财政支出的范围和供给的方式。财政供给要根据构造公共财政的需要，以“社会共同需求”为原则，根据单位性质不同，制定不同的资金供给政策。财政应当对党政机关、公检法部门、科教文卫等公共部门实行重点保障，但教育、医疗等行业也应当鼓励社会资金参与，如民办教育和民办医院等等，以降低财政负担；对于能够通过市场运作维持的机构和单位（比如说国有企业等）就要分离出财政供养范围。二要大力推进机构改革，控制财政供养人员的增长速度。必须严格控制编制，健全人事管理制度，完善财政工资统发办法，特别是加强对教育等财政负担大户的人员监督，防止吃“空饷”等问题发生。

（三）稳步推进财政改革，不断提高财政预算管理水平。

1、要深化预算管理制度改革。一要改进部门预算审查制度，明确部门预算编制办法；二要制订科学的公务费分类分档标准，促进预算编制的科学化，同时，考虑县级政府工作的繁杂性，县级部门预算改革不适合全面采取零基预算，而应该以项目预算为主，对部门重大支出和专项支出坚持零基预算与项目预算管理相结合；三要积极推进综合预算管理，重新制订非税支出的安排标准，促进财政支出安排的公平、公正。

2、要整合财政资源，以改革促进县乡财政协调发展。一是处理好部门预算、国库集中支付、政府采购、财务集中核算和乡财县管的关系，积极推进国库集中支付试点改革工作，规范财政资金的批拨制度，提高资金的使用效益。二是针对新的财政改革后的新情况，重新明确财政局各股室工作职责，提高行政效能。三是加快推进“金财工程”建设，及时引进工作软件，促进财政办公自动化。

3、重新制订对乡镇财政体制。为了缓解乡镇财政困难，促进乡镇抓收入的积极性，我县在2007年重新制订对乡镇财政体制，新体制的制订体现了计算简单、得益明显，既保运转又赏罚分明的特点，用一句话来形容新体制的设计思路：新体制、新思路，四重大礼（保办公经费、均衡入库奖励、完成全年任务的奖励、超收入奖励），鼓励乡镇自主发展。同时，在新体制中继续保留原体制中招商引资的优惠政策，保证乡镇的既得利益。原体制中的招商引资政策，促进了我县乡镇发展经济的积极性，在新体制中保留了这些政策，并加以完善，促进了县乡之间、乡镇之间共同协作抓收入的积极性。

（四）加强债务的追收工作，防范财政风险。现在是我县偿债的高峰期，直接影响到财政支出预算的执行，必须要进一步加强债务的追收工作。一要加大财政周转金的追收力度，特别是对行政事业单位担保借款的追收；二要加大对“两会一部”借款的追收，及时处置一部分抵押资产，保证财政资金的及时回收；三要清理教育“两基”欠债，对经过审计机构审核确认的债务，积极筹措资金分期偿还。

（五）加强监督，提高财政的透明度,促进财政管理的科学化

加强财政监督是公共财政的内在要求，也是保证财政职能实现的有效手段。一要加强人大对财政预算、决算的审查监督；二要加强审计等监督部门对财政预算执行的监督,检查预算执行机构是否按照支出预算的计划额度、规定的用途执行，拨款程序是否合法合规；三要健全重大的支出项目和工程审批办法，制定工程预算、决算审计管理办法；四要加强财政专项资金的监督，特别是加强对新农合、种粮补贴等涉农资金的跟踪检查，确保专款专用。