县乡财政困难调研报告

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“国家财政蒸蒸日上，省级财政稳稳当当，市级财政摇摇晃晃，县级财政哭爹叫娘，乡级财政精精光光。”这是在社会上流传甚广的一句话，它形象地描绘出了当前欠发达地区县乡财政的窘境。这几年中央和地方各级财政收入虽然逐年迅速增长，但基层财政仍然吃紧。尽管中央不断加大对地方的转移支付力度，但是基层财政依然困难重重，在西部地区尤其突出。县乡财政如何走出困境，做大财政“蛋糕”，本文以覃塘区为例，对当前我市县乡财政困难的缓解之策作一些探讨。

一、县乡财政困难状况

覃塘区成立于20**年，是一个县级行政区。全区共辖10个乡镇，总人口55万，其中农业人口52万，是一个典型的农业大区。20**年，全区财政收入11331万元，财政供养人数9200多人，属典型的“吃饭”财政。20**年农村税费改革后，覃塘区财政困难状况日渐加剧。突出表现在：

1、基层政权运转和工资发放困难，一些津贴、补贴无法发放。基层政府运转艰难主要体现在公用经费严重不足。由于财力所限，“吃饭”都成了问题，许多基层全额预算管理单位的办公经费在基层预算中被不断削减，办公经费标准不断降低；差额预算管理单位被逐步推向市场，只是保留了小部分财政拨款。20**年，覃塘区区直单位按平均每人每月200元，乡镇按平均每人每月150元的标准安排公用经费。在不允许拖欠工资的硬性规定下，干部职工工资基本上能够按时足额发放。但是一些津贴、补贴无法发放，涉及干部职工福利的一些政策无法实施。如作为职工住房基本保障的住房公积金制度，覃塘区因为财力困难，目前还无法实施。

2、基层财政赤字严重，财政资金周转困难。目前，我市相当县区、乡镇财政出现赤字，尤其是乡镇一级，整体账面上虽然表现为结余，但实际上却是赤字，主要是基于各方面的考虑，把一些实际已经发生的支出作挂帐处理，不列入当年支出，以求预算收支平衡。财政资金周转基本上依赖上级财政调度资金维持运转，同时欠拨专款较严重，有时依靠借款维持正常运转。

3、县乡政府负债问题严重，基层财政风险不断累积。由于历史原因，加上不能按期归还债务，财政负债沉重。20**年末，覃塘区各级政府债务余额将近2亿元，其中，解决地方金融风险专项借款4269万元，教育“两基”欠款2596万元，公共基础设施建设负债2000多万元，这些沉重的债务，进一步加剧了财政收支矛盾。

4、基层公共设施落后。医疗、教育、道路等条件城乡反差较大，同时，农村的水利设施、道路桥梁年久失修，已严重影响农民的生产生活。

二、县乡财政困难成因

（一）经济发展上的先天不足和后天发展的滞后是县乡财政困难的重要原因

欠发达地区多处在边远山区，交通落后，经济发展滞后，能够提供财政收入的财源不多，特别是缺乏支柱型财源。覃塘区是一个老、少、边、山、穷地区，20**年全区财政收入只有11331万元，财政收入规模少，缺乏稳固的支柱财源。20**年提供税收收入超1000万元的企业只有1个，超100万元的企业只有5个，其余税源零星而分散。

（二）财政体制性缺陷是诱发县乡财政困难的主要原因

一是财政收入的划分出现了层层集中的倒金字塔型分配模式。1994年的分税制把税收划分为中央税、地方税或共享税，2002年中央实行所得税收入分享改革，2005年自治区实行增值税、营业税、所得税省级财政分享改革，至此，地方经济发展的大部分成果已被中央、自治区集中，而留给地方的稳定性收入规模小，增量少，主体税收只剩下营业税的60%、增值税的17%，个人所得税的25%、企业所得税的30%和资源税。

二是共享收入返还补助计算体系设计不科学、不合理。共享收入中央、自治区均按照分享改革前一年地方收入作为基数核算返还补助额，保证既得利益的体制设计使经济落后地区的基层财政在改革初期因经济基础薄弱，财政收入基数低，既得利益极为有限，而增量大部分归中央财政所有的做法，使基层财政在经济发展进程中所得到的财力性收入增量受到制约。如覃塘区20**年增值税收入比2005年收入增加2494万元，地方所得财力增加495万元，即在每年的增值税收入增量中，每增加100元的收入基层财政所得到的财力性收入仅为20元。而所得税、营业税只是按原核定的基数补助。

三是事权与财力极不相称。各级政府层层向上集中资金，但基本事权却不断下移，即将部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给基层政府，县乡政府事实上承担着许多本该上级政府承担的职能，从而加剧了县乡财政的困难。主要表现在县乡政府一直要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共物品，同时还要支持地方经济发展，并且其承担事权大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长快，无法压缩。

四是财政支出标准决策权的紊乱肢解了财政，配套政策使县乡财政不堪重负。一般意义认为，上级对地方的专项补助是地方的一种实质性的财力净流入，但上级现行的操作办法是在对地方给予一定补助的同时，往往要求地方必须给予一定比例的配套资金投入，有些专款则采取“钓鱼”的办法，即凡是地方相应给予配套承诺的，上级给予一定的补助，这种做法对地方财政安排来说，不仅没有形成实质性的净“财力流入”，反而成了一种“财力流出”。20**年覃塘区在农村合作医疗、农业综合开发、中小学校舍维修、政法等项目配套方面共支出400多万元。另外，每次提高工资上级转移支付都留有大量的缺口给地方弥补，如2002年实施的十三个月工资，覃塘区共需600多万元，上级转移支付补助只有214万元，而且直到20**年也还只是214万元，而20**年覃塘区行政事业单位十三个月工资需求是1100万元。

（三）县乡政府职能转化滞后，机构人员不够精简，政府负债过高是县乡财政困难的直接原因

一是政府债务过高冲击财政运行情况。近年来，上级财政对世行贷款、清理金融机构再贷款、农业综合开发欠款等通过上下级财政结算扣付，使债务偿还直接转化为财政支出，成为财政的现实压力。近几年来，覃塘区因无法偿还欠款被上级财政部门通过财政结算扣款达到3085万元，巨额负债直接给县乡各项工作造成很大的影响，影响了经济和社会发展。

二是机构设置和编制管理不严，财政供养人员增长过快。覃塘区1997年财政供养人员是8234人，20**年是9284人，十年间增加了1050人。目前供养的人太多是多年累积形成的，这与我们在县乡机构和编制管理上的失控密不可分。由于对编制控制不严，导致财政供养的队伍日趋膨胀。

三、解决县乡财政困难对策

（一）统筹规划，加快县域经济发展。

我们要因地制宜，统筹规划，逐步实施，大力发展县域经济，培植和壮大财源，做大财政蛋糕，从根本上缓解县级财政困难。就覃塘区来说，一是要利用自己的区域、资源优势，通过招商引资，大力发展建材业。目前，华润集团、台泥集团已进驻覃塘，其中年产400万吨水泥的华润（贵港）水泥有限公司已投产，预计2007年该企业提供的税收可达到5000万元；年产900万吨水泥的台泥企业将于2008年3月陆续投产，届时，两大水泥企业将成为覃塘区稳固的支柱型财源，成为覃塘区县域经济的“增长极”，并带动其他行业的发展。二是要努力拉长建材工业产业链。扩大华宁耐磨材料有限公司、南方混凝土有限公司等企业的生产规模，加快建设福盛橡胶有限公司，争取上马水泥制品、水泥包装材料生产项目，以及为水泥生产配套服务的交通运输业。三是要加快工业集中区建设。重点规划建设石卡工业集中区、甘化工业聚集区和覃塘林产品加工区，为承接产业转移建好平台，培育更好的税收增长点。在加强招商引资的同时，要避免盲目引进项目，造成高成本、高浪费、高污染、高能耗和效益低、品位低、质量差、贡献少等问题，特别是要避免由于招商引资造成巨额的财政债务包袱。

（二）改革体制机制，完善转移支付制度。

进一步加大中央、自治区财政对县乡财政转移支付力度，在进一步规范政府间分配关系的前提下，改进现行的税收返还、定额补助及专项拨款等形式的转移支付办法，并使决策过程公开、透明，建立健全规范的财政转移支付制度。一要简化测算指标，以各县市区可用财力和标准支出为依据，凡可用财力低于标准支出的，均纳入转移支付范围。二要清理专项拨款，改进拨款方法，逐步将其纳入规范的转移支付制度体系。三要加大转移支付力度，用增加新型的体制关系，均衡地区财力分配和公共服务水平。

（三）高度关注历史遗留问题，加大还债减员力度。

一要审慎解决地方债务问题，化解地方财政风险。国家应尽快出台处理地方财政债务的相关政策，对县乡债务化解适当给予创新空间，将化解债务列入财政部“三奖一补”为核心内容的缓解县乡财政困难的一系列综合政策措施，提高县乡政府的积极性。对因上级政府转嫁负担或因“上级出政策、下级出资金”而形成的债务，从上级财政当年增收部分逐年预算安排解决。县乡要根据“制止新债、摸清底数、明确责任、分类处理、逐年消化”的原则，积极开展清理化解债务工作，认真研究化解债务的途径和方法。要严格实行新债责任追究制度和主要领导干部离任审计制度，防止新增债务。还可以通过拍卖、租赁等方式盘活资产、资源，用债权债务置换等方式，消化部分县乡债务。同时，我们认为“三奖一补”的激励政策应该涵盖到财政困难的市辖区，对财政贡献大的县（市、区）、乡给予重奖。

二要加快制定出台有利于县乡精简机构和人员的各项政策。上级财政要增加“三奖一补”系列政策的补助资金，加大力度鼓励县乡分流超编人员，破解人员分流的难题。采取各种措施，促进县乡减员、减事、减支，降低政府运行成本。要严格按照《公务员法》的有关规定，确定“能进能出”机制，严把进人关，促使县乡政府供养人员走上良性发展轨道。

（四）加强财政管理，确保基层政权运转和工资发放。

县乡财政必须坚持发展是第一要务的思想，立足于自身，通过体制创新、机制创新、思路创新、方式创新深化财政改革，加强财政管理，提高理财水平，在生财、聚财、用财方面千方百计做大做实财政蛋糕，最大限度地解决本地的财政困难。财政资金首先用于保证机关事业单位人员工资、社会保障待遇发放和基层政权正常运转需要。为此，必须坚持以下原则：一是要加强各项财政收入征收管理；二是要创新支出管理模式，有效地节约财政支出；三是要提高部门预算编制质量，合理使用财政性资金，提高资金使用效益；四是要硬化县乡财政预算约束，杜绝各种劳民伤财的“政绩工程”、“形象工程”；五是要清理和化解县乡政府债务，严格制止新增债务，逐步化解陈年债务。

县乡财政困难已到非解决不可的地步了，否则将会造成不良的政治影响。其程度反映在财政收支上，但根子绝不仅限于财政。只有从体制创新入手，科学调整规范政府间分配关系，根本扭转不正确的政绩观，打破城乡分治，按市场经济导向合理安排农村区域和基层政府生产要素的流动，加快干部人事制度改革等各方面着手，多管齐下，上下联动，标本兼治，重在治本，才能真正创造一个良好而宽松的社会经济环境，让县乡财政真正走出困境。