事业单位编制调研报告

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在以农村税费改革为主的农村经济体制改革不断深入形势下，乡镇机关事业单位如何进一步转变职能，提高社会管理和服务水平，以适应新的要求，更好地满足农村经济和社会发展的需要，就这一问题，我们组织专门力量对全县乡镇机关事业单位的运行情况进行了深入的调查研究，全面了解了乡镇机关事业单位现状及存在的问题，在此基础上，提出乡镇机关事业单位改革的一些思路。

一、镇机关事业单位现状

（一）乡镇机关人员编制、内设机构、领导职数情况。

桂阳是一个农业大县，全县共79.2万人口，设有39个乡镇，其中建制镇14个，建制乡25个。全县39个乡镇机关共有行政编制721名，实有人数754人，超编33名；乡镇机关后勤事业编制39名，实有人数39人。乡镇内设机构设置：一、二类乡镇各设5个，即党政人大政协办公室、经济发展办公室、社会事务办公室（加挂“计划生育办公室”牌子）、城镇建设管理办公室、社会治安综合治理办公室；三、四类乡镇设3个，即党政人大政协办公室（加挂“计划生育办公室”）、经济发展办公室、社会治安综合治理办公室。

（二）当前乡镇机关履行职能情况。

目前，“三票”（政法综治、计划生育、财政收入）工作成为各乡镇政府的工作重点，乡镇干部应付各项硬性工作任务已是焦头烂额，根本腾不出时间和精力考虑公共服务问题。大部分乡镇将乡镇干部（包括财政所、计生站人员）按照工作任务分组定员，分为计生组、维稳组、招商引资组，各组相对独立开展工作，福利待遇与工作任务完成情况挂钩。另外，全县乡村两级总体经济发展水平不高，取消农税后，财源进一步萎缩，而各项支出未见减少，为了保运转，乡镇干部千方百计找上级有关部门或企业“化缘”。

（三）乡镇事业单位机构设置、人员编制及工作开展情况。

目前，我县乡镇设有各类事业单位共426个（不含加挂牌子的单位和部门垂直管理机构）。共核定编制6850名，实有在职总人数为7284人。乡镇事业单位中以部门管理为主的事业单位有：林业工作站、财政所、国土资源所、交通运输管理站、动物防疫站、卫生院、中小学校。以乡镇管理为主的乡镇事业单位有：水利管理站、计划生育服务站、农业服务站（由农技站、农机站合并组建）、文化广播电视站（由文化站、广播电视站合并组建）、企业劳动管理站（由企业办与劳动管理站合并组建）、农村经营管理站等，这些事业单位均属差额拨款事业单位。调查总体情况反映，我县乡镇事业单位工作和职能履行情况，可分为三类：一类是财政所、动物防疫站、乡镇中小学校，由财政全额拨款，人员经费有保障，运转良好，都能按照各自的职能积极主动地开展工作；二类是国土资源所、交通运输管理站、计生站、卫生院、文化广播电视站、水利管理站等事业单位有收费收入或一定的财政拨款，经费能基本保证，工作运转正常；三类是农技站、农机站、企业劳动管理站等事业单位，只有少量财政补贴和一定经营服务收入，但经费难以保证，工作难以开展，部分人员外出打工或从事经营化肥农药、家禽治疗、饲养经营等有偿经营服务。目前乡镇计生站、财政所人员大都作为乡镇干部使用，参与乡镇干部分组，参加驻村工作，乡镇经管站站长，文化专干大都由乡镇干部兼任。

二、乡镇机关、事业单位运行中存在的困难和问题

（一）乡镇布局欠合理、规模偏小。我县人口79.2多万，39个乡镇，除城区14万人口外，平均每个乡镇不足1.8万人，而按民政部关于建制乡统一标准，每个乡级单位管辖为3—5人。

目前，我县人口超过3万的乡镇只有1个，2—3万人乡镇15个，1—2万人乡镇17个，甚至有6个乡镇人口不足1万，人口最少的杨柳乡只有0.2万人。乡镇设置过多，规模小，既影响了城镇化进程，又不利于区域经济的发展，也加大了行政管理成本，增加了农民负担和县乡财政压力。

（二）乡镇体制不健全，“条块”关系不顺，存在职能缺位、越位、错位现象。一是权责不统一，不利于乡镇履行职能。过度的条块分割管理体制严重影响了乡镇政府行政效能。乡镇政府缺少应有的人事权和行政执法权，为了解决问题，完成任务，乡镇政府不得不经常主动向派出所、税务所、工商所、烟草站等职能机构协调，有时甚至委曲求全，更谈不上指挥领导这些机构，对乡镇其它事业单位也只存在名义上的领导关系，乡镇政府不掌握人、财、物。二是财权、事权不统一。在财政体制改革过程中，财权、事权统筹兼顾不够，需要大投入的公共服务事业，如农村义务教育、农村医疗卫生保障体系建设、农村基础设施建设等本应由市、县政府负担的，却不加区别一律要求乡镇配备一定比例的资金，而相当一部分乡镇没有承担能力。许多乡镇为此负债累累，目前除黄沙坪等12个乡镇外，其它乡镇均存在不同程度的负债。乡镇管了不该管或管不了的事，一些该管的事却管不了，乡镇政府职能履行越位和错位问题较突出。三是乡镇政府领导职数设置欠合理。就2001年而言，乡镇行政编制为865名，按文件规定核定领导职数为452名，领导职数占行政编制数的52.2%；以2004年为例，乡镇机关行政编制为721名，20**年乡镇机构改革，按文件规定核定领导职数为347名，领导职数占行政编制数的48.1%，加上20**年乡镇机构改革以来，乡镇领导到龄改非和《公务员条例》规定配置的主任科员及副主任科员，科级干部均超过55%左右，出现了官多兵少的现象，在一定程度上影响了乡镇机关的行政效率。四是乡镇干部思想观念没有从根本上适时转变。他们认为农业税取消了，村委会主张自治，突然间感觉无事可做，无所适从，习惯于以往行政管理型的工作方式。

（三）乡镇事业单位矛盾较突出，社会功能不强，许多站所基本上是计划经济体制下延续下来的，设置过散，机制不活，发展滞后，难以满足新阶段农民增收致富的要求，随着经济、政治体制改革的日益深入，乡镇事业单位存在的问题日益凸显，主要表现在：

一是部分乡镇事业单位职能弱化，发展活力不足。如企业劳动管理站、经营管理站、财政所、文化站等。以农村经济经营管理站为例，其原有的职能随着农村社会改革的深入，不断弱化，其人员大部分参与乡镇中心工作，业务变成了兼职，一年到头的工作只是填报经济报表，经管站的存在已无多大作用；二是部分乡镇事业单位由于经费不足，工作难以正常开展，其人员部分外出找工或从事经营买卖，变为名副其实的个体户，如乡镇农业服务站，县财政每人每年只下拨经费1000元，人员经费没有保障，公共经费更无从谈起，更谈不上开展农业服务；三是部分乡镇事业单位人员结构不合理。我县50岁以上的教师占整个小学教师的32%。教师队伍人员老化，青黄不接，影响了教育质量的提高；四是部分乡镇事业单位技术人员严重欠缺，人才流失情况较为严重。如我县乡镇卫生院大量技术人员外流，目前乡镇卫生院中专本科学历以上的专业卫技人员几乎没有，专科学历的技术人员也微乎其微。二是受农村体制改革的冲击较大。随着农村体制改革的不断深入，特别是“三化”进程的推进，农村的经济结构发生了很大的变化，而我县乡镇事业单位管理体制却一成不变，服务内容与服务方式不能适应改革的需求，以致一些乡镇事业单位自身生存存在困难，无力履行职能职责。三是乡镇事业单位的改革没有很好地结合实际。1997年和20**年我县在机构改革中都下文对乡镇事业单位的设置、职能、管理体制进行了明确，但一直未按文件精神执行。主要是因为改革的模式照套上级有关文件，而没有真从实际出发，找出一条有利我县乡镇事业单位的发展和增强活力的改革路子。目前，有的下放给乡镇的事业单位，乡镇怕背包袱不愿管，而县业务主管部门也甩包袱不去管，“两不管”现象造成了管理上的脱节。四是重视不够。随着农村各项工作重心的转移，我县对乡镇事业单位的领导与管理欠重视，县财政补贴标准近十年一成不变，市乡（镇）的补贴大部分未到位。由于经费短缺，工作人员工资待遇得不到落实，许多人外出打工或自谋职业，致使一些公益性服务职能的履行存在“空档”。

三、乡镇机关事业单位改革的对策和建议

（一）解放思想，转变观念

在农村税费改革的新形势下，推进乡镇机关、事业单位改革，一是要强化“有限政府”的理论，要正确认识政府、市场、社会的能力和作用，认识到政府能力是有限的，从而避免政府职能“越位”、“错位”。二是要强化“小政府，大服务”观念，加强乡镇政府为农业、农村、农民服务的职能，为构建和谐新农村服务。

（二）抓好五项调整，促进职能转变

一是调整乡镇布局。通过撤乡并镇、“撤小并大、撤弱并强”，调整乡镇布局，扩大乡镇规模。目前我县乡镇规模偏小，有的乡镇辐射半径有限，这一情况影响了城镇化进程。根据我县实际，全县乡镇设置在20个左右为宜。

二是调整乡镇机关内设机构和领导职数，适应乡镇政府职能转变。我县乡镇可设置三个内设机构，即：党政综合办公室（加挂“计划生育办公室”牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（加挂“综合治理办公室”牌子），并对每一个内设机构职能作明确规定，结合各乡镇工作量的大小，在岗位、人员、编制上加以区别，如安全生产任务重的乡镇可适当增加岗位。在领导职数方面可按照乡镇大小和工作量多少设置，对性质相近或联系密切的工作可由同一领导兼任，实行党政交叉任职，适当精减领导职数，根据目前乡镇履行工作职能的现状，结合外省、市先进经验，建议由乡党委书记兼任人大主席、镇长兼任乡政府联络组长，组织、人事、宣传工作由一名领导兼任，政法、武装工作也可以由同一领导兼任。按照民政部要求的乡镇人口要达到3—5万人的标准，乡镇布局调整后，3—5万人口乡镇建议配备领导职数5—7名，5万以上乡镇设领导职数7—9名，3万人口以内乡镇领导职数配5名。

三是对乡镇事业单位进行分类，按照公益性职能与经营性职能分离的原则，采取“撤、转、合、并”的方式进行调整。税费改革以后，部分事业单位职能更加削弱，如企业劳动管理站、文化广播电视站、经营管理站等事业单位，对这些事业单位应予撤销，其职能划归乡镇政府；对农技、农机、水管、畜牧等事业单位合并组建一个综合性农业服务机构，将公益性职能与经营职能分离，省、市、县财政应保证开展公益性服务所需经费；对文化广播电视站以经营性职能为主事业单位进行改制转体，实行企业化运作，参与市场竞争，由政府负责监督、管理；对乡镇财政所、国土资源所、司法所等事业单位，根据工作量的大小可分片设立，在中心乡镇所在地设站所，实行以片管理，精减机构和人员。要加大乡镇学校布局调整，合理配置教育资源，目前我县乡镇学校分布分散、面广校多，要结合乡镇行政区域布局的调整而合理设置。

四是调整财政体制和管理方式，确保乡镇政府正常运转。以分税制财政体制为核心，根据“统一领导，分级管理”和“事权、财权相结合”的原则，分类确定县乡财政管理体制，对经济较发达、财政收支规模较大乡镇给予相应的自主权，调动乡镇发展经济和组织收入的积极性；对经济欠发达、收支规模小的乡镇，可实行“乡财县管乡用”模式和“村财民理乡代管”模式。同时多渠道化解乡镇债务，减轻乡镇负债压力。

五是对乡镇政府管理方式的调整。县级政府不能简单地把经济指标和工作任务，作为考核乡镇的唯一指标，应从乡镇的可持续发展和社会经济的全面发展来衡量乡镇工作，促使乡镇职能转变，提高乡镇政府的管理服务功能。县级政府要从引导乡镇产业调整、提供信息服务，做好宣传推介工作等方面下功夫，给足乡镇自主权，充分发挥各乡镇特色和优势，形成百花齐放的良好局面。

（三）严格控制乡镇人员编制，采取有效措施分流富余人员。机构改革是阶段性的工作，控制人员编制是经常性的工作，控制人员增长、分流富余人员是每一次机构改革的重点和难点，可以说是关系到改革成攻的关键因素。结合我县实际，借鉴外地经验，在控制人员编制增长方面可以采取以下措施：一是坚持乡镇人员编制总量只减不增的原则，缓解人员分流压力；二是实行“空编进人”制度，任何单位岗位新增、新调入人员要以“空编”为前提，否则不予办理。三是坚决杜绝临时用工现象的发生，对各乡镇机关聘用人员和其它事业单位临时人员进行地毯式清查，发现一个清退一个，并建立相应惩罚制度。四是建立健全人才流动机制，疏通人员出口关，合理引进专业技术人员，促进乡镇机关事业单位人员优化配置，解决目前事业单位人才短缺、队伍结构不合理等问题。对乡镇机关事业单位改革的富余人员，可采取不同途径进行分流：一是参照企业改制的方法，实行一次性买断，政府确定合理补偿标准，省、市、县政府提供不同比例的补偿资金，这也是我们在调查中乡镇干部普遍赞同的分流方式；二是提前离岗和内退，这一办法客观上不能减轻财政负担，但有利于优化干部队伍结构，提高乡镇干部工作积极性和办事效率；三是鼓励年轻干部带薪参加学习培训，使干部的素质更适应于乡镇职能调整的需要；四是把乡镇人员与加强村级组织建设结合起来，把素质好、懂经济工作、有威信、年富力强的乡镇干部充实到村级任党支部书记或推荐担任村委会主任，带领农民发家致富。

（四）要切实理顺条块关系，做到责权利相统一。理顺乡镇政府与县直部门派驻乡镇机构和部门垂直管理机构的关系，既要有利于加强“块”的调控能力，又使乡镇政府能够统一组织管理本行政区内各项事务，真正形成职能健全的基层政权。对乡镇的经济活动与群众日常生产生活联系密切的事业单位，其人、财、事权都下放到乡镇，由乡镇政府直接管理；对工商、税务、公安等具有经济监督检查和行政执法职能的机构，实行县乡双重领导，以县级业务部门管理为主，但人员的调动交流、领导的选配要事先征求乡镇党委、政府意见，其党团关系实行属地化管理，在年度考核时要把乡镇党委意见作为一项重要考核指标；对邮电、信用社、烟草等经济专业性强的部门在乡镇设立的分支机构仍实行部门垂直领导，但工作上应接受当地乡镇党委、政府的监督、协调。