乡镇机构情况调查报告

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随着市场经济体制的不断完善和社会的发展，乡镇机关及其事业单位的工作环境、工作任务和工作手段等发生了重大变化。好何创新管理体制，确保基层政权的正常运转，更好地为“三农”服务？最近，我们组织有关人员对乡镇机构设置、职能配置、人员配备等工作进行了调查研究。

一、乡镇机构编制管理的现状

（一）基本情况

20**年县委、县政府根据省市改革的精神，对乡镇进行了机构改革。全县21个乡镇依据人口、面积、经济状况划分二类乡镇3个，三类乡镇18个，每个乡镇内设机构只设综合办公室，编制由467名精简到376名。乡（镇）设立直属事业单位5-6个，即农业服务站、计生服务所、水管站、企业管理站、建设环卫管理站、劳动保障服务站。考虑到农机和畜牧的债权债务及离退休人员的负担和管理问题，只在县农机局和畜牧局设立总站和联站进行直管。事业单位经调整理顺后，其人员编制由原513名精简到359名。

（二）存在的主要问题

20**年改革后，各乡镇机关及事业单位运作情况较好，但也存在着发展不平衡、服务职能发挥不到位、经费短缺、机构编制管理监督难等问题，主要表现在以下几个方面：

1、管理体制不顺，自主开展工作难。尽管改革对机构、职能进行了理顺，但目前大多数乡镇因受传统工作方法的影响，思想观念没有转变。大多数乡镇机关人员与乡镇事业单位人员一同使用，岗位概念模糊，事业单位人员实质上已成为乡镇政府的工作人员。这样，事业单位工作人员把大部分时间和精力都花在乡镇政府安排的具体事务上，很少从事份内的工作，出现“种了别人的田，荒了自家的园”的现象，事业单位自身作用没有得到发挥。2、混编混岗现象严重突出，人员分流到位难。全县21个乡镇机关进行了竞争上岗，机关无编无岗人员进行了分流，事业单位人员进行了归位，县级财政在经费上也进行了“断奶”。但一些乡镇领导怕得罪人，或者说还没有完全从传统的计划经济的工作观念中摆脱出来，仍是挪用直属事业单位的人员编制，致使事业单位有较大一部分人员“不务正业”，长期混岗在党委、政府部门搞中心工作，再加上乡镇主要领导调动频繁，乡镇事业单位改革流于形式。3、业务水平不高，作用发挥难。一些乡镇事业单位名存实亡，业务工作基本瘫痪，技术服务水平十分有限，没有发挥应有作用。4、事业经费不足，自我发展难。乡镇直属事业单位基本上都是差额或自筹编制，工作人员实行财政经费包干，而乡镇又没有专门拨款，经费维持低标准工资尚且困难，更谈不上办公经费，拿出经费来发展社会服务事业就难上加难了。

二、问题产生的主要原因

（一）机构设置不科学。乡镇机关只设岗位，作为一级政府综合性不强，管理和服务力量上不集中，行政绩效差。现行的乡镇事业单位在很大程度上是计划经济体制的产物，存在部门分割、自我封闭、各自为政的现象。另外，事业单位规模小、人员少、范围小，难以形成较强的综合服务合力。

（二）“条块”管理缺乏有机结合。乡镇事业单位实行“条块结合、以块为主”的管理体制，即由业务部门和乡镇双重管理，以乡镇为主，从表面上看脱钩于原业务主管部门，而因乡镇没有实质上的支持与管理，很大程度上靠县业务主管部门在业务上的支撑，实际上是“明脱暗不脱”，客观上形成“看得到管不到，管得到看不到”的局面。

（三）政事不分，职责不清。按照政事职责分开的要求，乡镇事业单位所承担的行政管理职能应相应划归乡镇相关的行政部门，事业单位只承担技术性、服务性工作。但是，目前乡镇绝大部分事业单位仍从事本行业的行政管理工作，而把自己的主要任务——技术服务放在了次要位置，甚至放弃。长期以来，乡镇事业单位靠吃财政饭，靠政府“喂奶”生存，这样下去，事业单位功能不断弱化、萎缩，最终名存实亡。

（四）人事制度改革相对滞后。目前，乡镇事业单位仍是“大锅饭”，旱涝保收，乡镇党委、政府安排什么就干什么，干多干少一个样，干好干坏一个样，缺乏忧患意识。同时，乡镇事业单位“出口”不畅通，致使人员结构不合理，服务能力不断下降。

（五）人员素质偏低，改革创新意识差。目前，乡镇机关因受编制限制，多年未吸收新的人员，致使干部年龄老化。乡镇机关及事业单位人员文化层次普遍较低，掌握新知识、新技术能力低。一是思想观念守旧，瞻前顾后，担心改革会革掉自己的饭碗，损害自身的利益。二是缺乏责任感和危机感，不思进取，满足于现状。三是由于历史原因，人员结构不合理，人员非岗位所需，在其位不谋其职。四是专业技术人员匮乏，技术成果转化不明显。

三、探索乡镇机构编制工作的新路子

做好乡镇机构编制工作，必须在推进农村税费改革的同时，积极稳妥地配套搞好乡镇机构改革，总的要求是机构设置上科学布局，编制核定上以责核编，按岗定人，编制到人，总量控制。

（一）分类综合设置机构，力求精简。乡镇政府机关改革要以人口数量、地域面积、经济发展水平为主要指标，打破原在基础上建立起来的行政区域，对规模较小、经济基础比较薄弱、难以形成区域政治、经济、文化中心的小乡，在条件成熟的情况下，按规定程序报批后予以撤并，并合理设置内设机构。乡镇事业单位要按照“转制一批、撤并一批、剥离一批、保留一批”的思路实施改革，尽量做到不再设置自筹经费的事业单位。具体是职能任务相同、相近或一个区域内重叠重复设置的，要打破部门、条块界限进行合并重组；设置过于零散、规模过小、服务对象单一的，要予以合并；任务不大、长期不出成果、或长期未配备工作人员投入运行的，要予以撤销。

（二）理顺管理体制，合理界定职能。一要科学合理界定乡镇政府的职能。乡镇政府的主要职能是发展农村经济，努力增加农民收入；提供公共服务，加快农村文教卫生事业发展；管理社会事务，依法维护农村社会稳定。乡政府对所属事业单位只是政策引导、宏观管理以及人事管理。要真正赋予具有法人资格的事业单位自我管理、自我约束、自我发展、自我完善的自主权。二要重新界定乡镇事业单位的职责任务，对事业单位分类公益型、准公益型、服务型事业单位管理。对不同类型事业单位实施不同的改革方法和措施，最大限度发挥作用。三要对乡镇事业单位真正简政放权，无论是“条条”管理，还是“块块”管理，主要是管好一个法定代表人，管好服务方向。

（三）积极探索社会化运作路子，增强自我发展能力。要从政府财政入手，重点压缩财政供养人员，对行政管理型和公益性事业单位实行财政全额拨款供养，对于技术中介型和生产经营型事业单位的人员要逐步进行“断奶”，将事业单位从政府财政大包大揽的襁褓中剥离开来，积极倡导社会力量兴办乡镇科教文卫等公益事业和养老福利事业，推进事业单位社会化进程，鼓励有条件的单位走企业化、社会化运作的路子，以达到资源共享，优势互补，最大限度地挖掘乡镇事业单位的服务潜能，更好地为农民群众服务。

（四）深化人事制度改革，实行岗位管理。对乡镇机关及其事业单位在合理定编的基础上，实行机构编制管理证管理，一年一次审核。按工作需要合理设置岗位，事业单位实行职责和专业技术人员岗位管理，配套做好工资分配制度改革。按照岗位要求，采取选聘、考试、考察等多种方式，为不同岗位选择合适的人员。要严把进人关，严格按照人员结构比例和岗位条件进人，按编定岗，编制到人。要严格控制非领导职务的配备。

（五）完善监督机制，创新机构编制管理。要进一步加强机构编制管理，完善机构编制“总量控制”和“一支笔”审批制度，继续探索和完善机构编制和财政预算管理相互配套的约束机制，建立健全机构编制督查机制，并形成可具体操作的实施细则，以加大对违反机构编制管理规定问题的查处力度。