乡镇政府履职调研报告

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一、政府职能与职责的反差

由于改革的局部化，乡镇职能弱化与职责全面化之间的矛盾日益突出。税费改革后，特别是农业税免征后，这种矛盾已逐渐表现出三大反差。

（一）机构增多，而管理权限越来越小

乡镇政府是我国最基层的一级政府。由于规模小、结构简单，且直接面向和联系农村，过去一直属“万金油型”。凡境内之事无论大小、不分内外，乡镇政府都要去管。政府机关干部把大量的时间和精力投入到一些日常琐事之中，而引导农民致富、发展农村经济等主要职责则无暇顾及。乡镇机构改革的手段之一就是对政府职能进行划分，而其结果都是乡镇增设机构，政府权利上缴。为了征收农业税就成立财政所（农税所），为了计划生育就成立计生服务站（政府内部还有计生办），为了社会治安管理就成立公安派出所（政府内部还有综治办），为了发展林业就成立林管站，为了加强国土管理就成立国土所，为了发展工商业就成立工商所，还有农机站、农技站、水管站、畜牧水产站、企业办、劳动管理站、文化站、广播站，再加上原本就有的中小学校、卫生院、粮站、供销社等等，真可谓单位繁杂、站所林立。该减的未减，不该加的变相在加。有些虽然合并了，但实质上却未并拢，还使得一系列的人员、债务问题无法处理。设立这些机构的目的本是为了进一步明确政府职能，减轻政府负担。可其结果却是上面各级各部门将一些权力大、利益多、具有较强经济职能的机构和单位逐步上收，实行所谓的“条管”。对有些地方性强、管理较麻烦的单位和机构则实行“双重管理”，其实就是经营、管理由部门掌握，问题、麻烦由乡镇负责。此外对那些缺乏资金来源的自收自支单位，则根据各地的经济状况而采用不同的管理形式。有钱的收上去实行“条管”或“双管”，无钱的留给乡镇，成为“无人管”。乡镇机构庞大，而乡镇政府的真正管理权限却很小。乡镇党委、政府名义上要对辖区机构的工作进行指导和管理，可囿于权限又管理不到位。对有些“条管”和“双管”单位，召集其有关人员开会，可以不参加；安排他们工作，可以不执行；批评他们的错误，可以不理睬。有些单位的主要负责人可以从不与乡镇领导谋面，工作两三年，与乡镇主要负责人竟然素不相识。

（二）职能削弱，而工作责任越来越大

从前的乡镇政府职能是模糊而又全能的，乡镇内的政治经济、工农商学、修路架桥、扶困济贫等大事小事、实事虚事都是政府的事。改革开放后，随着政府体制改革的不断深化，政府职能逐渐明确化。乡镇政府一部分职能被划分出来，由一些部门站所和二级机构承担。计划生育有计生服务站，征收税费有财政所、地税所、国税所，维护社会治安有派出所、司法所。乡镇政府职能削弱后，作为基层政府，老百姓有困难，首先想到的还是找村委会和乡镇政府。上级党委、政府或各部门几乎把凡属乡镇范围内的一切工作，如，基础设施建设、安全稳定、计生综治等等都纳入对乡镇政府的考核范畴，并且动辄就是“一票否决”，实行“摘帽子”、“敲饭碗”。这种权责分离的现象使乡镇干部干起工作来左右为难。乡干部们感慨：“现在我们的政府‘四不像’：一不像政府，二不像派出机构，三不像综合管理部门，四不像慈善、服务机构”。

（三）财源短缺，而经济负担越来越重

早些年，乡镇对农民的征收确实名目繁多。除了繁重的农业税外，尚有多种税费、附加和提留、统筹，还有不同形式的种种集资、摊派。税费改革后，农民的负担减轻了，随之而来的是乡镇政府财源日渐紧缩。农业税免征后，乡镇不再享有农业税返回，政府也没有收取任何税费的职能和条件，上级财政下拨的工作经费只是杯水车薪，有的乡镇财源枯竭，几乎到了无法正常运转的地步。近几年，机构编制、人事部门虽然把住了进人关，乡镇干部不再频繁增加，但现有干部的分流工作都很难。乡镇经济不活，干部分流安置渠道狭窄，除了个别有门路的干部自愿停薪留职或辞职下海外，绝大部分仍在原岗位呆着，致使经费紧张局面难以缓解。而另一方面，报刊征订、干部培训、招待接待上级领导等事项都要花钱，使得乡镇更是叫苦连天。于是，乡镇领导只能采取走一步看一步的办法，待到调换工作岗位后，再把债务留给下一届。

二、对解决问题办法的思索

之所以会出现这一系列问题，笔者认为最根本的原因还是行政体制没有理顺，政府职能与职责不相协调。随着社会形势和经济形势的不断发展，加快乡镇综合配套改革，已迫在眉梢。

（一）整合乡镇站所

对乡镇所有的单位、站所进行分析研究，划分类别，实行职能整合。一是将那些原本就不起作用或已经失去作用的机构注销或撤销。其工作人员由所在部门上收，或让其自谋职业。如文化站、劳保站、财政所。二是将那些公益性过弱、经营性较强的事业机构改成企业，让其自主经营、自谋生路。如广播站、农技站、畜牧水产站。三是将一些公益性较强的机构，组合成一两个综合性管理服务机构，直接由乡镇政府管理。如农机站、水管站、林管站、企业办、安监站、国土所，并将以上各种公益性职能进行整合，以使管理和服务职能的整体化、系统化；让其经营性职能走向企业化、市场化。四是将存在意义不大，且其职能完全可由其他机构或单位替代的机构与其他机构或单位合并。如计生服务站与卫生院合并，公安派出所、司法所与乡镇综治办合并。通过整合，既可减轻各级政府特别是乡镇政府的财政压力，避免工作中相互摩擦扯皮、人浮于事或无所事事的现象发生，也可克服原来由于主管部门鞭长莫及而造成的“条管”“双管”无人管的弊端。

（二）健全政府职能

还权予乡镇，健全政府职能，使乡镇政府职能、职权和职责协调一致。首先必须取消“条管”制。取消除银行、邮政、电信之外的所有“直管”或“条管”，收回工商、地税、国税、财政的职能，整合一起，由乡镇组成费税征稽所。收回对公路养护工班的管理权，将其改设成乡村公路管理所。其次要改善“双管”体制。一部分业务性较强的单位，如学校、卫生院，业务上由有关业务部门指导，行政上由乡镇党委政府领导和管理。第三是规范派出机构。设在乡镇的中心法庭、公安派出所，由于缺乏有效的领导和管理，并没有起到应有的作用。必须对这类机构进行规范整治，或撤销或整合，并将其纳入当地党委政府的领导之下。同时把民政局的婚姻登记和公安局的户籍管理等职能下放给乡镇有关机构，以解决乡民们上户口需远走他乡、办身份证和结婚证要奔赴县城的实际困难。这样，乡镇事业单位和站所都成为实实在在的乡镇二级机构，增大了乡镇的管理权限。再将那些确需保留而又未被整合的极小部分站所职能收集过来，由乡镇政府安排专干去履行。既能保证有人干事、有人管事，又能避免过多的协调和扯皮，使政府及其机关干部有更多的时间和精力想大事、抓大事，更好地引导人民加强经济建设，更好地为广大农民谋福祉。

（三）适度调整区划

乡镇村级组织太多，村干部职数偏多，而乡村两级负担难以承受。根据区域特点，参照历史沿革，按照人口、面积、地理、宗族、习惯诸因素适度进行村级整合，已显尤为迫切。实行村级整合，减少行政村的数量和村干部职数，既能壮大村级经济实力，又能减少乡村经济负担，还有利于乡镇政府整体职能的发挥。乡镇政府不仅在职能上要健全，而且规模也应扩大。随着村级整合和农村交通条件的改善，乡镇应该进行相应的合并，以改变乡镇数量偏多、规模偏小、布局偏散的局势。乡镇合并必须注意适度，应该把人口数量控制在3万至5万之间。这样既有利于巩固和壮大乡镇的经济实力，强化乡镇政府的管理职能，又便于加强县级政府的管理，使县乡两级的管理都能足额到位。

（四）转变工作职能

乡镇综合配套改革的主要目的之一，就是要使政府职能得以转变。这与以上所提的“健全政府职能”并无矛盾。“健全”是针对职能配置和行政权限而言，而“转变”则是针对职能发挥的角度、重心和方式而言。围绕发展农村经济，乡镇政府理应改变自己的工作重心和履职方式，迅速使政府的主要工作职能由管理转变为服务，使干部的主要精力由过去的忙于收粮收钱转到扎实服务“三农”上来。对每个乡镇干部规定具体的服务工作内容和工作任务，定项目、定指标，直接联系村组或农户，实行“三农”服务承诺制、合同制和工作完成情况、农民满意情况考核制。乡镇成立“三农”工作办公室，对服务“三农”工作进行具体研究和管理，予以跟踪督查落实，依此对干部的业绩进行考核。并依据考核情况给干部定编定岗，确定干部的留岗和分流。乡镇干部的工作进行重新定位，通过各种措施促使其积极当好服务“三农”的“项目联络员、市场信息员、矛盾纠纷调解员”。通过政府职能转变，将那些具体的事业性工作、管理性工作、执法工作由有关的二级机构或下属事业单位负责，政府机关则起着领导、指导、协调和服务的作用，这样既能使乡镇政府机关干部从繁杂的事务性工作抽出大量的时间投入“三农”服务工作，又能使政府的行政管理和领导足额到位，政府的职能充分发挥。

总之，要最大程度地解决乡镇在机构、职能等方面存在的突出问题，就必须打破固有的、僵化的条条框框限制，严格按照“精简、统一、效能”的原则，深入彻底地进行机构改革。然而要真正达到“提高行政效率，降低行政成本，整合行政资源”的目的，却不是一朝一夕、一蹴而就的，还必须依靠各级党委政府的艰辛努力。