基层编制监督调研报告

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近年来，**县根据上级有关机构编制管理的政策纪律精神，结合本地实际，积极探索加强机构编制监督检查工作的有效途径，较好地维护了全县机构编制的大局稳定。与此同时，我们就当前基层机构编制监督检查工作面临的一些实际问题进行了分析和思考。

一、我县机构编制监督检查工作的基本情况

近年来，我县严格贯彻执行上级有关机构编制政策纪律，有针对性地开展机构编制方面的专题调研和督促检查活动，不断提高了全县机构编制管理水平。一是坚持冻结机构编制，严格控制机构编制增长。除有上级党委、政府和机构编制部门明文规定的机构编制事项外，我县没有审批办理过任何增设机构、机构升格的事项。对个别要求增加编制的事项，坚持在原来核定的编制总额内予以调剂，没有新增加由财政负担的编制。二是严格控制行政事业机构人员增长。坚持按照编内运行的原则从严控制行政事业单位进人。20**年以来，除个别有余编单位采取公开招考、公开选调进人和政策性安置人员安置以及教育系统引进本科生外，县委编委会议没有研究审批过其他形式的人员异动和人员安置。据统计，到20**年5月底止，全县共有行政事业机构554个，其中行政机构116个、事业机构438个，核定编制共7530名，实有人员8652人（包括13个未核定编制的企业化管理事业单位，总人数961人），其中全县行政事业单位实有总人数已经连续4年表现为下降趋势。

二、基层机构编制监督检查工作面临的一些实际问题通过几年的实践，我们深刻地体会到，基层开展机构编制监督检查面临一些难以处理的实际问题。

一是行政编制偏少导致部分机关存在政事不分、乡镇机关人员混岗。经过多次机构改革，而且每次机构改革都精简行政编制，使县乡两级行政编制数量偏少，部分机关单位的编制不能满足实际工作需要，导致部分机关出现政事不分和乡镇机关人员混岗的问题。由于行政编制数量太少，我县近年来有16个单位先后多次要求增加编制，在按现行政策纪律无法增编的情况下，部分县直行政机关为了维持工作正常运转，不得不统一调配所管理二级事业单位的人、财、物、事，出现部分机关与事业单位政事不分、二级事业单位财务不独立的现象；乡镇机关平均14-15名的行政编制数，根本满足不了繁重的乡镇工作需要。对长期困扰我县大量乡镇企业干部职工在乡镇机关混岗的问题，尽管20**年我县下大力气分流了674人，但是为了乡镇工作的实际需要，乡镇机关仍然有321名回聘人员（20**年我县乡镇人事制度改革对允许暂时留在乡镇机关混岗的乡镇企业干部职工的特定称谓），这些人大多在乡镇机关工作多年、又是当前我县乡镇工作的骨干力量。如果按照编制人事工作的政策规定将他们全部清退，面对当前维护稳定、计生、财税等繁重的乡镇工作任务，一个乡镇平均14-15名人员编制的力量实在无法维持工作正常运转。考虑到我县乡镇存在混岗人员的实际，乡镇已经连续8年没有新进一般工作人员。尽管我县乡镇机关还有余编，只是每年在编内适当解决部分科级领导干部列编，但按照上级机构编制管理五年内编制只减不增、人员只出不进的要求，我县乡镇机关将出现无人做事的问题。据统计，20**年机构改革后，我县县本级和乡镇的行政编制数分别是365名和280名，比改革前分别精简113名和70名；纳入改革范围的111个全额事业单位精简事业编制137名。目前，我县县本级99个行政单位中，编制数不足10名的单位有61个、占总数的61.6%，编制数在5名和5名以下的单位有46个、占总数的46.5%；17个乡镇机关行政编制数最多的是20名，多数乡镇机关的行政编制数为14-15名。

二是部分乡镇事业单位功能不健全改革后导致管理不到位的问题比较突出。20**年机构改革前，我县乡镇事业单位除企业办由乡镇管理外，其他站所都以县管为主，运转比较正常。乡镇机构改革后，一些原来由县管为主的事业单位的人、财、物、事四权统一下放给乡镇管理，造成部分乡镇事业机构尤其是原乡镇农业五站处于几不管的状况。分析其原因，主要是这类乡镇事业机构本身功能不健全，人员经费是差额拨款，一年的工资由县乡各负担1000元，缺乏基本生活保障，大多数人实际在自谋职业。改革前这类事业单位还有县主管局负责人事、劳资和一定的工作安排，各乡镇很少具体管理。而20**年机构改革把权限交给乡镇后，乡镇考虑到接手管理要负责弥补经费不足，怕增加经费负担，不愿意管，对有关工作则自行安排人员负责。由于改革时已经明确将这类事业单位的管理权限下放给乡镇，部分原县主管局想继续管起来又不好再管。针对这种情况，我县部分原县主管局已经向我们提出了收编管理的意见，以便由县主管局统筹安排工作。

三是部分机构编制审批与事业单位设立登记之间存在矛盾。根据《〈**省事业单位登记管理办法（试行）〉实施细则》的有关规定，事业单位法人登记必须的条件之一是要有至少3人的从业人员，这就要求新设置的事业机构核定编制数不能少于3名。但县委编委会在研究审批上级有明文规定必须新设置事业机构事项时，核定人员编制往往要从实际工作需要和尽量减少财政负担的原则进行考虑，造成部分新设置事业机构的编制数不足3名，不具备事业单位法人设立登记的起码条件。如2004年我县按市里统一要求设置的多数乡镇劳动保障服务站的编制数为1-2名。

四是政策性安置与机构编制管理政策之间的矛盾比较突出。在受到不准超编进人纪律的约束和安置渠道越来越少的限制下，基层党委政府必须要负责每年回到地方的政策性安置军转干部和复退军人的安置工作，安置的主要渠道落在了地方少数事业单位，又不能全面完成安置工作任务，而这类事业单位对年年安置甚至超编也安置军转干部和复退军人的做法意见很大，同时也给基层机构编制工作带来了很大的压力。据统计，我县2004年-20**年的政策性安置复退军人有75人，已经安置69人，其中安置到企业的21人、自愿买断放弃安置的4人、安置到非全额拨款事业单位的41人，已经安置但对安置不满意不愿意上班的有2人。

五是各方面的干扰让基层机构编制部门左右为难。主要是两个方面的干扰：一个是来自上级有关部门的干扰。尽管中央、省、市有明确的纪律要求，除机构编制部门外，任何部门不得以任何理由干预下级有关设机构、定编制、核定领导职数的事项，但由于上级有关部门确实掌握给钱给物、评先评优、工作考核等权限，这些部门在涉及有关机构编制事项时，往往直接向县有关领导打招呼，使县委、县政府领导和机构编制部门很为难。如在20**年政府机构改革中，我县某原事业机构改为政府工作部门，在20**年改革时行政编制已经分配到各单位和这次改革上级又没有下达行政编制的情况下，该单位以机构性质是政府工作部门为理由，反复多次找市有关部门和领导向县里打招呼，要求分配该单位行政编制。另一个是来自县内的干扰。机构编制部门作为县委、县政府领导下的工作部门，面对少数县领导就某方面机构编制事项打招呼、批条子、提要求的情况，尽管我们能坚持按编委会集体研究的意见执行，顶住了不合实际和违反机构编制政策纪律的不合理要求，但矛盾的焦点却集中落在了编制部门，显得机构编制部门尽做了一些得罪人的工作，很多时候让我们左右为难。

三、加强基层机构编制监督检查工作的几点建议

针对当前基层机构编制工作的实际，我们认为很有必要采取有效措施切实解决基层机构编制监督检查工作面临的实际问题。一是建议向上级反映县乡人员编制与实际工作需要的矛盾，在可能的情况下，请求上级适当增加基层行政编制。二是建议积极稳妥地推进事业单位机构改革。一方面，要大力整合一批人员编制不足3名的事业机构。考虑到目前基层一些人员编制不足3名的事业单位设置大多有上级的相关政策依据，建议采取由县（市、区）提出方案、市委编办审批的办法，切实整合一批人员编制不足3名的事业机构。另一方面，要对乡镇事业单位管理体制进行改革，不搞一刀切，建议由地方根据实际确定部分乡镇事业机构管理权限的主体。三是建议改革城镇退役士兵安置办法，逐步实行与高校毕业生同等的双向选择、自主择业的就业安置模式。