乡镇机构改革调研报告

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随着我国改革开放的不断深入和市场经济体制的逐步完善，党中央近几年下发了一系列惠农爱民政策，“共建和谐社会，共享发展成果”成为当今时代主题，乡镇政府作为党在农村各项方针政策的直接执行者，其工作职能也应随之转变。20**年乡镇机构改革是否适应新的形势、新的任务，如何深化乡镇机构改革，是摆在我们面前的一个重大课题。针对这一课题，今年，我办以全市机构编制调研活动为契机，深入全区各乡镇开展了一次专题调研，现将调研情况作个汇报，并提出一些粗浅的建议。

一、我区乡镇机构编制的基本情况

我区辖14个乡镇，其中5镇9乡，共128个行政村，总人口13.88万。按照乡镇类别划分，全区一类乡镇1个，二类乡镇2个，三类乡镇9个，四类乡镇2个，其中一二类乡镇设有党政人大办、社会事务办、社会治安综合治理办、经济发展办四个内设机构，三四类乡镇设三个内设机构（不设经济发展办）。此外，14个乡镇共设有各类“站、所”123个，其中区直部门垂直管理为主的有司法所、财政所、林业站、动物防疫站等47个，乡镇管理为主的有劳动保障服务站、计生服务站、文化站、农业服务站、城镇建设管理站、企业办等76个。人员编制方面，我区14个乡镇共核定行政编制247名，实有208人，工勤编制14名，实有13人；核定领导职数134名，实际配备109人。全区乡镇事业站所共核定事业编制259名，其中，城镇建设管理站、企业办使用自收自支编制86名，占33.2%；农业服务站农技、农机、水利人员使用差额拨款事业编制共79名，占30.5%；其他事业站所使用全额拨款事业编制共94名，占36.3%。全区事业站所实有275人，其中专业技术人员58人，管理人员215人，工勤人员2人。

二、20**年乡镇机构改革的主要成果

一是转变了职能，强化了乡镇政府在经济调节、社会管理和公共服务等方面的责任。在市场经济初期，全区大部分乡镇热衷于办企业、办经济实体，在经济活动中既当裁判员、又当运动员，既是管理者、又是经营者，但由于缺乏战略眼光，缺乏科学决策，缺乏管理经验，部分项目盲目跟风、盲目上马，大部分乡镇背上了沉重的债务包袱，从而弱化了政府在经济调节、社会管理和公共服务等方面的功能。20**年乡镇机构改革，实行政企分开后，扩大了企业经营自主权，强化了乡镇对社会事务的管理，对构建和谐农村起到了很好的促进作用。

二是精简了机构，树立了精简、统一、高效的良好基层政府形象。20**年前机构臃肿、人浮于事是群众反映较为强烈的问题之一，一些乡镇一方面要偿还巨额债务，一方面要养活机关冗员，由于财力有限，乱罚款、乱摊派、乱集资屡禁难止，变相增加了群众负担，少数乡镇党群干群关系一度紧张。20**年机构改革后，精简了机构，通过采取清理辞退一批，待岗分流一批，鼓励自谋职业等措施裁减了冗员，减轻了财政和人民负担，近几年来，全区无一起“三乱”案件，对乡镇机构改革成果群众普遍满意，精简、统一、高效的基层政府形象逐步在人民心中树了起来。

三是理顺了部门管理体制，增强了站所的服务意识和工作热情。乡镇机构改革前，农技推广站、农机站、畜牧水产站、水利管理站等一些部门实行区管为主的管理体制，由于这些站所使用差额拨款编制，经费来源有限，工资福利难以保障，工作中难免出现“重创收、轻服务”的现象，部分站所履行工作职能不尽理想。20**年机构改革后，下放到乡镇管理，乡镇对这些部门纳入预算，统筹安排，基本解决了他们的后顾之忧，其服务意识和工作热情明显增强，变创收为服务，充分发挥了应有的作用，关系明显理顺。

四是规范了管理，建立了一套良好的用人机制。乡镇机构改革，编制实名制启动前，一些乡镇用人随意性较大，乡镇干部职工分工一年一调整，有的甚至想调就调。有些干部职工为了达到个人目的，阿谀奉承者有之，请客送礼者有之。由于调整过于频繁，一些工作缺乏连续性，既挫伤了广大干部职工的工作积极性，又损害了党和政府形象。机构改革特别是实行编制实名制后，通过竞争上岗、公开考试，定编定岗，让能者上、平者让、庸者下，既稳定了干部职工情绪，又充分调动了广大干部职工学习、工作积极性。一套公开、公平、公正的用人机制已经形成。

三、当前乡镇机构改革存在的问题

虽然乡镇机构改革取得了可喜成绩，但从我们调研的情况看，当前，主要存在以下几个方面的问题：

一是条块分割还比较严重，责权不相适应。在现行乡镇运行机制中，名义上实行条块结合、以块为主，实际上权力在条、责任在块，乡镇责、权、利不相适应。究其原因，大部分权利部门实行垂直管理或条管为主，如公安、司法、工商、税务、国土、教育、卫生等等，这些部门人、财、物权在条，事在块，有的遇到利益时，非争之不可，遇到问题时，唯避之不及，有的阳奉阴违，敷衍塞责，致使一些问题久拖不决，群众意见较大。如国土所上收后，部分乡镇国土所由于人手不足、情况不清，一些农村土地违法案件得不到及时查处，农民相互攀比，你行我效；一些土地纠纷得不到及时调处，矛盾激化，愈吵愈烈。这些部门上收后，对乡镇工作极其不利。

二是大包大揽还比较突出，职能转变不快。乡镇机构改革后，虽然实行了政企分开，但政府仍然难以从债务、合同纠纷，企业职工身份置换等一些遗留问题中解脱出来；虽然裁减了一些冗员，但仍然还有少数富余人员一时难以消化；虽然一些职能按政策法律规定属于垂管或条管部门，但乡镇仍然要多方协调，承担责任。因此乡镇政府大包大揽还比较突出，职能转变还须经历一个漫长过程，进一步深化机构和体制改革势在必行。

三是乡镇财力还比较紧张，公共服务能力不强。近几年，国家取消了一系列涉农收费项目，乡镇靠“税不够、费来补”作为解决经费不足的路子完全被堵死，就目前我区14个乡镇财力而言，绝大多数处于“保工资、保运转”的境地，教育、卫生、科技、计生等事业经费都难以保障，更谈不上筹措更多的资金来提供优质的公共服务，捉襟见肘的财力严重影响了乡镇公共服务能力。

四是岗位设置还不够科学，干部结构不优。一是领导职数与干部岗位比例失调，存在官多兵少现象。目前我区乡镇领导干部职数占乡镇行政编总数的54%，领导加上副科以上非领导职务干部约占干部总数的70%左右，且非领导职务干部大多担任过乡镇领导，年龄偏大，身体偏差，大多不安心在乡镇工作，乡镇干部队伍结构尚须进一步调优。二是干部身份与所处岗位不相适应，存在混编混岗现象。推行公务员制度后，乡镇所有行政岗位人员都必须具有公务员身份，但部分具有这些身份的工作人员由于年龄、文化、身体、能力等多方面原因，提拔无望、工作积极性不高，不能胜任所在编制岗位的工作，而部分事业单位人员年富力强，因此，个别乡镇从工作的实际需要出发，违背机构编制规定，打破机构编制界限，机关借用事业单位人员，导致混编混岗。

四、关于进一步深化乡镇机构改革的几点建议

通过调研我们认为，要进一步深化乡镇机构改革，必须做好以下几项工作：

一是必须进一步科学界定乡镇职能。应根据有关法律、法规、政策，结合实际，科学、合理地界定乡镇职能。要按照责任、权力、利益相统一的原则，正确划分区乡之间的人权、财权、物权、事权，做到可以下放乡镇管理的部门坚决下放，如乡镇中心学校，下放到乡镇管理为主，有利于教育的投入，有利于教师的稳定，有利于教育布局的调整，有利于教育均衡发展。属于上级业务主管部门、行政执法部门的职能，上级部门要主动承担起来，不能笼统地交给乡镇政府，只有这样，乡镇才能更好地管理社会事务，才能提供更多的公正服务。

二是必须进一步推进事业站所的改革。在新形势下，乡镇应由“抓企业、抓税收”向“抓事务、抓服务”转移，乡镇事业站所也应向这个重心靠拢。一是已改革的应解决财政供养问题。比如机构改革后设置的“农业服务站”，由农技站、农机站、农经站、水利站、畜牧站合并组成，目前运行较好，但由于农技、农机、水利、畜牧属定额补贴编制，乡镇财力紧张，负担过重，建议彻底解决经费来源的问题。二是未改革的应尽快改革，并实现财政供养。如企业办、劳保站、安监站三个事业单位应合而为一，形成服务、用工管理、安全监管联动机制，将企业办从办企业、收取费用为主的职能中转换出来，逐步实现乡镇事业站所的公共服务和综合服务。三是条块要改革，应以块为主。如条管为主的卫生院与块为主的乡镇计生服务站，完全可以实现专兼合一，将乡镇卫生院下放乡镇管理，在卫生院设立计生服务室。这样有利于人才、医疗资源优势的充分发挥，便于为群众提供优质的、综合的医疗服务。

三是必须进一步科学合理核定乡镇行政编制和领导职数。按照单一的比例和模式对乡镇编制数和领导职数实行“一刀切”的做法不尽合理，社情民意复杂、经济发达、工作量大的乡镇压力很大，编制严重不足，乡镇党委、政府严格按照核定的编制数配备工作人员难以完成繁重的工作任务。深化乡镇机构改革，应在按照各乡镇的地域和经济条件、人口和面积等各项指标核定编制的基础上，适当增加经济发达、社情复杂乡镇的编制，基本满足各类乡镇工作需要的用编用人。在领导职数配置上，应广泛推行领导干部兼职或交叉任职。

四是必须进一步加强机构编制监督管理。乡镇机构改革成绩来之不易，稍有放松就很难走出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。因此，应根据《机构编制监督检查工作暂行规定》，建立健全一套严格的、可操作性强的监督检查机制，从源头上防止擅自设置乡镇机构、增加编制和领导职数，严格控制乡镇人员“进口”，做到满编超编单位一律不准进人，乡镇事业单位缺编确需进人的，要严格按规定的程序办理。