事业单位分类管理调研报告

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事业单位是我国一个非常庞大的社会组织系统，涉及面广，种类繁多，情况复杂，它涉及到国家法律法规政策和社会大众方方面面的利益，如何使事业单位成为社会公益服务的主体，促进事业单位健康有序的发展，现就事业单位分类管理和推进事业单位改革浅谈不成熟意见。

一、事业单位运行中存在的主要问题

在多年的工作中，亲身感觉到事业单位在运行和发展中存在一些亟待解决的问题，主要表现在：多、散、缺、僵等四个方面。一是多。事业单位覆盖教育、卫生、农林水、文化、广播电视、计划生育、建设、国土、民政、房管等行业，机构之多人员之众。就我县而言，全县共设置各类事业单位700个，占全县机构总数81.3%，人员编制配置11336名，占全县编制总数的83.6%，实有事业人员11788人，占全县财政工资统发人数的79.4%，财政供养负担越来越重。二是散。部门分割、上下对口，机构设置分散，重复建制，分工不清，政事混淆、职能交叉重叠，人力资源分散。如目前的中小学设置，一村一校、一乡一中学，生源不足，师资过剩，既浪费了人力和教育资源，又加重了财政的负担。三是缺。缺人才、缺技术、缺经费。目前事业单位，特别是专业技术较强的事业单位，人才短缺，专业技术力量薄弱，经费严重不足，影响了事业的发展。如乡镇卫生院、农技推广、动物防疫，县直单位水利、煤炭、环保、畜牧水产、城市规划、建设等部门的事业单位，高学历、高素质、高技术专业人才严重不足，特别是乡镇的部份站所，经费保障极为有限，办事业无公用经费，职工人平年工资不足2000元，而且一定十几年不变，职工养老、医疗缺乏保障，挫伤了干部的积极性和创造性。四是僵。人员能上不能下，能进不能出，进口不通、出口不畅，需要的人进不来，富余的人出不去，人员使用仍然沿袭过去行政老办法，用人机制僵化；内部工资分配机制不活，工作岗位与人员素质不对称，岗位绩效与工资分配不挂钩，分配激励机制和约束机制不完善，导致人浮于事，人才流失严重；行政管理机制陈旧，重身份管理、轻岗位管理，重人员聘任、轻人员使用管理；部分行政主管部门对事业单位管理越位，不仅管人、管事、管财，还兼任法人，事业单位成了主管部门的三分地和二级行政机构，成为了名副其实的“无事业”机构，这些问题的存在，严重阻碍了社会事业的发展，导致社会管理程序的不规范和社会收入分配的不公，群众上访接连不断，社会不安定因素增加，政府的压力越来越大，迫切需要对事业单位进行深化改革。

二、强化事业单位科学分类和规范管理

长期以来，我们对事业单位分类，仍然沿用计划经济时期对事业单位下的定义和管理体制，在现行机构编制管理和统计中，仍将事业单位分为承担具有行政职能类、纯公益类、准公益类、经营服务类四大类型，或按经费渠道来源分为全额拨款类、差额拨款类和自收自支类三种类型管理运作。随着社会市场经济的发展和行政管理体制改革的不断深化，事业单位的职能职责、服务方式、经费来源、经费现状和人员使用管理要求等方面都发生了变化，有必要根据现行法律法规政策和市场经济管理模式要求进行分类，笔者认为将现行事业单位分为6大类比较合理，即分为：行政支持类、执法监督类、纯公益类、准公益类、技术服务类、经营服务类。

（一）行政支持类。主要是依据国家法律法规授权或受政府委托承担具体行为或具有为政府行为提供行政支持、行政决策、执法监管、行政保障等职能的单位，这类事业单位参照行政机关管理模式运行，不能由市场配置资源，绝大部分事业单位为财政拨款，如国家法律法规授权从事行政管理、执法、监督和各类行业管理机构的城管、规划、煤炭、体育、农业开发、移民、档案、广播电视局等事业单位。

行政支持类，只允许政府举办，人员实行参照国家公务员制度管理，经费由财政拨款，有执法收入职能的事业单位要严格执行“收支两条线”，编制依据国家有关标准配置，严格控制机构总量和编制规模。今后，对此类机构设置应严格控制和从严按程序审批。

（二）执法监督类。主要是依据国家法律法规设立的国家行政机关、事业局机关委托进行行政执法、监督的事业机构。如：卫生监督所、文化市场稽查大队、国土资源执法监察大队、劳动监察队、环境监察大队、城市监察大队、电力执法大队、农业执法大队、计划生育稽查大队，财税稽查大队、物价检查所、园林绿化、环境卫生监察、建设规划监察等机构，这部分机构不能自主进行市场资源配置，但有执法处置罚没权力，其经费实行“收支两条线”管理，人员经费由财政供给。

执法监督类，依据国家法律法规和规章授权和委托，承担执法监督职能，统一由政府举办，机构应严格按行业或职能相近的几个行业综合设置，工作人员实行公开考试择优录聘，人员应参照公务员制度管理，经费由财政保障，罚没收入实行“收支两条线”，编制核定根据有关文件和规定，依据职能范围、任务轻重和业务特点、服务范围，按照“精简、效能、高效”的原则配置，人员配置应按事设岗严格把关。

（三）纯公益类。是政府为实现社会公共利益和大众利益，不以盈利为目的，面向社会提供公益服务以及政府提供支持保障的事业单位。如义务教育、图书馆、文化馆、文物管理、环境监测、体育运动、环境卫生、社会福利、动物防疫、计生管理、市政管理、城市园林管理、社会统计、养老（医疗）保险等事业机构，这些事业单位本身不具备有偿经营自我发展能力，经费依靠财政供给。

纯公益类，要严格控制机构设置规模和增长幅度，在控制总量和规模的同时，依据国家有关标准，按照所承担的职能大小，在保证正常工作运转的前提下，从严核定人员编制和财政拨款，要科学核定人员编制结构，保证专业技术人员的合理比例，建立人员能上能下、能进能出的畅通机制。

（四）准公益类。主要是承担国家政策允许，提倡和鼓励发展的公益事业，为社会个体和特殊群体服务，能通过有偿服务获取部分收入，财政采取经费补贴或差额拨款的事业单位。如：医院、卫生院、剧团、广播电视站、农村经管、企业劳动、农技服务、农机服务站等单位。

准公益类，要建立政府补贴和服务收费相结合的非盈利的成本补贴机制，按照政府确定的公益服务价格进行收费，当收不抵支时政府核拔一定数额的经费予以补贴支持。准公益类事业单位要逐步推行社会化、市场化运作，逐步削减财政补贴，编制核定实行从紧控制，人员管理由身份管理向岗位结构管理过渡。

（五）专业技术类。指依靠自身的人才优势、知识优势、技术优势、设备优势，有一定的营利性质和以营利为目的为社会提供技术、咨询、培训等服务、为经济建设和社会提供服务的事业机构，这类机构主要包括建筑设计、城市规划设计、各类科研机构、各种新技术推广应用、水利工程设计、道路堪测设计、各类技术培训、建筑工程质量监理等机构。

专业技术类，充分利用自身技术力量、知识优势和服务设施，面向社会和社会群众提供有偿服务，在市场中求发展，按照自我完善、自我发展的模式运作。人员编制根据工作任务和服务范围及经费收入情况等适度掌握核定，注重把握人员结构比例，尤其要保证专业技术人员结构比例，严格控制行政管理和后勤服务人员比例，经费一般不列入财政预算拨款，原则实行自收自支、自负盈亏。

（六）经营服务类。主要是指以营利为目的，面向市场从事生产、经营、流通活动，为社会提供产品实现由市场配置资源，获取经济收入的，财政无补贴的事业单位。如政府机关举办的招待所、宾馆（培训中心）、市政工程施工、电影院、剧院、自来水供应，房产经营服务、房产交易发证、房屋装饰装修管理，建设行业的施工图纸审查、施工管理、工程项目预结算、建筑材料管理、工程质量监测，广电网络中心、广告信息中心、农场、林场、良种场、苗圃、林果场、劳动中介服务等机构。

经营服务类，按照人员编制实行总量控制的要求，从有利于事业单位发展的需要出发核定编制，经费实行自收自支，财政不予支持和负担，要适度控制机构设置，特别是要严格控制在乡镇和县直主管部门派驻乡镇的经营服务类事业机构的设置；要加大原有经营服务类事业机构的重组、合并、转企力度，逐步将事业单位推向市场，条件成熟的，应逐步由事业转制为企业，按企业要求运行管理，走自主经营、自我完善和自我发展的道路。

三、深化事业单位改革促进社会事业全面发展

事业单位改革要坚持以科学发展观为指导，按照事业单位改革的要求，在定性分类的基础上，积极稳妥的推进。

（一）调整结构整合资源。一是对因部门所有、条块分割而人为重复设置的单位，或机构不健全，设置零散，规模过小的单位；或职能转移、弱化、萎缩和名存实亡，多年来未配备专职人员，不开展业务的单位；或长期不出成果，没有明显的社会效益和经济效益，只有机构，没有事业的单位，应视不同情况予以撤销。二是对职能相近、交叉、重叠，职能不清晰的单位，或服务对象单一，任务严重不足，工作难以开展的单位，可通过优势互补等措施在规模、建制方面进行合并，提高其机构的服务功能和规模效益，形成具有竞争力的事业法人实体。三是对主要为社会提供生产经营和社会服务的自收自支事业单位；或性质属于企业，但已不具备事业单位属性的事业单位应改制为企业，确实一时还不具备改制为企业的，要一律实行企业化管理，按照企业组织形式运作，为积极创造条件逐步改制为企业或限期转制为企业。

（二）创新机制促进发展。要按照公益事业和事业单位的内在发展规律，创新内部管理体制和运行机制，增强事业单位的生机和活力，促进事业单位健康发展。一是理顺职能，明确职责，落实责任。实行政事分开、事企分开，将事业单位承担的行政管理职能划归行政主管部门，将社会公益服务、行政辅助服务工作职能和社会经营服务职能区别不同性质、类别交由事业单位承担，使之成为名富其实的事业机构。二是完善事业法人登记，强化事业单位法人地位，要按照《事业单位登记管理暂行条例》要求，对批准设立的事业单位进行法人登记管理，对不具备事业单位法人条件的，要给予注销或取缔，确保事业单位在法律法规和政策范围内履行法人的权利和义务，依法开展活动，真正成为面向全社会服务的独立法人；三是全面推行机构职级制和人员聘任制及岗位管理制度改革，着力转换用人机制，搞活用人制度，要逐步取消事业单位行政级别，推行职位职级管理，建立符合事业单位特点，有别于党政机关和企业的人事制度，要逐步推行事业单位人事管理由身份管理向岗位管理转变，由固定用人向合同用人转变；实现事业单位在核定编制总额内自主聘人、竞争上岗的制度创新，建立起“能进能出、能上能下”的用人机制和人员流动机制。今后，除按国家政策规定必须安置的人员外，事业单位补充人员都必须面向社会公开招聘；对事业单位负责人，实行公开选拔竞争机制；事业单位内部管理人员实行竞争上岗、择优聘任；专业技术人员实行专业技术岗位聘任制，对部分特殊行业技术岗位实行行业执业准入控制；工勤人员面向社会公开招用，使用期间合同管理。四是建立体现岗位绩效和分类分级管理的事业单位工资制度，完善分配激励机制。要根据事业单位内部不同岗位、任务、业绩、效益，建立本单位的岗位工资、薪级工资、绩效工资、岗位津贴和特殊人才津贴等项目，适当拉开工资分配档次。要逐步推行档案工资向岗位绩效工资分配转变，鼓励实行多元化分配，建立人才、用工、技术、资本、管理等按贡献参与分配的程序和制度。要建立按岗定酬，一岗一薪、岗变薪变的收入分配机制，职工工资收入与岗位职责、工作业绩和实际贡献挂钩，充分调动事业单位工作人员的积极性和创造性。五是完善事业单位社会保障制度，实现事业单位与党政机关和企业社会保障制度的合理衔接，促进社会和谐人才流动畅通，社会事业全面协调发展。

事业单位分类与改革是一项政策性较强、涉及面广、实施难度大的综合配套改革，必须积极探索，大胆实践，平稳有序的推进，以确保社会的平安稳定和社会事业的健康发展。