事业假法人调研报告

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《事业单位登记管理暂行条例》颁布实施以来，各地开展事业单位法人登记管理工作已有相当一段时间，取得了一定的成效。但在县市一级事业单位假法人现象依然普遍存在，且占整个事业单位的比例较大，制约了该项工作的进一步发展，为此，笔者结合从事事业单位登记管理工作实际，对事业单位假法人问题进行了深入调查分析，现浅谈几点意见。

一、假法人存在的现状及原因

所谓“假法人”，是指依法办理了法人登记手续，而实际上并不完全具备法人条件，或具备了法人条件，履行法人义务却不完全享有法人权力的事业单位。以我县为例，现登记的事业单位法人334个，其中假法人206个，占一半以上。这些事业单位假法人大致分为两种情形：一种是因客观因素，不完全具备法人条件的事业单位，即我们以前所称的“非法人”；另一种是因主观因素，虽具备法人条件，却享受不到法人权力的事业单位。

通过调查发现，存在事业单位假法人现象的主要原因有以下五个方面：一是非法人过渡法人工作中盲目追求过渡率。自《事业单位登记管理条例》颁布以来，2000年全国开展换发全国统一《事业单位法人证书》暨非法人过渡法人工作，因片面地、盲目地追求过渡率，在非法人过渡为法人的工作中，对于乡镇的“七站八所”及部分县级政府部门所属的二级事业单位，资金不足、人员不够、财务不独立等方面放宽了过渡条件，为不具备法人条件的事业单位办理了法人登记，颁发了法人证书，人为地造成了假法人的存在；二是因地理地域因素，机构设置不合理。长期以来，机构设置一般遵循上下对口，上行下效的原则设置，县市一级的事业机构对应上面的比较全，特别是乡镇一级的事业单位，规模小，活动范围小、从业人员少，资金不足的现象普遍存在，而这种“非法人”事业单位一时撤并不了，不按规定进行设立登记又不能开展业务，所以只能变相地进行法人登记；三是事业单位管理体制问题，造成政事不分，影响事业单位的独立与发展。受传统计划经济的长期影响，主管部门对事业单位人员、经费、工作安排等管的过多统的过死，事业单位也习惯于在主管部门的襁褓中生存，一方面生存能力强，有收费的事业单位主管部门不愿意放出去，担心转为法人事业单位后，会失去对其的控制管理权，另一方面生存能力弱的事业单位又不愿脱离主管部门，怕失去财政拨款，无法生存。加之事业单位的举办主体单一，对事业单位投入不足，阻碍了事业单位的发展。据相关资料统计，目前，在我国事业单位中，国家直接举办的占90%以上，民办、股份制、个体和合资举办的事业单位不足10%。国家举办的事业单位财政多半是拨付给人头经费，对开展相应业务所需经费则严重不足，这种情况在经济欠发达地区更为普遍，部分事业单位因资产过少或自身没有生存所必须的资产而难以走上自我积累、自我发展的道路。四是部分已具备法人条件的事业单位，被行政主管部门剥夺了作为事业法人应享有的自我管理权利，成为名不符实的事业单位法人。部分事业单位已具备法人条件，有单独的活动场所、从业人员，可以独立开展业务，财务也独立核算，但在财务审批上仍由主管部门主要领导一支笔审批，其法定代表人作为事业单位法人在法律上唯一的代表，没有办法行使民事权力和履行民事义务，事业单位也同时失去了应享有的自我管理权利。如县国土资源局下属的国土资源测绘队和国土资源储备中心就是如此运作的。

二、解决问题的建议及对策

根据《民法通则》和《事业单位登记管理暂行条例》，法人事业单位具有民事权力能力和民事行为能力，享有民事权力能力和承担民事义务，而假法人事业单位则没有。事业单位登记管理工作中的“假法人”现象，既影响了登记工作的正常开展，又影响了登记工作的法制性和严肃性，也给登记管理机关留下了隐患。如何解决这一问题，近几年我们虽然也做了一些探索，但效果不是很理想。要从根本上解决这一问题，笔者认为关键在于各级机构编制部门要加大、加快事业单位改革的力度和步伐，让事业单位真正从其主管部门的襁褓中脱离出来。

（一）严格把关，提升《事业单位法人证书》的社会效力。

作为事业单位登记管理机关，防止和消灭事业单位假法人现象是义不容辞的责任，一是加大事业单位登记管理的监查力度，要在对事业单位法人设立登记的审核过程中，严格把好关，对不符合法人条件的，坚决不予受理，其次要加强事业单位设立登记后的监督管理，要加强经常性地、不定期地监督检查，将监督管理贯穿于事业单位从设立到终止全过程，实行经常性的动态管理，对于设立登记后，在业务开展过程中，又不能真正具备法人条件的，也要进行严肃查处，严重的取消其事业单位法人资格，收缴其《事业单位法人证书》。二是要建立健全关于《事业单位法人证书》使用的联合监管机制。并将该机制作为政府各部门的职能之一，只有各部门严格履行机制，《证书》才能成为事业单位走向社会、走向市场的唯一凭证，真正发挥其社会效力。

（二）深化机构改革，加快推进事业单位分类改革。

一方面对于乡镇一级的“非法人”事业单位，随着乡镇机构改革工作的全面铺开，对乡镇事业单位进行相应撤并。对不适应社会发展的、职能弱化的站所进行撤销，如乡镇企业管理办；对乡镇文化站等工作量不大，但又不能撤销的，每个乡镇设一名文化专干编制，保留乡镇文化站牌子，但不作为事业单位法人进行登记管理，可作为县文化局的派出机构或作为县文化馆的分支机构进行登记管理；对乡镇农技站、农机站等职能相近的，进行合并，组建成综合性站所，使其规模变大，同时承担民事责任的能力也相应加强，实行独立核算，使其具备法人条件，重新进行事业单位法人设立登记。另一方面加快对事业单位的分类改革，将事业单位按其职能分成行政执行类、社会公益类、经营开发类，对分类后的事业单位严格执行事业单位管理体制，不论是从经费管理，还是用人机制上都不能与行政主管部门混为一谈。只有这样，事业单位才能对自身的属性和应该如何发展有个重新认识，政府对事业单位的投入才能更明确。对行政执行类事业单位，可参照行政机关给予全力支持；对于如医院、学校等社会公益类事业单位，其经费由财政、单位和个人共同承担，则按照事业单位所承担的业务项目和服务职能的多少，严格核定人员编制和财政补贴，同时鼓励其多开展社会服务项目，拓宽经费渠道；对于如广播电视、招待所等经营开发类事业单位，要实行企业化管理和转制为企业，推动其走向社会化、市场化，逐步削减财政补贴，同时可以鼓励社会力量举办该类事业单位。

（三）改革事业单位现行管理体制，真正实现政事分开。目前存在的事业单位假法人现象，很大一个原因是我国现行事业单位管理体制滞后，造成政事不分。要改革事业单位现行管理体制，必须对事业单位的外部和内部体制进行改革，让事业单位从行政主管部门的襁褓中脱离出来，成为真正意义上的事业单位法人。

⑴事业单位外部体制改革。一是要重新摆正行政主管部门和事业单位两者的位置，行政主管部门只管对所属事业单位的法定代表人和业务开展情况进行监督，事业单位对其内部用什么样的人、如何开展好业务有自主权，各级党政机关简政放权，减少对事业单位的直接干预和管理；二是坚持和完善事业单位法人登记制度，保障事业单位的合法自主权，对于设立登记的事业单位法人，在实际工作中被行政主管部门非法干预的现象，我们要坚决维护事业单位法人的合法权利。

⑵事业单位内部体制改革。主要是对其领导体制、决策体制、用人制度、分配制度、管理方式进行改革。通过公开招聘或民主选举产生领导及领导班子，实行领导离任审计制度和任期届满审计制度；建立决策责任制和必要的决策机构，实行决策机构与执行部门分开；推行人事制度改革，事业单位可以通过领导公选、全员聘用、岗位聘任、岗位分类考核等方式选择人才，全面实行职工考聘分开的办法；在分配制度上要打破平均主义，引入竞争机制，实行多劳多得，合理拉开分配差距，提高职工的积极性和事业单位的内部驱动力；建立完善管理制度，实现现代管理体制的转变，促使命令型管理向协高服务型管理转变，要加强内部管理技术的更新，丰富管理手段，提高管理水平和管理质量。