乡镇机构编制调研报告

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乡镇机构编制工作是巩固党的执政地位和加强国家政权建设的基础性工作，为进一步深化对乡镇机构编制重要性认识，构建与社会主义和谐社会相适应的乡镇行政管理体制，现就乡镇机构编制、乡镇职能定位、县乡关系、事权划分、财政运转等情况等问题进行一些粗浅探讨。

全市共有乡镇250个。辖区面积200平方公里以上的乡镇1个，100-200平方公里的乡镇46个，30-100平方公里的乡镇186个，10-30平方公里的乡镇13个，面积不足10平方公里的乡镇4个，面积最小的乡镇面积仅5.3平方公里。辖区人口3万以上的乡镇23个，2-3万人口的乡镇52个，1万-2万人口的乡镇110个，1万人口以下的乡镇65个，辖区人口最少的仅1549人。2006年乡镇财政决算收入1000万元以上的乡镇14个，100-999万元的乡镇155个，100万元以下的乡镇81个，其中乡镇财政决算收入不足10万元的乡镇有5个，财政收入最少的只有1万元。

一、乡镇机构编制面临的问题

1、权责不清，乡镇职能难界定。

按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定，乡镇人民政府在管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作方面，与县级以上地方各级政府具有基本相同的职能。从以上规定可以看出，乡镇的职能重心是管理本行政区域的事务。但实际工作中，乡镇政府的上述职能大部分被区县职能部门所行使，职权上收，责任下移。现行的乡镇管理体制和运行机制主要是任务驱动型。上级政府和部门将各项工作任务分解到乡镇，通过签订目标责任状，实行奖惩挂钩，或采取一票否决制，乡镇一级管的事情越来越多，政治、经济、文化、计划生育、社会治安、财政收入、税收、招商引资、安全生产等无所不包。由于事关乡镇经济利益和领导干部的个人升迁，因此，乡镇的职能重心主要放在办理上级交办的事项方面，而本辖区的管理不仅被放到了次要位置，甚至要服从于办理上级交办的工作，导致乡镇政府在履行职能过程中的功利性和随意性，做了许多不该由乡镇承担的工作。另一方面，在人民群众心目中，乡镇政府是一个全能的政府，无论乡镇政府有无职能都要找乡镇解决。而法律法规赋予乡镇的相应权利却很小，我国现行行政法规体系中基本上没有明确乡镇政府具有执法权，几乎所有的行政执法权都授予了县级以上人民政府及其工作部门。当前，乡镇涉农事项主要集中在计划生育、民政救济、宅基地审批、劳务输出、户籍证件办理等领域，其审批管理机关为县级有关职能部门，乡镇没有管理权和审批权。但乡镇政府为了社会稳定，又不能推卸责任，不得不管。导致乡镇政府法律地位与现实地位不相一致，有限权力，无限责任。因此，在这种管理体制和运行机制下，乡镇究竟应该履行什么样的职能，行使什么样的权力，对辖区内的各项事务哪些应该管，哪些不应该管、应该如何管，管到什么程度，是个难以界定的问题。

2、财政紧张，乡镇工作运转困难。

1994年实行分税制财政体制以来，中央财政收入占全国财政收入的比重逐年提高，中央财政的调控能力得以强化，在中央集中地方财力的情况下，乡镇财政成为最弱的一级财政，分税制的总体趋势是：财力层层向上集中，基层财力越来越弱。从收入范围划分的情况来看，农业税一般划作乡镇财政收入，尤其是在农业主产乡镇，农业税是乡镇财政收入的主要来源，是基层政权的主要财力保障。取消农业税后，如何保障基层政府的正常运转、农村公共产品和公共服务的有效供给，就成为一个无法回避的问题。取消农业税之前三年全国农业税收入平均为600亿元左右，但当时维持农村基层政权运转和各种公共产品供给需要的资金却远不止600亿元，其大头是来自以农业税为载体的各项附加收费。取消农业税后，要保证乡镇正常运转和农村各项公共服务的需要，中央、省、市财政须承担的转移支付规模远不止取消的600多亿元农业税，至少应当在1800亿元左右。2005年中央财政对这一块的转移支付规模是662亿元，2006年是782亿元，从当前的转移支付力度来看，许多乡镇的总体财力还没有达到取消农业税前的水平。乡镇工业基础薄弱，市场化程度不高，难以形成高附加值高税利的农产品生产加工系列，导致乡镇没有充足的税源和财源，乡镇财政增长乏力，而乡镇刚性支出（主要是资金配套和上面开口子下面拿票子的支出）有增无减，收支矛盾不断加剧，财政运转困难。2005年，全市乡镇财政负债总额11.8亿元，赤字乡镇达242个，负债乡镇占乡镇总数的97%；2006年，全市乡镇财政收入总额88402万元，比2005年的89374万元减少972万元；2001年财政收入不足100万元的乡镇26个，2005年增加到77个，2006年增加到81个，成逐年递增态势，财政收入最少的桂阳县华山乡2006年财政收入仅1万元。2005年靠上级财政补助维持本级运转的乡镇达133个，占全市乡镇总数的53%，比2001年增加25个，乡镇财政对上级财政的依赖性越来越大。

3、超编严重，乡镇机关富余人员难消化。

全市250个乡镇机关，超编975名，编外人员占核定编制总数的19.4%。如果按照《乡镇机构改革试点工作实施意见》进行乡镇机构改革，乡镇行政编制还需精简10%，超编人员的比重还将进一步扩大。乡镇机关超编的主要原因：一是政策性原因造成的超编。包括历年大中专毕业生分配，复转军人安置等，国家规定允许超编分配和安置。二是经历了几次乡镇机构改革后，乡镇的编制按比例进行了精减，而乡镇的职能并没有减少，为了确保乡镇工作的正常开展，不得不超编进人。三是人为因素造成超编。主要是照顾方方面面的关系违规进人。经济条件好、交通方便、靠近县城的乡镇超编问题更加突出。乡镇政府是最基层的一级政府机关，经济基础比较薄弱，超编人员多，分流安置渠道窄，消化富余人员的改革成本大，配套保障措施难以到位。因此，分流消化乡镇机关超编富余人员是一项周期性长、操作难度大的工作，需要相关职能部门的共同参与。

4、站多事少，事业机构活力不足。

我市乡镇直属事业站所共1713个，平均每个乡镇7个，加上上级政府部门派驻的站所，乡镇的事业单位平均都要超过10个，俗称乡镇“七站八所”。当前，乡镇事业单位存在的问题主要有5个方面：一是机构臃肿，人浮于事。乡镇无论大小，“七站八所”一应俱全，上级有什么，乡镇就对应什么，数量多、规模小，有些事业单位甚至不符合事业单位登记条件。二是政事不分，以事代政。一些乡镇将事业机构当作自己的内设机构，将事业人员当作行政人员使用，忽视了事业单位本身的职能和职责。三是经费不足、运转困难。当前，乡镇事业单位能够维持正常运转的大部分是财政全额拨款的事业单位，一些差额拨款、自收自支的事业单位由于经费困难，无法服务农村，基本上是名存实亡。四是量多质低、结构失调。全市乡镇直属事业单位在职6215名，管理人员占33.9%，比重偏大，专业技术人员占58.4%，比重偏小。按照国家人事部《事业单位岗位设置管理试行办法》的有关规定，以专业技术服务为主的事业单位，应保证专业技术岗位占岗位总量的70%以上。五是职能弱化。如企业办原本承担着乡镇企业管理服务工作，但目前大部分乡镇企业已改制或破产倒闭，企业办已失去服务的对象；经管站原承担指导农村合作经济组织建设、监管农民负担等职能，随着撤销农村合作基金会和取消农业税后，其职能已大大弱化，现主要负责对村级财务的管理。

5、布局分散，乡镇规模普遍偏小。

全市250个乡镇，辖区面积不足30平方公里的乡镇有17个，其中有4个乡镇辖区面积不足10平方公里，面积最小的乡镇辖区面积仅5.3平方公里。全市农村人口283.3万人，平均每个乡镇不足1.2万人。辖区人口3万以上的乡镇23个，占9.2%，辖区人口1-3万人的乡镇162个，占64.8%，辖区人口不足1万人的乡镇65个，占26%，人口最少的乡镇仅1549人。以上数据看出，**的乡镇规模普遍偏小。但“麻雀虽小、五脏俱全”，乡镇规模再小，其机构设置、人员配备比大乡镇也少不了多少。因此乡镇设置越多，带来的事业单位等附属机构就越多，造成的重复建设和无效投入就越大。乡镇规模小，还会加大财政供养压力，提高行政管理成本。另一方面小乡镇承载能力低，辐射带动能力弱，不利于城乡经济的融合和农村经济社会发展。

二、关于乡镇机构改革的建议

1、依照法律法规，规范乡镇职能配置。

党的十六届三中全会对政府的职能定位是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。乡镇是农村基层政权组织，是党和国家的各项工作的落脚点，其主要职能应集中在社会管理、公共服务上。尤其是取消农业税后，乡镇干部已从过去的催粮要款中解脱了。因此，在界定乡镇职能时，要在社会管理、公共服务的前提下，根据有关法律、法规、政策结合实际，科学合理的界定乡镇职能。按照权力、责任、利益相统一的原则，正确划分市县与乡镇之间的财权事权人权物权，不能权力在上面，责任在下面，尤其在依法治国的大环境下，要逐步规范乡镇职能，将不必由乡镇政权履行的职能剥离出去。通过依法界定乡镇职能，让乡镇政府发挥好服务农业、农村、农民的职能，解决乡镇错位、越位、不到位问题。要保证乡镇法定职能履行到位，我们认为要正确处理好四个方面的权责关系：一是县乡关系。科学划定县、乡两级政府的管理职能，明确职责权限。县级政府部门不能上收权力，下放包袱。要以法律法规为依据，研究切实有效的途径，放权以乡镇，增强乡镇的统筹职能。二是条块关系。在合理划清事权的基础上，县直相关部门不能随意将部门工作下达乡镇，确须进入乡镇的部门工作按人随事走、费随事转的原则办理。对实行双重管理、以条为主的事业单位的管理要切实尊重乡镇党委政府的意见，赋予乡镇一定管理权、协调权，以强化乡镇党委政府的统筹协调能力。三是党政关系。乡镇作为基层管理组织，很多事不可能分得太细。实际工作中要把党的建设和经济建设紧紧地结合在一起，提倡党政交叉任职，形成良好的领导体制和工作机制。同时又不能因为交叉任职而顾此失彼，影响各项工作的开展。四是政事关系。有些技术性不强的公共服务事业可以由乡镇政府直接承担，不必另设事业结构，应从提高实际效能出发，有利于乡镇统筹协调管理。

2、合理调整财政与事权划分，加大对乡镇财政转移支付力度。

1994年实行分税制财政体制以来，实现了“提高两个比重”（财政收入占GDP比重和中央财政占全国财政收入比重）的改革初衷，强化了中央财政的调控能力，但乡镇财政困难也确实说明了乡镇财政实际可支配财力与其所要履行的事权不对等的问题，改革现行财税体制已经成为化解乡镇财政困难不可逾越的一道鸿沟。要调整中央与地方共享税分配比例，增加税收返还基数，理顺各级政府间的财政分配关系，使每一级政府所拥有的财权与事权相对称、支出与责任相统一，实现政府间事权划分原则的法制化。加大中央、省级财政在义务教育、农村基础设施建设和社会保障等方面的事权责任和财力承担份额，使乡镇政府只承担本级财力所能履行的职责。在主体税种分享比例短期内不能做较大调整的情况下，中央和省级财政必须进一步加大对乡镇财政的转移支付力度。中央、省在加大对乡镇的转移支付过程中，建立和完善促进乡镇增收节支激励机制，调动乡镇发展和培植财源、自求平衡的积极性，鼓励乡镇把精力集中在加快发展、加强财政和人员编制管理、加快推进各项改革上。要确定转移支付资金在中央财政收入增量中的比例与增长速度，并制定一个中长期的增长目标和资金来源扩展计划，使转移支付制度在保证乡镇正常运转和农村公益事业发展方面发挥应有的作用。

3、合理调整乡镇行政区划、规范乡镇行政机构设置。

乡镇承担着基层社会管理、公共服务、推动发展的重要职能，合理调整乡镇行政区划有利于减轻财政压力、集中力量办大事。市场经济的发展方向是规模经济和集约经济，乡镇规模越大，集约化程度越高，越有利于增强经济实力，越有利于发展社会事业、提高农村城市化水平和改善人民群众生活条件，越有利于交通、水利等基础设施的统一布局和土地资源的有效开发利用，越有利于农业生产区域化、基地化的形成和农村各类生产要素的聚集，同时，农村交通条件的改善和信息通讯的发展，也为乡镇延长管辖半径提供了有利条件。因此，在充分考虑水系、电网、道路交通、历史沿革、风土人情和传统习惯的基础上，合理、适度、稳妥地调整乡镇行政区划，符合农村未来经济发展趋势，有利于促进区域经济的发展。在合理调整乡镇行政区划的基础上，根据乡镇辖区面积、人口、财政收入重新划分乡镇类别，规范乡镇机构设置。根据乡镇类别重新核定行政编制，从紧设置乡镇内设机构，不搞上下对应、左右平衡。乡镇领导职数的配备：一、二类乡镇不超过9名，三、四类乡镇不超过7名。在法律和有关政策规定允许的范围内，乡镇领导班子实行交叉任职。因乡镇合并或乡镇领导职数减少等组织原因，不能继续担任乡镇领导职务的干部，可保留原职级待遇。法院、公安、司法、工商、税务等职能部门，可在乡镇派驻法庭、公安派出所、司法所、工商所、税务所，并尽可能实行区域设置。乡镇财政所按乡镇设置，实行县乡共管，以县管为主。除此以外，其他职能部门均不得在乡镇设立派驻机构。除国家和省有明确规定的以外，派驻乡镇的机构，其党的组织关系实行属地管理，人事任免等重要事项必须征得当地党委同意。

4、科学分类，稳步推进乡镇事业单位改革。

（1）合理划分乡镇事业站所职能。区分乡镇事业站所公益性和经营性职能，实行分类管理。公益性的，要强化服务功能，经费由财政保障；经营性的，要强化自我发展能力，走向市场。乡镇不设自收自支的事业单位。

（2）综合设置乡镇事业站所。按照公益性和经营性职能分开的要求，因地制宜综合设置公益性事业站所，对乡镇事业单位设置实行限额管理，根据乡镇规模，控制在4-6个范围内。从乡镇事业站所分离出去的经营性职能，可由原从事经营服务工作的人员组成自主经营、自负盈亏的企业或中介服务机构，并依法办理企业或社团登记，与乡镇机关事业单位完全脱钩，走市场化发展路子。

（3）精简乡镇事业站所人员编制。乡镇从事公益性事业的人员编制总量，原则上与乡镇行政编制的比例不得高于1.2:1。完善事业单位人事管理制度。全面推行以人员聘用制和岗位管理为核心的事业单位人事制度改革，建立以人员聘用制、新进人员公开招聘制为主要内容的新型用人制度，逐步实现事业单位用人由身份管理向岗位管理转变，固定用人向合同用人转变。

5、有情操作，妥善安置分流人员。

（1）彻底清理清退非在编人员。乡镇机关事业单位的临雇人员、借用人员、挂靠人员等，都必须清退。

（2）分流人员要与机关事业单位完全脱钩。在全面清退非在编人员、重新核定编制的基础上，按照“公开、公正、公平”的原则，采取考试和考评相结合的办法，实行全员竞争上岗，在竞争中落岗的人员要确保分流到位，并严格程序，完备法律手续，解除分流人员与机关事业单位的关系。

（3）积极为分流人员创造条件。结合农村税费改革的新形势、新要求，制定人员分流的具体政策，采取多种途径积极稳妥分流富余人员。对于整体分流从事经营服务、经办实体的，还要在税收、办证等方面给予优惠。

结语：乡镇是国家政权的基础，基础不牢，地动山摇。加强对乡镇机构编制问题研究，可以为加强乡镇政权组织建设，构建与社会主义和谐社会相适应的乡镇行政管理体制提供理论上的探索，本文只是起个抛砖引玉的作用。