市场信用分类监管报告

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日前,国家工商总局在京召开了规范市场秩序,推进信用建设经验交流会议。会上,吴仪副总理和王众孚局长在会上分别就实施市场主体信用分类监管问题作了重要讲话。根据他们的讲话精神,我们对市场主体信用分类监管的概念、作用、基本内容及步骤等作了一些研究,现陈几点粗浅看法。

一、市场主体信用分类监管的概念和作用

所谓市场主体信用分类监管,是指工商行政管理部口约实现职能到位和达到有效监管得目的,利用市场主体得信用资料,区分各类市场主体信用类别,进而对其分别因“信”施“管”的科学管理方法。

工商行政管理部门参与市场主体信用体系建设,是通过建设工商行政管理部门内部“市场主体信用监管系统”实现的。“市场主体信用监管系统”的基本作用：一是对内为工商行政管理部门监管执法提供依据和有效手段,二是对外为社会提供市场主体基本信用信息。实行分类监管是建立“市场主体信用监管系统”的主要内容之一。其实质是:采用科学规范的制度和运作程序,对在“市场主体信用监管系统”的“收集”、“分类整理”、“存储传输”环节取得的信用资料,按诚信、基本守信、失信和严重失信的统一标准,划分为绿牌、蓝牌、黄牌、黑牌市场主体；对绿牌市场主体,在不违背法律法规和公平原则的前提下,给予褒奖和重点扶持,对蓝牌市场主体进行教育和引导；对黄牌市场主体进行经常性巡查监督；对黑牌市场主体实行重点监控。通过把握重点,把有生力量主要投入监管信用不良市场主体中去,达到实现长效监管,维护市场健康有序发展的目的。

分类监管是工商行政管理部门贯彻和实践“三个代表”重要思想,与时俱进,更新观念,进行管理机制,管理方法创新的具体体现。

市场监管任务不断增加和人员不足、手段不强的矛盾,是工商行政管理部门在现阶段面临的基本矛盾之一。一方面市场主体群体日益扩大,工商行政管理部门监管市场的领域不断拓展,工作量增加；另一方面,由于众所周知的原因工商行政管理部门的人员编制缩减,经费不到位,执法装备〈如办公设备、工具等〉不足和落后。在这种环境和执法条件下,如果工商行政管理部门不改变监管思路,在监管对象中找出主攻方位,在监管方法和机制中找出长治久安之策,就会处于十分被动的窘境。

分类监管的实践活动,从本部门,从监管执法实践的实际出发,突出解决主要矛盾,以信用尺度、标准作为依据,区分和锁定重点市场主体群体,对其进行重点巡查、跟踪监控,对不良市场主体及时查处取,革除对市场主体监管良莠分不清,胡子眉毛一把抓,穷于应付,疲于奔命,整顿而不能根治的弊病。

综上述,分类监管是用马克思主义基本原理和方法论指导监管工作,通过“信用”手段改善工商行政管理机制的创新；是用《矛盾论》的哲学观点,对工商行政管理部门的资源进行优化整合的实践活动。它对促进市场主体诚实守信,对工商行政管理部门化解任务不断增加和人员不足、手段落后的基本矛盾,使管理方式向智力型、集约型转变,实现长效监管和职能到位具有巨大的推动作用。

二、分类监管工作的基本内容及步骤

市场主体信用分类监管的主要内容：一是对市场主体按信用度分类,二是分类实施监管。前者是手段,后者是目的,两者是对立统一体。

分类监管的内容具体又可以分解成四个主要环节,其运作亦相应分四个基本步骤,即:从经济户口提取信用信息→按分类规则分组(取得四种不同类别市场主体)→按类别分别执行监管→执行机构向经济户口提供、反馈收集到的信用信息。这是一个不断循环的系统,其循环速度与工商行政管理部门监管执法水平和监管的质量成正比——工商行政管理部门工作效率越高,管理手段越先进,其循环速度越快、循环频率越高。如工商行政管理部门采用电脑联网方式就会加快各个环节的处理工作和信用信息在各个环节间的传输:与市场主体的信用度成反比——市场主体发案率越高,各个环节工作量增加,信息流增加,循环亦加快。

（一）提取信用信息。提取信用信息是指分类监管工作中从经济户口把市场主体信用

记录抽取出来,以供下一步进行分类使用的工作过程,可分为人工抽取和电脑自动检索。

1、人工抽取——成立专门机构或指定专人查阅经济户口台账登记取得市场主

体信用记录。

2、电脑检索——由电脑对经济户口数据库按信用记录标志(字段、关键字)检索(显示、打印)提取信用记录。

人工抽取适合于市场主体少、未装备电脑和联网的地区,其特点是劳动强度大、耗费人力多、速度慢、效率低,需要配专门机构或专人负责,而电脑检索适合市场主体多,己装备电脑的地区,其特点是速度快、效率高、没有人为误差,不需要配备专人操作,由电脑按程序自动执行。

（二）信用信怠整理分类。信用记录整理分类是指根据提取和拥有的信用记录,按规定的标准区分每个市场主体所属信用类别。

1、市场主体信用类别。该类别是工商行政管理部门为区分市场主体的信用等级(也即管理等级)而分别对不同等级定义的名称,有特定的涵义和划分范围。目前各地工商行政管理部门分类的作法不一,比较多的有如下几种:

上述各种分类方面各有长处,可供参考。市场主体信用类别的分类方法要坚持科学、简明、操作便捷的原则。一是各级别名称要简要,最好与所属级别的信用度有联系,如严重不守信,被勒令停业,限期整改,或吊销执照,三年内限制进入的就取名于黑牌,顾名思义,很直观。二是类别数量(级数)多寡适当,太多繁锁,少而笼统,又达不到分类的本意。三是类别的定义要准确、严谨；各类别的定义既要准确揭示其内涵,又要严格划分其外延,有明显的界线,容易区分界定。

根据国家工商总局《关于对工商企业实行信用分类监管的意见》,企业信用分类实行以下标准：

（1）绿牌(A级)：即守信企业。划分标准是：具备法定条件；投资人的出资已到位；年检为A级；除不可抗力、对方当事人违约以及依法变更、解除的合同外,合同履约率100%:一年内无任何违反工商行政管理法律法规记录；同时参考以下信息：资产状况良好:一年内在有关行政部门无处罚记录、司法机关无违法记录；获得符合国家规定的有关信用类褒奖；银行信用良好。

（2）蓝牌(B级)：即警示企业。划分标准是：具备法定条件；以非货币出资在企业设立后法定期限内尚未办理过户手续；除不可抗力、对方当事人违约以及依法变更、解除的合同外,合同履约率虽未达到100%,但无合同欺诈行为；有违反工商行政管理法律法规给予警告和3万元(含3万元)以下罚款记录:同时参考以下信息：经营上出现较大亏损；在有关行政部门有降低资质等级记录；持有其他企业股权被司法机关冻结尚未解除；银行信用等级较低。

(3)黄牌(C级)：即失信企业。划分标准是：具备法定条件；投资人的出资已到位；年检为B级；利用合同欺诈；违反工商行政管理法律法规给予3万元以上罚款或责令停业整顿记录；同时参考以下信息：出现严重资不抵债；在有关部门有3万元以上罚款、责令停业整顿或有违反专项规定被有关部门吊销相关行政许可、取消资质但不构成吊销营业执照处罚记录；法定代表人有因违法经营被追究刑事责任记录,有严重骗贷行为记录。

(4)黑牌(D级)：即严重失信企业。划分标准是：有严重违法违章行为被责令关闭或被依法吊销营业执照。

必须指出的是,“信用无小事”市场主体即使仅有一般轻微的违法违章行为都说明市场主体有不诚信倾向；即使非有意过失,亦说明市场主体不学法,不懂法,缺乏守法的基础和诚意,皆应得到监督和规诚。

2、市场信用的级别升降。与动态监管相对应,工商行政管理部门对市场主体信用状况应实行动态跟踪管理,并根据其信用度的具体变化,适时对其实施晋级或降级的调整。所谓晋级是指市场主体在一定时期内没有出现违法违章（失信）行为,或在诚实守信方面取得良好的声誉,工商行政管理部门按程序提升其信用类别。如某企业原属黄牌企业,经过处罚和教育,致力于信用修复转而诚信经营,观察三年无违法违章（失信）行为,可转为蓝牌企业。又如某蓝牌企业在诚实守信经营方面有较突出的表现受到表彰,应即转为绿牌。所谓降级指市场主体信用缺失,工商行政管理部门视其行为的严重程度由原来的绿牌(蓝牌)改为黄牌,乃至黑牌。市场主体一旦有违法违章记录,应即时降级。

3、市场主体诚信及违法违章记录的分类。市场主体诚信记录及违法违章分类是划分市场主体信用监管类别的基础,不同的记录,以及记录的多少,说明了市场主体信用的特征,信用度,所以市场主体信用记录分类有着十分重要的意义。按性质分：被嘉奖记录、零记录(无记录)和被处罚记录；按诚信程度分：被嘉奖记录和零记录（无失信记录）；按失信程度分：失信记录(一般案件)、严重失信记录(大要案件)和丧失经营资格记录(被勒令停业、限期整改,或吊销执照,三年限制进入案件)；按市场主体资格和行为分：主体资格缺失记录和经营行为违法违规记录；按违法违章的定性(适用法律、法规)分：违反消保案件记录、违反商标法案件记录、违反广告法案件记录；按记录来源分：本部门产生记录和从外单位征集记录。还有许多种信用记录的分类方法,但上述几种分类方法及其结果已基本满足市场主体信用分类和分类监管的需要。

4、市场主体信用记录标志。市场主体信用记录标志是市场主体每一种记录的名称。如某企业假冒商标大案,失信记录可定义为：“Ⅱ02b1”。这组编号第一个符号“Ⅱ”(希腊字母)代表编号为Ⅱ的经营行为失信,第二和第三个字符代表编号为“02”违反商标法案件,第四个字符代表编号为“b”的大要案件,第五个字符代表编号为“1”的本部门查处的案件。依此类推,每种信用记录都设定相应的标志。每个标志由登记、查案等经办人以第一时间编制,并与相关资料存入经济户口。

记录标志是信用记录特征的浓缩和高度概括,是区分不同信用记录的符号。

5、信用类别划分的方法。信用类别划分方法分手工操作和电脑操作。电脑操作方法中,可以编制相应程序,由电脑直接在经济户口中扫描市场主体的信用记录标志,并按设定的条件检索、辨别和划分市场主体的信用类别。电脑的使用在检索、分辩市场主体信用记录、划分信用类别这一个环节,有极其强大的功效,不但能节省大量人力财力,加快分类速度,而且能避免于工分类可能出现的故意或无意过失。

（三）分类信息的传输。市场主体信用分类信息一旦产生,便需要有容器和途径辐射传送到各监管执法单位。按手段不同,可分为手工台账记载分发传递和电脑联网存储传递。

手工台账记载分发是指把市场主体信用分类资料记录在传统的手工编制的台账中分别发放给业务监管执法机构和咨询机构待查。

电脑联网存储传递是指电脑自动把市场主体信用分类资料自动存储传递到业务监管执法机构和咨询机构的查询检索平台和警示平台。

手工台账记载分发方法已很难适应监管工作的需要。与开辟电子政务工作相适应,工商行政管理部门尽快应采用电脑传递存储方式,把信用分类信息以最快的速度和最便捷的查阅方式传递给监管执法人员,包信用类别和信用记录。

（三）分类监管执法。分类监管执法是监管执法机构针对不同信用类别的市场主体分别采取不同形式、不同力度的扶持和监管方式。通过科学调配资源,取得较佳的长效监管执法成果。对绿牌市场主体不进行日常检查,并重点扶持,加强其商标、品牌的保护力度,促进其发展壮大,成为经济发展的龙头；对蓝牌市场主体实行较低频率的巡查监控,并通过宣传教育,引导其向绿牌转化；对黄牌和黑牌市场主体、调集使用较多的人力、物力实行高频率的巡查监控,在日常巡查、突击检查、抽查及年检中,做为重点对象,通过属地工商所、基层经检队伍、举报网络等,把他们盯紧、盯死。

对绿牌市场主体的监督扶持应依法,有理有节制。法律法规规定登记管理的条件和程序是不能减免的。如年检事项和程序。市场主体的信用不是一成不变的,放任应有限度,日常减免巡查,但年检要进行较全面的审查。对市场主体的扶持要限制于职权范围内,不要错位行政,影响行政执法大局。

在这一环节,各监管执法机构还要把在巡查监管执法活动中掌握的市场主体新的信用信息资料及时报告、反馈,以更新经济户口资料和对信用状况已改变的市场主体重新划定类别。

三、信用分类监管的几个基础条件

分类监管需要有良好的基础条件,完善的软硬件环境。

（一）信用记录收集及分类编码。哪些资料能做为划分的市场主体信用类别的信用记录,一般而言,凡能说明和反映市场主体信用状况及其变化的记录,都是市场主体原始信用记录。就工商行政管理部门内部而言,凡市场主体违反有关工商行政管理法规被查处的记录、对市场主体信用给予褒扬的专项认定、评定记录（如守合同、重信用、驰名商标、著名商标等）,都是市场主体原始信用记录。对工商行政管理部门以外其他方面确定的信用记录,也可以作为原始记录供划分监管类别使用,但现实是这方面信息来源不稳定,可供量少,供应渠道不畅。可以分两步走,目前划分市场主体信用监管类别只以本部门采集的记录为依据,或本部门产生的原始记录为主要依据,适当利用一些供应稳定质量可靠的外部门的记录,将来社会信用体系建设完善后,再利用或扩大利用外部门的记录来划定市场主体的信用监管类别。

市场主体信用记录要以制度的形式编制成编码目录,以供编制信用记录标志使用。编码目录包括分类方法、记录内容定性、记录编码等。

信用记录的收集及编码是市场主体信用分类监管机制的基础和前提条件,只有制订科学的原始信用记录收集、编码规范,才能使分类监管建立在坚实的基础之上,否则分类监管就没有可靠的依据,成为无源之水,无本之木。

（二）完善份经济户口管理系统。经济户口是承载、管理市场主体信用记录的有效工具,这是因为经济户口的功能和作用适合于承载信用信息,工商行政管理部门不可能也没有必要浪费资源另外建设一个专门承载管理系统。为了实现市场主体信用分类监管,提高工商行政管理部门的管理效率,要建设和完善强大而性能稳定的经济户口,经济户口的设计开发要满足信用分类监管的需求,把经济户口的建设和分类监管的建设有机结合,通盘考虑,统筹设计开发。

（三）软件开发及信息传递网络化。市场主体信用分类监管在信息传递处理方面,用手工操作其效能低下,无法适应形势的需求,只有开发功能强大、性能稳定的应用软件,操作便捷的管理平台,使信息存储、归类自动化,纵横传递网络化才能极大地提高信用分类监管的效能。

（四）统一的技术标准和管理规范。统一的技术标准和管理规范是工商行政管理部门上下左右联动监管执法和计算机网络技术的基本要求。不按统一的技术标准和管理规范,各地区的信息不对称,不能联网共享,左右上下联动监管执法机制就受到影响和制约。所以,工商行政管理部门应制订统一的信用记录采集分类标准,监管类别划分标准,计算网络识别、存储和传递标准以及分类监管的管理规范。各地区可以根据本地区的实际对上一级的技术标准和管理规范进行有益的补充,但不能与上一级制订的标准和规范有冲突。

四、对市场主体信用类别认定与使用的两点看法

当前系统内对市场主体类别是“认定”（划分）还是“评定”对该类别是否对社会公布有不同意见,它反映出我们对工商行政管理部门在信用体系中的定位,对工商行政管理部门如何依法行政、为所应为,对信用监管类别的产生形式有不同的理解和认识。我们认为：

（一）市场主体信用监管类别是认定而不是评定。工商行政管理部门认定市场主体类别是根据市场主体的信用记录量化标准来划分的,以事实定级,与一般的“评级”有很大的差别。在划分级别程序中,没有主观评判的人为因素,其方法科学,结果公正。如企业有一次以上犯案事实而又不勒令停业限期整改、吊消执照即是黄牌,不需讨论,不能自由裁量。因而与其说是“评级”,不如说是“认定级别”或“划分级别”。

（二）市场主体信用监管类别是内部监管依据,不宜在社会公示。市场主体信用信息涵盖极其广泛,分散在各个部门、单位中,由于社会信用体系建设不完善,信用信息的不对称和工商行政管理部门的能量有限,工商行政管理部门收集的信息远不能穷尽市场主体方方面面的信用信息,这些信息只能在有限的层面反映市场主体遵守有关工商法律法规的诚信,远未能达到综合评级所需要的信息量和覆盖面,这是其一。其二,市场主体信用分类并未得到法律法规的确认,其标准与规则是由工商行政管理部门自定的,没有法律保障,也没有广泛的社会公认基础。其三,按市场经济规则,政府不应开展面对社会的信用评级活动,应交给中介组织或行业协会。政府只能根据法律法规维护评定秩序,确保市场主体信用评级工作的公正、公平,当好裁判员,不能既当裁判员,又当运动员。所以,工商行政管理部门只须向社会公布市场主体违法违章的客观记录,不应公布监管分类等级。