企业信用分类监管问题对策

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国家工商总局提出“大力推进企业信用分类监管,促进管理制度创新”的重要思路,正应了深化市场监管制度改革,实现整顿和规范市场经济秩序制度化的需要。实施企业信用分类监管,是工商部门监管理念和方式的一次重大变革,是一项全新的挑战,需要在观念、手段、制度等方面做好充分的准备和保障。由于没有现成的做法可以借鉴,以及政府管理方式方法的重新定位,难免遇到挫折甚至陷于困境。我们认为,对当前的企业信用分类监管工作应该进行冷静思考,澄清一些模糊认识和纠正一些不恰当的做法,避免工作走入误区。

一、推进企业信用分类监管的出发点是什么?着力要解决的问题何在?

什么是企业信用?可以这样认为企业信用就是关于企业外部经营活动过程中所发生的各种行为状况的信息集合。企业信用分类就是对企业信用状况评估后作出不同的评价和归类,以便于实施企业监管的一种行为。我们认为,推进企业信用分类监管的出发点在于当前经济活动秩序中信用缺位、诚信缺失的状况比较严重。从工商行政管理的领域表现出来的现象有虚假登记、消费欺诈、制假售劣、虚假广告、合同欺诈、走私贩私及种种不正当竞争行为等。着力要解决的是如何从工商行政管理的职能出发,利用工商行政管理的手段来弃恶扬善，形成守信经营的市场秩序。由此我们认为,要保证推进企业信用分类监管有一个正确的走向,取得良好的效果,必须把握以下几点:

1、企业信用分类监管只是一种监管方式上的变革,而不是一项新的职能或者任务。

市场经济活动所表现出来的特征以及现实生活中的一些经济伦理现象,需要我们对企业的“信用行为”给予更多的关注,并根据“信用程度”的不同分门别类采取相应的监管措施。对企业进行信用分类既不是行政命令、行政许可,也不是行政裁定和行政处罚,更不是商业信用评级,所采取的监管措施都是现有的手段和方法。认清这一点,才不至于在实践中无所适从,避免走入忙于“认定”、“评估”的工作误区,把握不准企业信用分类监管的精神实质。

2、企业信用行为具有两重特征和一种衡量尺度。

也就是说,如果我们将监管的企业行为贴上“信用”的标签话,事实上我们面对的企业行为既有民商性质的信用行为,如单个的消费行为、多数的合同行为,也有针对不特定对象和社会公共利益的信用行为,如虚假登记、虚假广告、走私贩私、垄断等等。所谓一种尺度,也就是说,如何判定上述信用行为的“信用程度”就目前而言,只能是工商行政管理活动所适用的法律法规。

3、企业信用分类必须科学严谨。

根据以上分析。我们认为,将企业行为按照不同的“信用程度”来进行划分,显然是一件十分棘手的工作。因为我们除了“一种尺度”外,没有一个正式的经得住推敲的标准。而要找到这个标准,必须能够兼容两种不同类的信用行为,同时具有科学性、合理性、实用性,更严格的来讲,它必须具备合法性。否则,我们对各种“信用”不同的企业采取不同的监管方式、不同的监管手段,必将在法律层面上受到企业和社会的质疑。这样一来就会违背我们进行企业信用分类监管的初衷。由此看来,分类指标也好,量化标准也好,仅从部门角度,部分人偏好出发来制订,并由此将企业分为三六九等,从理论上是经不起推敲,从实践上看也是难以经得起检验的。

4、进行企业信用分类监管委符合成本效益原则。

显而易见,实行企业信用分类监管,标准是前提,分类是基础,监管是落脚点。确立标准,划分类别是要投入大量的人力、物力和财力的,即使标准再科学,分类再自动化,一是标准不可能一成不变,这需要更新,需要维护,二是企业信用不可能一成不变,这也需要分类工作及时进行,及时更新,随之而来就是对应的监管措施也要跟着调整。这不得不使我们思考,既然我们的工商职责有法定的依据,监管手段有法定的规则,在依法行政这个目标还没有很好实现的时候,花费大量的成本进行信用分类监管能否达到预期的目的令人怀疑。

5、法律是实施企业信用分类监管的唯一利器。

我们认为,相比建立所谓的企业信用激励机制、预警机制、惩戒机制、淘汰机制而言,法律才是实施企业信用分类监管的唯一利器。原因在于建立机制要靠成熟的手段、合理可行的方式和相对固定的制度等要素,这些就现阶段而言,还是不完全具备。如果现在还需建立“惩戒(按一般理解就是处罚手段)机制”、“淘汰(责令关闭、吊销等)机制”,只能说还没有做到依法行政这一基本要求,否则进行所谓惩戒、淘汰,就有滥用行政处罚权的嫌疑。至于我们设想的一些案后回查、重点审查、随时检查、“依法限制”等预警、惩戒、淘汰手段,不仅没有法定依据和制度规定作保障,而且有“秋后算帐”的嫌疑。而所谓的免检、免查、免等候等激励手段,姑且不论它对企业的信用激励作用有多大,是否有失公平,一旦这些“守信”企业“东窗事发”,是否会被认为监管不力甚至行政不作为呢?由此看来,离开了法律保障谈企业信用分类监管显得有些不切实际。

二、推进企业信用分类监管工作到底要从哪些方面着手?

综上所述,我们认为,推进企业信用分类监管工作,必须稳步、扎实,从基础建设抓起,切实做好以下几方面的工作:

1、抓紧建立科学合理的信用监管指标体系和分类标准。

建立科学合理的信用监管指标体系和分类标准是实行企业信用分类监管的基础,它直接关系到对企业信用等级的认定是否公平、公正,从而影响工商部门对企业的监管效果和权威。国家工商总局下发了《关于对企业实行信用分类监管的意见》[工商企字(2003)第131号],对企业信用监管指标和分类标准提出了框架性指导意见,但在具体实施中我们认为还必须做好以下方面的工作:一是必须明确企业信用分类监管和企业信用评价的区别。国家工商总局提出的企业信用分类监管,是为了推进企业信用建设而实施的监管方式创新,对企业进行信用分类，目的是对工商监管起到内部指导作用和面向社会公开的个性化企业信用评价有本质的区别，信用评价作为一种民事委托性行政执法部门开展信用评价,是不符合工商行政管理职能要求的,超越了作为市场“裁判员”的职能,因此,在建立企业信用监管指标体系和分类标准时,应该准确区分一般商务性信用信息和行政监管信用信息,将一般性商务信用信息和工商部门根本就无法或很难掌握的企业商务往来中产生的信用信息剔除出指标体系。否则工商部门需要花大量的时间和精力去采集分类数据,走入为分类而分类的误区的市场服务行为,是不具备法律效力的,应由市场自行调整,工商部门作为。二是要避免陷于建立量化指标分析和数据分析模式的泥潭。目前,国家局的指导意见只是一个框架性体系,在具体实施中,大家都有不少困惑。我们认为指标体系宜简不宜繁,分类标准宜粗不宜细,定性为主、定量为辅,否则会带来实际操作上的困难。我们建议是否能按无失信记录企业(守法)、有轻微失信记录企业(指需要责令改正或免于处罚等)、有严重失信记录企业(指需要施以经济处罚等)进行企业分类,这样在依法公示的同时,也能为具体监管人员采集录入相关信息、有效分析归类、进行相应的动态监管提供可行的路径和方式。三是明确内部各部门责任,确保信用监管指标及信息不超、不漏、不遗。在制定指标体系时,各职能部门必须通力配合,对各自负责的信用指标要进行充分调研和论证，以保证信息的对称及一致性,

并认真梳理各项职能和业务,根据职能提出具体信息目录。

2、加强依法行政，强化企业属地管理。

信用一定依赖于信息,所以怎么提供信息就变得非常重要。要确保企业分类监管的公平、公正、有效,首先要求我们的信息来源是准确、及时、合法的,信用信息不完整、不及时,直接影响监管的效能,其地位和权威将受到质疑,而一些关键信息的谬误,甚至会对企业造成重大损失和影响。企业信用分类监管的信息来自对企业的日常管理,最后又用于对企业的日常管理,因此,要保证其及时、真实、规范、权威,首先就要保证我们行政行为的规范,规范的登记行为、规范的检查行为、规范的处罚行为,只有进一步吃透行政许可法、行政处罚法的精神的前提下,加强依法行政,规范工作人员的行政行为,保证企业信用分类监管从依法行政中来,到依法行政中去;其次,在企业信用分类监管工作的实施过程中,要充分利用和完善经济户口管理制度,强化企业属地管理,制定具体的管理规则和工作程序,确保企业分类监管工作稳步高效运作。

3、加强企业信用分类监管的信息化建设。

作为一种全新的监管方式,必然要用全新的技术手段加以实现,因此要顺利推进企业信用分类监管工作,就必须加大信息化建设的力度,从软件开发、数据库建设、网络建设方面全方位推进,实现数据的自动采集、自动分析及信息的互联互通。在软件开发上,要以经济户口管理系统为基础,整合各项业务管理软件,制定统一的数据标准,实现监管工作计算机流程化管理,保证监管信息及时生成、及时汇集、及时分析、及时处理。在数据库建设方面,必须根据企业信用分类监管指标体系的要求制定信息目录,首先保证工商部门管理信息的完整、准确录入,有条件的地区要考虑和政府征信系统、税务、海关、银行等部门实现信息共享,及时获取外部信息作为参考。并建立和完善企业信用信息的披露和制度,使得社会各个层面和消费者对企业的信用状况有一个清晰的了解,促使社会各个层面和消费者对企业的外部经营行为进行监督。这就有必要使有关信息内容全面、准确,同时使一般消费者能以低成本获得有关信息。

4、建立健全企业信用管理法律制度。

实行企业信用分类监管,离不开相应的制度建设。从大的方面讲,信用管理是涉及整个社会的多行业、多部门的系统工程,工商部门实行信用分类监管,离不开国家整体企业信用体系建设的大背景、大环境,建立完善的与企业信用相关的法律、法规体系,并规范化运作,才能保证信用监管工作的合法有效和健康发展。目前,由于企业信用建设在我国才刚刚起步,配套的法律、法规还很少,因此,急需制定相关法律法规,对信用行为的概念、范畴和分类、信用行为信息公示、失信行为惩戒作出明确统一的规定。这样我们工商部门就能找准信用管理的具体定位和实行信用分类监管的切入点。从小的方面讲,国家工商总局可根据各地运作情况制定部门规章,以增强各地工商部门信用分类监管的权威性、规范性和统一性。