地方保护主义调研报告

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地方保护主义是阻碍和干扰建立社会主义市场经济体制的重要障碍，有效地打击和清除地方保护主义是推动建立公平、竞争、开放、统一的社会主义大市场的重要内容,也是当前整顿和规范市场经济秩序工作的一项重要任务。

一、地方保护主义的主要表现形式

地方保护主义,是指地方政府或所属部门,为了保护地方局部经济利益或政治利益,违背国家的法律法规,利用行政权力干涉市场,操纵市场，设置市场障碍,破坏市场机制,限制非本地企业生产的商品或提供的服务参与公平竞争的行为。从本质上看,地方保护主义是地方政府部门只顾局部利益,不顾国家和集体利益,在管理活动中滥用行政权力的表现。目前地方保护主义的主要表现形式有:

(一)限定或变相限定本地企业、单位或个人只能经营、购买、使用本地产品或者只能接受本地企业、其他经济组织或个人提供的服务

些地方政府为了维护其局部利益,以行政命令或下发文件的形式，用强制手段来扶持本地企业和产品,其中比较突出的产品主要有:烟、酒、药品、水泥、煤炭、汽车等;比较突出的领域主要有:建筑、保险、医疗等。例如,乌鲁木齐市新市区二工街道办事处发文规定：新啤集团为其辖区内铁路局夜市啤酒的惟一经销商,所有摊主只许销售新疆啤酒这一种产品。新疆生产建设兵团农七师、农八师都规定,主要工程项目都应由兵团建工企业承揽；农七师还要求所有工程项目使用的钢门窗必须是该师某企业的产品。

(二)设置壁垒，阻挠和限制外地商品或服务进入本地市场

1.抬高外地产品和服务进入本地的“门槛”。对外地产品或服务提出比本地产品或服务更高的技术要求,或以重复检验、重复认证等技术措施，增加外地产品进入本地市场的成本,来限制外地产品或服务进入本地市场。

2.增加歧视性收费项目。对外地商品或服务的进入规定歧视性价格，或者实行歧视性收费标准,以削弱外地商品在本地的竞争力。有的地方甚至对外地生产的轿车进入本地市场实行不同标准的入籍费。

3.限制本地商业机构销售外地某些产品。有的地方采取专门针对外地产品或服务的专营、专卖、许可等手段,甚至不准本地商业机构经销外地的某些产品,一经发现,轻则没收,重则罚款,甚至吊销营业执照。

4.设置关卡堵截外地产品进入本地市场。一些地方政府在道路、车站、港口、航空港或本行政区域边界设置关卡,以查扣等手段阻碍外地产品进入本地。

(三)利用行政部门在市场中特殊的独占地位实行行业垄断

由于目前政企不分的问题没有彻底解决,一些政府机构既行使政府的行政管理职能,又直接参与营利性的生产经营性活动。这些机构为了增加部门利益,利用其“一套班子、两块牌子”的特殊身份或在市场中已经具有的独占地位,实行行业垄断,限制其他企业,特别是外地企业的产品参与市场竞争。烟草专卖、酒类专卖、邮政、电信、电力等部门都不同程度地存在此类问题。

此外,受部门利益驱动,一些行政管理部门强制企业或消费者购买指定的商品或服务的行为也时有发生。如卫生防疫部门利用颁发卫生许可证的权力,强制要求经营者购买其指定的消毒柜、消毒液;公安消防部门限定用户购买其指定的消防器材;城市建设管理部门规定路牌广告只能由某家广告公司制作等等。

(四)采取行政命令手段，直接干预行政执法和司法工作

一些地方政府领导从保护本地经济利益出发，无视党纪国法，对行政执法机关和司法机关的正常执法行为进行粗暴干预。一些地方假冒伪劣商品猖獗、走私贩私现象严重、偷税漏税问题突出,都与地方政府的纵容与支持有直接关系。

1.阻挠、干涉行政执法机关对经济违法行为的查处工作。一些地方政府为保护地方骨干企业和外商投资企业,规定不经地方政府领导或其指定部门的批准,行政执法部门不得进入企业检查执法,履行法定职责。例如重庆市某区一家从事制鞋业的外商投资企业,多年来大量生产假冒“耐克”鞋等多种伪劣产品,但当地政府为了突出“政绩”，将该企业列为重点外来保护企业,执法人员未经有关部门批准不得涉足该厂检查,致使其违法行为一直得不到查处,该企业生产的假冒伪劣产品大量流向上海、广州等地,最后被外地工商、海关部门查处。

2.对经济违法行为迁就姑息，致使行政执法难以到位。例如,重庆市某区一家重点纺织骨干企业,为了追求暴利,大量生产假冒摩托车,违法所得近30万元。当工商行政管理机关对此案进行查处时,当地有关领导便打招呼,要求大事化小、从轻处罚,使本应移交司法部门追究法人犯罪责任的案件最后只能行政处罚，象征性地“表示”一下。

3.扭曲司法公正，保护本地企业的违法行为。个别地方政府甚至把本地的检察机关、审判机关当作保护地方经济利益的工具,严重扭曲了司法机关的公正性。一些外地的执法机关经过千辛万苦查实企业经济犯罪行为后,当地政府马上就以保护“利税大户”、“经济能人”为由,通过本地的司法机关将外地行政执法机关拒之门外。有的地方审判机关随意行使管辖权,对当地经济利益有利就予以立案和受理,而对本地当事人不利的案件不是推诿拒绝就是设置障碍,千万百计阻止执法。

二、地方保护主义的成因

产生地方保护主义的原因是多方面的,根本原因是有些地方政府领导人党性观念不强,大局观念淡薄,只顾局部,不顾全局;只顾地方,不顾中央;只顾眼前,不顾长远,有的为了保护地方局部利益,甚至无视党纪国法。此外,产生地方保护主义的其他原因还有:

(一)法律法规不健全

反对地方保护主义的立法工作相对滞后,缺乏相应的法律法规,给司法和行政执法机关处理案件带来困难。在现行法律中,虽然对地方保护主义制定了一些法律限制规则,如《反不正当竞争法》第7条规定：“政府及其所属部门不得滥用权力,限制外地商品进入本地市场,或者本地商品流入外地市场。”但这部制定于1993年的法律由于受当时条件所限,对应受法律制裁的垄断行为界定较窄,缺乏可操作性。

(二)财税政策有缺陷

1980年实行的财政“分灶吃饭”和1994年推行的以划分税种为基础的分税制财政体制,对于深化财税制度改革、理顺中央与地方财税关系都起到了积极的作用。但与此同时,财政包干和各种地方税设置后,财政状况的好坏直接关系到地方的经济利益,因此地方政府与地方企业,尤其是地方国有企业不可避免地在相当多的方面形成了利益共同体,因而也导致了地方保护主义的产生。

(三)国企改革不到位

目前一些地方国有企业改革相对滞后,观念落后,仍然习惯于在政府羽翼下“等、靠、要”；包袱沉重,步履维艰,创新能力弱;机制僵化,市场意识淡薄。这样的企业无法适应激烈的市场竞争,面临在竞争中被淘汰的困境。地方政府出于维护自身利益的动机，通过滥用行政权力,借助市场进入限制、金融倾斜等保护手段,来维持与其有着血缘关系的低效率的国有企业的市场。

(四)政绩考核有漏洞

行政性分权阶段实行行政领导干部行政任命制,经济增长速度等地方经济发展的相关指标成为考核干部政绩的主要标准。这样就会导致一些地方领导出于自身利益考虑,采取强化资源配置本地化和保护本地市场等有悖于市场经济发展的行政性措施,增加本地区的局部利益。有一些地方领导为了增加政绩,甚至不顾党纪国法,以身试法，铤而走险，走上了犯罪的道路。

三、消除地方保护主义的对策

(一)加快法制建设步伐

1.抓紧制订和完善反对地方保护主义的法律法规。尽快制定和颁布《反垄断法》,要在该法中规定禁止非法限制竞争行为的一般条款,包括非法限制竞争行为的具体形式、法律责任和处罚措施等；尽快修改《反不正当竞争法》以及相关的法律法规,增强可操作性和针对性。

2.抓紧清理、废除各地区、各部门制定的带有地方保护、行业垄断色彩且与国家法律、法规相抵触的地方性、行政性法规与规章。

3.建立相对独立的司法制度。建立与完善不受地方政府随意干涉的相对独立的司法制度和行政执法管理体制。

4.加强法制宣传力度。地方各级政府领导要认真学习法律知识,树立强烈的法律意识,做到依法行政。要提高企业及全社会的法制观念,做到守法、护法,营造抵制地方保护主义的良好法律氛围。

(二)实现政府职能转变

朱镕基同志提出:“在社会主义市场经济条件下,政府管理经济的重要职能是监管市场运行,维护市场秩序,为经济发展营造良好的市场环境。”各级政府要按照这一要求更新观念,转变政府职能,把整顿和规范市场经济秩序,创造良好的市场环境放在政府工作的突出位置。要调整政府工作重点,改变工作方法,要按照健全市场规则,加强市场管理,清除市场障碍的要求对现行的政府工作进行调整。将应该由企业自行管理或可以通过中介机构管理的事务从政府职能中分离出来。要改变过去那种主要以经济发展指标考核地方政府领导“政绩”的做法,逐步将抓好政府职能转变,着力营造统一开放、公平竞争的市场环境作为干部考核的重要内容。

(三)深化财税体制改革

要通过深化财税体制改革,进一步完善分税制,切实理顺中央与地方的经济关系。

1.合理划分各级政府财权。在合理划分中央与地方政府事权范围的基础上合理划分财权,将与维护国家利益相关和有利于实施宏观调控的税种划为中央固定收入,与地方经济和社会事业发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方固定收入。在财政支出方面,适当调整中央与地方的支出项目,属于中央事权范围内的由中央财政支出,属于地方事权范围内的由地方财政负担。

2.尽快建立规范、统一的财政转移支付制度。为了调节地区财力,实现区域经济的协调发展和各民族、各地区的共同富裕,要在中央集中国内大部分财力的前提下,建立规范化的中央对地方的财政转移支付制度,中央可以通过扩大或缩小向地方财政转移支付的数量与范围,来调整地方政府的经济决策权,进一步理顺中央和地方的经济关系。

3.调整税费关系，规范政府收入。要建立以税收为主、收费为辅、税费并存的财政收入运行机制。中央对各级政府及其所属部门越权设置或巧立名目设置的不合理乱收费项目予以取消;对于确实需要保留的收费项目，国家通过法律法规予以规范,同时纳入国家预算统一管理;对大量具有税收性质的基金和收费,则通过“费改税”设置新税种等办法加以规范，并入国家预算,提高国家宏观调控能力,并铲除政府机关腐败的经济根源。

(四)充分发挥行政执法部门依法行政的职能

各级市场监督行政执法部门要将整治地方保护、地区封锁列入当前整顿和规范市场经济秩序工作的重点。要认真贯彻执行《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》,依法严厉查处人为设置“壁垒”扰乱市场经济秩序的违法行为。各级政府要坚决撤销所有实施地方保护的机构,不得干预和限制行政执法机关对经济违法行为进行的检查和处罚。要在地方政府的支持和组织领导下,通过专项执法,废止有关地方保护和地区封锁的文件,制止非法限制竞争活动。要规范行政部门的市场管理行为，加强行政执法干部队伍建设,提高市场监管水平,做到严格执法,依法行政。要建立行政执法监督机制,在坚持自我监督、上级监督、群众监督和媒体监督的同时,进一步加强法律监督,保证行政执法行为的公平公正。

(五)加大国有经济改革力度

要按照建立社会主义市场经济体制的要求,深化国有企业改革,加快建立现代企业制度,彻底实现政企分开,将政府与企业的行政隶属关系真正转变为产权关系,实现国有资产授权委托经营。中央及地方国有企业具备条件的,应逐步改制为多员股东持股的有限责任公司或股份有限公司,促使地方政府退出对企业的直接干预,把经济资源基础性配置的权力真正交给市场,把企业微观决策的权力真正交给企业。国有企业要转变经营观念和经营机制,深化自身的改革,按照现代企业制度的要求不断提高经营管理水平,提高市场竞争能力,彻底摆脱依赖政府的被动局面。