工商行政执法调研报告

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工商行政管理执法环境是指与工商行政管理机关开展市场监管和行政执法活动相关的，直接、间接地影响或者作用于工商行政管理活动的主客观因素的总和。它是工商行政管理机关正常开展市场监管和行政执法的基础条件，决定着工商行政执法的难易程度。良好的执法环境有利于保障公正执法、提高工作效率、推进各项工作顺利开展；不良的执法环境必然使工商行政管理工作付出更多的行政成本，使行政执法举步维艰，影响工作效率和工作目标的顺利实现。

一、工商行政管理执法环境存在的主要问题

工商行政管理执法环境包括多方面的因素，如社会经济发展程度、文化教育程度、地方政府和行政机关依法行政的意识、公民的法制观念、工商机关的地位和形象、工商执法人员的法律素质、业务素质和依法行政意识、工商行政管理法律规范及各种内部机制的完善程度等。下面从内部执法环境和外部执法环境两个层面进行探讨。

(一)外部执法环境存在的主要问题

1、地方行政干预，主要表现在以下几个方面：

一是地方保护。有的地方政府和部门从地方利益出发,设置壁垒，限制地区间商品和服务的正常流通，限定或者变相限定经营者经营其指定商品，利用政府部门在市场中特殊的独占地位实施行业垄断等，干扰工商行政管理机关依法行政。

二是干扰执法。特别是经济效益不好的企业，或者是在地方经济中占有地位的企业实施了违法行为，地方政府和部门领导时常以维护稳定、发展，建设诚信形象为名，向工商行政管理机关“提要求”、“打招呼”，使行政执法的目的难以实现；还有的强令工商行政管理机关给不符合法定条件的外来投资者颁发营业执照；在扶持个体私营经济发展中，通过行政命令，限制执法机关依法正常行使日常监督检查活动等。

2、公民的法律素质不高，法制观念不强。

一是大多数公民的法制观念不强，经营者、生产者不熟悉工商行政管理法律法规，依法经营的意识淡漠，对工商行政执法不理解。特别在农村，经营者认为自己经营既不要你管理，也无需办照，更不交费；在被查处时抵触甚至抗拒。违法经营将要受到处罚时，千方百计拉关系、托人情、走后门，干扰工商行政执法。二是暴力抗法时有发生。三是执法中当事人不配合。如处理案件中强制措施有限，调查取证难。执法中常遇当事人拒不配合，不在法律文书上签字，见证人更不愿意签字作证。案件执行时，许多已结的案件由于当事人拒不执行；虽然法律上规定，拒不执行行政处罚决定的可申请人民法院强制执行，但具体实施起来很难。

3、法律不健全。

行政执法首先要“有法可依”,在执法实践中，随着市场经济的发展，执法人员越来越感到法律的不完善。包括立法和修改的滞后，法律自身的缺陷，操作性不强，强制手段不力等。

（1）立法滞后。其一，市场经济发展到今天，法律法规颁布不少，但缺少一部类似“基本法”的《市场监督管理法》。现在很多法律主要由部门提出，带有明显的部门色彩，容易出现条块分割、职能交叉甚至相互抵触。有时一个违法行为有多个法律、法规调整，有时一个违法行为，各部法律法规规定的又不是很明确，容易造成执法不统一。其二，工商行政管理机关是监管市场经营行为主要部门，但至今没有一部类似“组织法”的《工商行政管理法》或《工商行政管理条例》，对工商部门进行法律上的定位。国家工商总局虽然出台了《工商行政管理暂行规定》，但法律效力不高。国务院给工商部门的“三定方案”和在商品质量监管方面与质监局分工的规定，明确了工商部门的职能，但在基层司法实践中对法院的参考效力不高，法院仍重视实体法的法定主体。其三，现行的工商行政管理法律法规，许多是在计划经济下或市场经济初期制定的，事过境迁仍没有修改和完善，已不适应新时期的执法需要。如对目前工商部门还普遍适用的《投机倒把行政处罚暂行条例》，基层法院法官和律师都对此提出质疑,而此条例至今没有废止或修订。国务院1983年颁布实施的《城乡集市贸易管理办法》，随着市场经济的发展、市场“管办脱钩”和社办市场的发展，已经无法适用。《反不正当竞争法》列举了11种不正当竞争行为而没有兜底条款；随着市场经济发展出现的许多新的不正当竞争行为，因无法调整规范而出现了许多规章和解释。另外对公用企业和独占地位的经营者的规定不具体、不明确，现在公用企业也发生了新的变化，公用企业实行改制后新型企业怎么界定？银行、保险公司、医院等是否是独占地位？工商行政管理机关为促进职能到位实行小局大所，大量的案件是由工商所办理的，但是《工商行政管理所条例》对工商所的处罚权限和工商所能够以自己的名义处罚哪些类型的案件，规定的不明确具体。诸如此类的法律法规都需要尽快修改和完善。

（2）法律自身存在缺陷。一些法律法规受立法背景和时代限制,现在看来有许多缺陷。《消费者权益保护法》有的条款没有罚则，有的条款需转致，因此在执法实践中很少适用该法；《反不正当竞争法》对不正当竞争行为没有兜底条款,出现新的不正当竞争行为不能适用,有的条款规定不明确,有的条款没有罚则，缺乏强制措施等等,都不利于行政执法；《城乡集市贸易管理办法》对不交市场管理费没有强制措施,没有处罚条款；《个体工商户暂行条例》对不交管理费虽有1～2倍的罚款，但毕竟管理费数额较小,申请法院执行也要考虑执行成本,给工商部门又没有强制措施；对销售者销售不知是假冒厂名厂址的商品,《产品质量法》等法律都没有作明确的规定，此行为处罚如何适用。

（3）执法手段不力。现行的法律法规赋予工商部门的执法手段不多、不力,强制措施很少,致使对有些非法行为打击不力。如无照经营中的“取缔”具体如何操作并无规定,执法人员无所适从。工商部门适用的法律法规很多,但规定有强制措施的很少,对当事人调查取证,法律规定了当事人的配合义务,但如果当事人不协助配合怎么办？有时执法检查、调查时,当事人拒绝检查、调查怎么办？有的执法人员要求当事人提供银行对帐单,当事人不提供又无权要求银行提供怎么办？等等。法律法规都没有明确规定,原有的“银行划拔”权又被取消了,现在我们执行的法律都是些“软弱无力”的“秀才法”。由于缺乏强制手段，执法没有力度,难以保证工商监督职能到位。

（4）条块分割,职能交叉。工商部门与许多专职执法机构,如质监、卫生、药监、农业等部门职能交叉,执法范围模糊不清，常常出现某些领域交叉执法、重复执法或出现监管的盲区。特别与质监部门经常发生“打架”，国务院虽界定商品质量监管范围，但质监部门依法仍可在市场上抽检,有时出现一个经营单位一天两家来抽检,经营者反感情绪很大；又如小制假窝点,又无照经营,应由谁来处罚。再如,某局在查处的无照经营生产地条钢时,地条钢是国家明令禁止生产、销售的产品，该局将其生产的地条钢一并查扣,此时质监部门到现场，认为是生产领域应由他们查处,两家在现场发生争执，造成了不好影响。对此职能如何界定,没有明确规定,给工商执法造成被动。另外,部门立法立规在蚕食着工商的执法范围,如银监会、保监会成立，《电信条例》等法规的颁布实施，都在确立新不正当竞争行为的执法主体,将工商部门的执法主体排斥在外,尽管《反不正当竞争法》有了明确规定,但在行政执法和司法诉讼实践中,出现工商部门不便介入甚至败诉。如有的地方工商局在查处保险公司强制保险时,就因执法主体问题而败诉。

4、执法体制和机制上的障碍。

近年来，全国工商系统进行了一系列体制改革,如省以下实行垂直管理、市场办管脱钩等等,有力地促进了工商管理职能到位,但没有根本扭转被动局面,往往疲于应对。如阜阳劣质婴儿奶粉事件就充分暴露了工商内部体制和机制上存在的问题。

（1）体制弊端。工商系统实行的是收费制,尽管实行的是收支两条线,但很多地方是以收定支,于是为了生存的需要不得不用大量的精力来收费，真正用在实现职能上的行政执法的精力较少。这几年各地为促进基层执法,加大干部的工作强度,加大执法力度，采取了一些激励措施,大大调动了基层执法积极性,促进基层执法迅速发展，推动了工商管理职能到位。但也带来了新的问题,出现执法争利,为罚款而执法,重罚轻纠、罚款放行等不正常现象,没有真正达到行政执法的目的。

（2）经费不足。地方工商部门在上划后，地方财政所承担的行政经费仍执行1998年的基数,多年来一直未变,而干部的工资和补贴却翻了一番,行政性支出也有较大增长；另外,国家出台很多优惠政策,减少收费项目和收费比率,这些都要在有限的经费中自我消化,必然造成执法经费的短缺,甚至一些地方不能足额发放职工的工资,哪还有经费来保证执法。国务院、财政部和国家工商总局虽然出台一些保障基层行政执法的政策,如抽检专用经费、举报奖励经费,大案奖励经费以及不断增长执法装备经费,但到基层有的不执行,有的给予的也是微乎其微。还有的地方因基层建设和市场建设背着沉重的债务,有的办公用房、办案设施和装备存在欠帐等都无力解决。这些都严重影响了工商部门对市场监管职能的发挥。正因为经费困难,很多基层执法,过多考虑执法成本,出现了小案不办、成本高的不办,该抽检的不抽检、为罚没款而抽检等现象，导致了对违法行为打击不力。

(二)内部执法环境存在的主要问题

一是执法人员素质不高。工商干部队伍普遍文化水平偏低,理论知识水平不高；基层执法办案启动较晚,过去干部主要从事个体管理和农贸市场管理工作,对执法办案工作不熟悉,调查取证、办案技巧等执法能力不高；对法律的学习钻研不够,执法水平不高。表现在执法办案中,重执法轻教育,重罚款轻纠正,重实体轻程序；少数执法人员不能严格依法办案,办人情案,执法力度不大；少数干部不文明执法。这些对工商形象和执法权威的树立都有一定负面影响。另外,缺乏对社会宣传工商行政管理的法律、法规,没有很好争取社会各界和群众的理解和支持，营造一个较好的行政执法环境。

二是对依法行政的认识不足。少数人对法律和政策的认识存在偏差，片面强调“法律的滞后性,现实的超前性”,或者“法律的超前性，现实的滞后性”。认为严格依法行政是呆板,缺乏灵活性。改革就是要敢于突破法律禁区,要针对不同情况善于搞“变通”,重实体、轻程序的思想普遍存在,不懂得法律既要实质上的法治,也要形式上的法治的道理。

三是对工商行政管理职能的认识存在差异。少数工商行政管理人员，不是站在健全和完善统一开放、竞争有序的现代市场体系的角度来认识工商行政管理的宏观调控职能,忽视工商行政管理根本目标,不能正确处理国家利益和地方利益的关系,片面强调发挥职能促进地方经济发展，甚至将工商行政管理部门看成是地方政府发展经济的职能部门,在涉及国家和地方利益时,决策和贯彻法律法规变味。

实际上,对于依法行政的认识和对工商行政管理职能的认识存在的偏差，无论是在工商行政管理部门内部还是外部,都是客观存在的。这种认识上的偏差,在工商行政管理部门外部甚至表现得更为突出。

四是重处罚,治标不治本。受部门利益的驱动,行政执法基于本部门经济利益考虑,以处罚到位为执法目的,只重视经济利益、不重法律效果和社会效果的有机统一,治标不治本。

二、存在问题的主要原因

导致上述问题的原因是多方面的,有些问题的存在有其深刻的社会经济基础,根本原因在于思想观念落后于时展的要求。主要表现在以下几个方面：

1、地方政府本位主义思想干预了正常执法活动。有些地方政府领导人党性观念不强，大局观念淡薄,只顾局部,不顾全局；只顾眼前利益，不顾长远利益。在经济建设方面急功近利,不顾本地的客观实际,不顾现阶段社会政治、法制经济发展的客观要求,照搬照套改革开放之初沿海地区发展经济的经验,搞政绩建设和短期经济行为。在错误观念的指导下,一切从本位利益出发，忽视国家利益,规避法律规定,以言代法,以权代法。

2、政府职能定位不准增加了市场监管难度。地方政府还没有完全实现从全能政府走向有限政府,从管制政府走向服务政府,从权力政府走向责任政府的转变。没有完全树立依法行政的理念,习惯于计划经济条件下形成的行政管理方式,时常采用有悖于市场经济发展规律的行政命令配置市场资源，保护本地市场和本地企业。

3、社会法律意识不强，增添了行政执法难度，普法宣传活动已经开展到第四个五年计划阶段,全社会的法律意识有了很大的提高,但社会法律意识离依法治国的要求还有一定的差距。社会公众对工商行政管理法律法规了解甚少,以致于对工商行政执法不理解、不支持,必然造成工商执法难度加大。此外讲人情、讲面子等传统观念根深蒂固，人们在看待社会现象、处理事务,还不能完全习惯于首先从是否合法的角度来审视、判别和处置,而首先从“利益”的角度去考虑问题，对依法行政造成了破坏。

4、企业经营观念落后导致了市场竞争环境的恶化。一些市场主体观念落后,经营管理机制僵化,市场意识谈薄,创新能力弱,习惯于在地方政府的庇护下生存,无法适应激烈的市场竞争。有的把规避法定的前置许可及税务、工商等登记管理当作降低经营成本的途径,为追求最大经济利润,不惜违背国家法律法规从事违法经营。而政府的庇护和干预使一些本应被淘汰的市场主体得以苟延残喘，使他们违法经营的代价微乎其微,客观上起了剌激、怂恿违法经营的作用。

5、传统执法方式抑制了监管效能和执法水平的提高。在工商行政管理监管整个大市场以及监管领域、监管对象和监管层次都发生深刻变化的情况下,工商执法监管方式方法还没有完全实现相应的转变,有些地方仍陷于微观管理领域不能自拔,放弃了在更高的层次监管市场；也有一些地方习惯于“重点整治”或“集中治理”的监管执法方式,不知从促进市场主体的成熟、健全市场规则等方面去监管执法,这在一定程度上抑制了工商行政管理监管执法效能和行政执法水平的提高。

6、执法人员素质不高，加大了推进依法行政的难度。一些执法人员对依法行政的意义认识不深,加上工作任务繁重,在思想上不重视行政执法程序,执法中随意简化程序甚至规避执法程序。执法过错责任追究制度落实不力又使这些同志心存侥幸。有些执法人员缺乏工作和学习动力,不了解法律、行政基础理论知识，面对千变万化的市场,应对能力有限,不善于运用法律手段解决现实中的问题,只好采用习惯的传统方法执法。此外,执法标准的可塑性,自由裁量权弹性大,也影响了法律的公正性和人们对行政执法活动的认同程度。

7、执法经费难以保障在一定程度上诱发重处罚轻教育。省以下工商行政管理机关实行垂直管理后,因财政核算的经费较少,行政执法的通讯、交通、办案工具等正常经费开支捉襟见肘,供给体制无法保障行政执法工作需要,为了行政执法工作能正常运作,不得不强调经济效益，从而忽视了行政执法社会效果和长远效应的情况。

三、改善工商行政管理执法环境的对策

改善工商行政管理执法环境是一项社会系统工程，不能一蹴而就。仅靠工商行政管理部门难以实现，要有长期的思想准备,紧紧围绕“依法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，积极主动地努力营造宽松的执法环境。

1、转变政府职能,改革行政管理方式。应依法界定和规范经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,推进政企分开、政事分开，实行政府公共管理职能与政府履行出资人职能分离,实现政府权力本位向责任本位的转变,树立“有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿”的行政理念。要坚决贯彻“以人为本”、“执政为民”的思想,根据经济发展的需要,学会主要运用经济的、法律的手段来对市场和社会事务实施管理；强化大局意识和长远发展观念,打破部门保护、地区封锁和行业垄断,建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。

2、继续强化普法宣传教育,提高全社会法律意识。法制宣传教育对改善行政执法环境具有重要作用,各级政府和部门都要广泛拓宽渠道进行法制宣传教育。教育的重点对象首先是各级领导干部。要把法律、行政基础知识作为领导任职必须考核的内容,通过举办法律知识讲座不断提高各级领导干部依法行政意识和法律知识水平,促进依法决策,摒弃人治思想。其次是行政执法人员。行政执法人员法律素质的高低,直接影响着行政相对人乃至全社会法律意识的树立。一是严把行政执法队伍进入关。清理执法队伍,针对不同的执法岗位,对行政执法人员的文化知识、法律知识层次提出不同要求,努力改善和提高行政执法队伍的知识结构。二是进一步加强行政执法人员法律知识、业务知识的培训,提高严格执法、规范执法的能力和水平。三是定期对行政执法人员进行职业道德教育和执法纪律教育。通过教育培养他们严格履行法定职责的自觉性,树立廉洁奉公、严格执法的品质和作风。再次,抓好重点群体和社会大众的普法宣传教育,使重点群体提高法律意识,自觉规范自身行为并维护自身的合法权益。

3、进一步健全完善法律体系。法律是行政执法机关活动的准绳,也是对行政行为进行监督和评价的依据。要严格依法行政就必须及时制定和完善各种法律、法规,建立起符合社会发展需要、科学完备的法律体系。当前围绕立法工作,要重点解决好三个问题:一是加强立法的质量，按照民主、科学、统一的原则进行立法,避免法律、法规内容的相互冲突。二是在我国行政法律体系基本框架下,加快建立规范行政主体的分工及相互配合制度,尤其要加强行政许可、行政强制、行政程序等法律规范的配套立法工作。三是应适时地对那些内容已明显滞后的法律、法规、规章进行补充、修改和废止,特别是及时做好法规、规章的清理工作,避免法律规范之间的冲突和矛盾。

4、进一步改革和创新行政执法工作机制。健全完善行政执法工作机制是提高行政执法水平的重点和关键,因此必须全方位地对执法机制进行改革和创新。一是大力推行行政执法责任制。将本部门的职责、权限、工作程序细化分解,使各执法岗位的执法内容、执法依据、执法范围、执法权限、执法责任明确可循。二是切实完善执法检查制度。扩大执法检查的范围,加大行政执法检查力度,加强执法监督,使执法检查结果真正反映各级行政执法部门执法的现状,成为全体执法人员衡量本部门及自身执法水平的重要标准。三是认真执行行政执法过错责任追究制度。法制、监察、人事部门等按照分工,各司其职,互相配合,对执法中存在的违法违规行为,严格按照过错责任追究执法人员、部门领导和所在单位相应的责任。四是认真落实政务公开制度。增强行政执法的透明度,向社会公开执法过程和结果，这是保障公平、公正执法的前提，也是开展普法宣传，争取社会公众了解、支持行政执法的重要途径。

5、积极加强沟通,谋求理解和支持。工商行政执法工作与地方政府的支持密不可分,有些执法工作得不到政府的支持,很大程度上是因为这些工作与领导的考虑存在偏差。开展执法活动前后,应本着有理、有利、有节的态度,积极与当地政府进行解说、沟通,做到既依法办事、又合情合理,从而取得支持和理解。同时,注意抓住执法的重点、难点和群众关心的热点问题开展执法活动，加强舆论宣传,也会得到社会的理解和支持。