工商行政管理职能调研报告

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工商机关作为市场经济条件下主管市场监管和行政执法的职能部门，就是要依照法定职能,“把好市场主体的入门关,当好市场运行的‘裁判员'''''''',做好市场秩序的坚强卫士”。但从实践来看，工商部门在履行自身职能过程中,自觉或不自觉地承担了本该由他人(其他机关)承担的职能,行使了一些自己不能或虽能但不该行使的权力,做了应该由社会和市场来完成的工作,其突出表现有:工商机关过度地参与组织地方的招商引资工作；不适当地介入到拆迁工作中；在市场管办脱钩后继续直接承担市场的消防安全、物业管理等,从而导致工商行政管理职能的扩大化,即职能泛化。如何有效克服和避免已经显现的工商行政管理职能的泛化现象,笔者认为，关键在于分析原因,寻找对策,理性思考,科学界定。在现阶段，造成工商行政管理职能泛化的原因主要有以下三点：

一是地方政府强力推进经济发展的要求。经过25年的改革开放,我国的社会主义现代化建设已经进入全面建设小康社会的新阶段。就国内而言,市场经济发展过程中的竞争正日益体现为区域发展竞争的白热化,地区间的招商引资空前激烈,并在一定程度上已经演变为相互间的“抢商”、“挖商”。工商机关作为与经济发展密切相关的重要职能部门,几乎无一例外地会受到当地党委、政府的重视和关注,在广泛参与到营造经济发展环境、争创区域竞争优势的过程中,更多地被要求充分履行职能和赋予一些“额外的工作”也就成为十分自然之事。在地方政府要求下出现的工商行政管理职能的泛化,是现有情况下客观且广泛存在的政府“强势的表现”。

二是工商机关的迎合。垂管后,虽说地方工商局人财物都上划到省进行统一的管理,但机关的所在地、人员的工作地都没有变,行使的职能、管辖的范围、服务的对象、工作的要求也没有变,“属地”仍是工商行政管理工作开展的基本要求和取向。地方组织的人大代表和政协委员的评议、行风的民主测评、文明单位和文明行业的考评与推荐、地方营造良好发展环境的检查等都是不间断、交叉地进行,稍有不慎,所做的工作、所有的努力都可能“前功尽弃”。地方各级工商机关面对这种态势,一方面必须对地方党委、政府的工作安排和要求尽心尽责地做好完成；另一方面更要主动迎合、主动要求多做一些工作、多担一些任务,且不论是职能之外的,还是职能之内的。因此,在工商机关迎合下出现的工商行政管理职能的泛化,在一定意义上也是一种“既主动又无奈的选择”。

三是政府职能转变不到位的必然。在实行改革开放、发展社会主义市场经济和促进行政管理体制改革的进程中,虽然已历经数次以职能转变为主要内容的政府机构改革,但并没有彻底改变政府在经济和社会事务管理中的强势地位,政府职能转变也没有完全到位,依赖、依靠政府的观念仍根深蒂固,“找市长而不找市场”随处可见,对行政权的约束、规范也仍处于过程之中。正是政府职能转变的不到位,使政府及其组成部分在计划经济体制下形成的运作习性依旧、惯性仍在,并给工商行政管理职能的泛化提供了适宜的环境和“土壤”,导致地方政府的要求和工商机关的主动迎合之间的对接。这样看来,在政府职能转变不到位的情况下出现的工商行政管理职能的泛化,是一种旧体制、旧机制运行“习惯的使然”。

虽然工商行政管理职能泛化有着深厚复杂的社会背景,有着诸多看似合理的理由,但阜阳“奶粉事件”的发生应使我们警醒:即加快遏制职能泛化,尽心尽责履行好自身职能。

引起国人广泛关注的阜阳“奶粉事件”经媒体公开后,特别是实行“问责制”后,在系统内引起了先做工作还是先避责的争论,也带来了难以回避的困惑与纷扰,有很多人在感叹:奶粉并不是在进人流通领域后,由于环境、情势的改变而成劣质的,而是生产成产品、在进入流通领域成为商品之前已经不合格了；工商机关在检测手段、专门人才和专业知识上存在的“先天性不足”导致了监管上的“后天性缺陷”......但是,现代公共行政的理念要求权力与责任的对等,既然工商机关承担了流通领域商品质量的监管职能,就必须承担相应的责任。因此,我们必须专注于法定职能、演好规定性“角色”,并在现有条件下积极而有效地努力改进工商行政管理职能的泛化现象。

1.确立“阵地”意识,镇应守之土。当前,防止工商行政管理职能的泛化,就要牢固确立“阵地”意识,镇应守之土:一是在思想观念上要从职能的外延扩张转向内涵的挖掘。工商机关的工作重点已经不在于通过揽事揽责来得到更多的“阵地”,而在于立足现有“阵地”,通过选择“突击”方向、合理“火力”配备、构筑“防御”工事等,形成“进可攻、退可守”的“攻守自如”的平衡体系。二是要把法定的职责作为镇守的“主阵地”。一方面是国务院“三定”方案对工商机关的职能配置,即“各级工商行政管理机关是政府主管市场监督管理和行政执法的职能部门”的定位,以及由此而明确的基本任务,这是工商工作开展和工商事业发展的基础。另一方面是“公司法”、“商标法”、“广告法”、“反不正当竞争法”等一系列明确把工商机关列为执法主体的法律法规,这是实施监督管理和行政执法的依据。三是遇到“结合部”或“新问题”,可以划清的职能坚决划清,不能划清的职能要通过请示汇报来界定,或通过协商、合作等方式来妥善处理,而非不适当、不合理地衍生职能、延伸职能或进行职能的自我界定。

需要特别指出的是,随着社会主义市场经济体制的建立、运行机制的规范和法律法规体系的逐步完备,行政部门的职能配置将会得到不断的调整和充实,比如:“保监委”的“三定”方案确定后,将查处保险行业的商业贿赂行为从工商机关的监督职能中予以了剥离。笔者以为,工商机关应该按照实事求是、与时俱进的原则和要求,在立足当前,明确职能和责任的前提下,按照“强化、弱化、转化”和“有所为,有所不为”的原则,坚持着眼长远,主动地开展职能界定:一是对不管的坚决予以剔除；二是对有交叉的职能要进行分解和移交；三是参照“行政许可法”,对“公民、法人或者其他组织自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或者中介机构能够自律管理的,行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决”等进行实事求是的分离；四是对确属工商机关承担的市场监管和行政执法职能进行分解细化,确保落实并在实践中显现成效。

2.确立“秩序”意识,履应行之职。对类似工商机关等充当管理者“角色”的行政部门来讲,在法定职责范围内,坚持做该做的、而不是做能做的,坚持管该管的、而不是管能管的,坚持不插手他人(机关)执掌范围之事,这是管理者必须确立和遵守的“秩序”(或者说“游戏”规则),这是保证不出现管理混乱的前提。任何机关或个人如果都去做能做的、想做的、能管的事,就是对管理者之间分工“秩序”的破坏,就会造成职能上的条理不清、管理混乱,进而对所管理的经济、社会事务造成“无序”,这也是部门分工、核定职能的要义所在。工商机关虽然承担着维护公开、公正、公平的社会主义市场经济秩序,营造健康安全的放心消费环境等重任,但并不是意味着可以做、可以管市场经济活动的全部。因此,工商机关的职能法定,除了体现部门职能规范定位的内在要求外,同时也包含了对部门职能展开、权力运用不能大包大揽、不能无限延伸和扩张的界限设定。履应行之职,这是开展工商行政管理职能工作所必须遵守的“秩序”。

3.确立“问责”意识,承应担之贵。党的**明确提出了“责任与权力挂钩”的要求。而阜阳“奶粉事件”之所以引起强烈反响,除了事件本身的因素之外,也与严厉的“问责”有关。始于“非典”时期的“问责制”,正成为行政体制改革、塑造责任政府的重要看点。但责任并非空穴来风,而是与职能的行使、权力的运用密切相关,也只有部门、个人在法定职责范围内出现职能行使失当、权力运用失范情况下的“问责”,才是“应承之责”,受责者才不会觉得“冤”。因此,确立“问责”意识,承应担之责,就要求工商机关及其工作人员在履行职能、运用权力过程中,避其所当避,免其所当免,以“责”(任)免(问)“责”,通过正当的“免责”措施、行为来保护自己,并在实践中努力做到:一是全面履行职能,积极保护自己。保护自己的最有效方法是不折不扣地履行职能,要按照法定的职责保证市场监管和行政执法职能的行使到位,避免由于职能“缺位”的“不作为”而造成不良的社会后果,并因失职的过错而被“问责”。二是正确履行职能,善于保护自己。既不能有行使职能的“错位”,也不能有权力运用的“越位”,要摆正位置,避免“乱作为”造成的不良社会后果,并因此受到代人受过的“问责”。三是有效履行职能,主动保护自己。制止违法行为和使违法当事人得到应有惩处,这是市场监管和行政执法的有效性追求,也是有效履行职能的体观。当前,要特别注意对照涉嫌经济犯罪的标准,及时、准确地将涉嫌违法犯罪的当事人移交司法机关,防止因为过失或故意的渎职而使自己陷入囹圄。四是廉洁从政,实现自我保护。要在履行职能、运用权力中时刻保持清醒头脑,廉洁从政,严守国家工商总局的六条“禁令”,做到慎独、慎微、慎欲,防止个人因一时的疏忽或不慎而铸成大错。