工商行政管理监管职能报告

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在当今社会的整体转型过程中，对经济发展、社会管理以及人们的思想、观念、行为等带来最大冲击和广泛影响的，无疑是经济体制的转轨变型，即在建立和维护公开、公平、公正、有序的市场竞争秩序的进程中，实现由传统的计划经济向市场经济的转变。与经济体制这种发展方向和发展要求非同一性的是，当前在我国经济生活中大量存在着有悖于市场经济游戏规则的不平等竞争现象，并正在侵蚀着市场经济发展的成果和声誉。工商行政管理机关作为市场监管和行政执法职能（以下简称监管职能）的“经济卫士”，积极并善于通过运用法律的、经济的、行政的、教育的手段来加以引导和实施管理，规范市场竞争行为，进而促进建立市场经济体制和运行机制，这是基本的职能和职责所在。但是，从实际运行的现状来看，出现了一些与职能要求不相协调一致的问题，突出是工商行政管理监管职能的边缘化倾向，具体分以下情况：

一类是外在性导致的以被动性为特征的工商行政管理监管职能的边缘化倾向。主要表现为社会对工商行政管理监管职能非理性的排斥、挤压：一是以偏面的发展观替代监管，比如，一些地方要求对招商引资项目必须网开一面；让工商行政管理机关过度介入招商引资工作，使你的监管下不了手或不能下手；要求监管从属于发展，只要能发展、快发展，监管必须退居其次；有的甚至以弱化监管作为吸引投资的优惠条件。二是以扭曲的环境观制约监管，一些地方以营造有利于加快经济发展的软环境为由来限制监管职能的实施，或设立所谓的“软环境办公室”，规定凡对市场主体的监督检查必须办理报批手续，并取得同意手续后方能实施，对涉嫌违法市场主体的行政处罚必须报经审核；或设立所谓的“宁静日”，规定每月1-25日不准对市场主体进行监督检查。三是以狭隘的社会评价影响监管。地方上一些组织开展的民主评议，在评价的标准上往往呈现出单一性，即以为发展提供的服务作为主要的评判标准，“忽视”了不同部门间的职能差异，而对行政执法机关的“不同声音”主要来自于监管职能的实施。有时为了取得良好的评价效果，免不了“大事化小，小事化了”，出现了以弱化、甚至放弃监管来迎合的现象，从而导致监管职能在外来压力下出现不得已的边缘化倾向。

另一类是内生性导致的以主动性为特征的工商行政管理监管职能的边缘化倾向。主要表现为工商行政管理系统内部对监管职能把握的失衡：一是缺少对发展是第一要务内涵的科学把握，在认识和落实发展是硬道理的过程中，只看到工商行政管理服务发展是硬任务，舍弃了加强监管、促进规范、保障健康发展的硬要求，把行政执法部门等同市场主体的主管部门，自觉或不自觉地弱化了监管职能。二是缺少对现代政府承担的“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务”职能的总体把握，对服务型工商的理解和实践上产生了歧义，撇开了工商行政管理履行监管职责的基本职能，在注重和突出抓好服务职能的同时，弱化了监管职能，在有意或无意之间束缚了实施监管的手脚。正是工商行政管理机关自身存在的这种边缘化心态、边缘化取向，导致出现了工商行政管理机关内部规定封闭监管（空间）的现象，如有的提出对违法违规行为实施“不告不理（监管）”的要求，把自己等同于被动的仲裁者；有的不分违法的程度一律“首违不罚”；有的不根据违法违规行为所造成的社会危害性而一律要求行政处罚按自由裁量的下限等等，从而导致监管职能在自我弱化、限制和束缚中的边缘化倾向。

不论我们是否意识到，也不论我们承认与否，工商行政管理监管职能的边缘化倾向是一种客观存在；不论是有意而为，还是无意使然，工商行政管理监管职能边缘化倾向所带来的客观后果，是监管职能在潜移默化中已经出现了难以名状的挤兑、压缩及窘迫之近忧，长此以往，监管职能如继续在不知不觉、无声无息中不断弱化，则职能替代、部门消亡之远虑也必将随之而来。应当看到，对于工商行政管理机关来说，其承担并实施的监管职能，历史上对促进建立和推进规范的市场经济发挥了重要作用，现实经济生活中存在的大量涉嫌违法违规的行为需要通过监管来加以阻止、中止和终止，我们不能违背法律法规的要求，不能让监管职能在整顿和规范市场经济秩序的强烈要求和氛围中趋向于边缘化，更不能默认或甘于被边缘化的境地。因此，不论是有心也好，还是无意也罢，都应按照“认识先于行动，理性优于感性”的思路，以立足和体现部门职能为取向，切实对工商行政管理监管职能的边缘化倾向加以校正。

1、职能的认识归位，履行好法治行为的主业。笔者以为，如果将工商行政管理监管职能的边缘化倾向放置到职能履行的背景下来考察和评价，它既是监管职能弱化的后果之一，又是监管职能弱化的原因之一，是一种互为因果的关系。虽然国务院在“三定”方案中已经明确了监管是基础职能，即工商行政管理机关是市场经济条件下主管市场监管和行政执法的职能部门。但时下不管是系统内部还是外部，比较流行的是把工商行政管理职能一分为二，一是围绕发展的服务职能，二是围绕市场秩序的监管职能。在当前以发展为主旋律的强烈氛围中，积极、主动地做到服务工作，突出服务发展的职能，这是无可非议的，也是在地方争地位之必需。但是，工商行政管理机关的基础职能是监管，我们实施的任何行为必须紧紧围绕而不能游离于基础职能来展开，事实上，通过监管职能的有效履行，创造公开、公平、公正的市场竞争环境和健康安全的放心消费环境，才是面向全社会提供的最正确、最有效、最广泛的服务，通过法治行为的履行来创造良好的法制环境，才是最有保障、最具根本性的发展环境。实际工作中将工商行政管理进行服务与监管的职能划分，为的是易于理解、易于接受，并不存在服务可以弱化、甚至替代监管的可能。

应当看到，建设法制社会，一方面需要完善与经济、政治、文化、社会建设与管理相适应、相匹配的法律法规体系，形成法制建设成果，做到有法可依；另一方面又不能仅仅停留在法制建设的层面上，要通过有法必依的法治行为的具体实践和有效实施来落实法制建设的要求，来体现法制环境改善的成果。作为行政执法机关，面对国家、人民和社会，工商行政管理机关承担和履行的是法治要求和法治责任，作为法制建设的执行者，在法制环境下的法治行为才是真正的主业，这不但是法律法规的要求，也是对自身监管基础职能正确认识和准确把握的结果。

2、角色的准确定位，扮演好“主动干预者”的角色。如果把社会比作一个舞台，每个人、每个部门都将根据自己的能力、专长及需要，选择并饰演一定的舞台角色，与司法审判机关所饰演的“不告不理”的“被动仲裁者”的角色不同，工商行政管理机关对有违市场竞争秩序的不法行为，要在巡查之中主动发现、主动查处、主动纠正，是以“主动干预者”的角色身份，采取积极而非消极、主动而非被动的措施来加以干预，防止或阻止出现更大的负面影响，否则就是“不作为”。这种“主动干预者”的角色定位，是基于对监管基础职能的主动性认识，是对履行法治责任的主动性行为，也是具有中国特色行政执法体制的重要体现之一。工商行政管理机关要扮演好“主动干预者”的角色，必须从三方面着力：一是按照“剧本创作”中的本意来饰演预先设计好的规定性“角色”，即在依法行政前提下的积极行政，是在法律法规的授权范围内实施的法治行为，按照“法无授权即禁止”的原则和要求，对履行监管基础职能，既不大包大揽，也不推卸应承之职，而是把握“角色”本份来参与“搭台唱戏”。二是在“演出过程”中增强对“角色”的领悟能力，掌握分寸把握“度”，使监管职能的履行既不“欠火候”而不到位，又不“过火候”而越位，更不由“戏中人”演变为“看客”，以获得与自身角色相一致的“舞台效果”。三是善于在总结中不断提高“演出水平”，要善于将在“演出”实践中遇见的问题进行疏理、汇总、提炼、上升，提出改进提高的意见和建议，使以后监管职能的到位“演出”更加精彩纷呈、引人入胜。

3、关系的处理到位，发挥好行政处罚的惩戒作用。在行政执法实践中，对违法违规行为只教育、不处罚，这是工商行政管理监管职能边缘化倾向的特征之一。而如何在实施监管过程中处理好教育与处罚的关系，这是一个不容回避的现实课题。笔者以为，突出教育为主的命题本不为过，采取法律的、行政的、经济的手段，目的都是为了教育管理相对人。而突出和重视教育引导将是工商行政管理机关实施监管职能中一以贯之的有效追求。但是，教育不是万能的，讲教育也并不排除采取其他手段，如果一味强调教育，甚至不顾客观实际而使教育为主成为替代行政处罚的合适托辞，则不是实事求是的态度，因为：一是只教育不处罚，教育将因缺少实质性行政处罚的支撑而失去功效，客观上还可能对违法违规行为起到纵容作用；二是只教育不处罚，是对法律法规的无视、甚至是践踏，体现不出法律的尊严和公正，降低威慑力和社会公信力；三是当违法违规行为到了必须实施行政处罚的“底线”而不处罚，就是对“度”的把握失衡，是一种“不作为”或“乱作为”。无论是贯彻依法治国的方略，还是落实依法行政的要求，特别是整顿和规范市场经济秩序，教育引导不可少，但切切实实的行政处罚措施不可无，否则，法制建设就会缺少法治行为的落实和保障，法制建设就会成为纸上谈兵。