工商行政管理职业风险思考

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一、选题背景

1、20**年”期间，伴随着包括两名省部级高官在内的近千名官员或**、或因防治工作不力而被罢官去职，“问责制”频频“亮相”媒体，为广大公众所知晓，进而成为我国行政体制改革、建设责任政府的重要看点。

2、近年来，我国先后制订出台了《党政领导干部辞职暂行规定》、《中国共产党党内监督条例》（试行）、《中国共产党纪律处分条例》、《全面推进依法行政实施纲要》、《公务员法》等一系列包含问责内容的法律法规；很多部门依据自身职能，相应制订了配套的责任追究规定，这表明“问责制”正逐步走上了规范化、法制化的轨道。

3、梳理各地频现的“问责”事件，不难发现，“问责制”在操作层面上呈现出拓展深化的轨迹，即由“运动式问责”转向“经常性问责”，由“权力问责”转向“制度问责”，由“事权问责”转向“行为问责”，由“单一问责”转向“公众问责”，由“生产事故多发部门问责”转向“多领域各部门问责”，问责正逐步涵盖社会政治经济生活的方方面面注。

4、阜阳劣质“奶粉事件”、“齐二药”假药的问责表明，工商行政管理机关及其干部，不再是游离于“问责制”之外的“旁观者”，而是切切实实已经成为被追究的“局中人”。这也是这些事件在工商行政管理系统内引起了强烈震动、乃至出现一定心理恐慌的“症结”所在。

综上所述，从自身职能定位及履行职责的角度出发，分析现阶段工商行政管理工作面临的职业风险，积极探寻防范化解之策，应是我们工作的题中应有之义。

二、风险评估

作为社会主义市场经济条件下承担市场监管和行政执法的职能部门，工商行政管理机关在履职过程中客观存在的职业风险，主要体现在以下四方面：

1、职能分工中的“先天性风险”。在我国实施的商品质量分段监管模式中，国务院赋予了工商行政管理机关负责流通领域商品质量监管的职能。流通领域作为一个中间环节，上承生产领域，下启消费领域（含消费者），是矛盾的自然交汇点：一是生产领域所生产的各种产品，几乎都要进入流通领域后才能成为可供消费选择的商品，产品存在的质量瑕疵或在流通领域、或经过流通领域后才会得以暴露；二是消费领域发现的商品质量问题，其往往上溯到流通领域，问题排查、责任追究首当其冲；三是在完善社会主义市场经济体制过程中，由于一部分市场主体社会责任的缺失，要完全靠工商部门涵盖对流通领域上百万种商品质量的监管，显然存在着可行性上的折扣，只要在消费领域发生商品质量带来的突发事件，往往都能从流通领域的监管上寻找出所谓的“疏漏之处”；四是工商机关在行使流通领域商品质量监管中存在着“三缺乏”现象，即检测手段缺乏、专门人才缺乏、专业知识缺乏，这些“先天性不足”导致了监管手段和监管方法上的“后天性缺陷”。而现代公共行政的理念要求权力与责任对等，既然工商机关承担了流通领域商品质量的监管职能，就必须承担相应的责任，这就给工商部门带来了具有自然存在性质的、回避不了、也无法回避的“先天性风险”。

2、职能到位中的责任风险。依托自身职能，在推进社会主义市场经济不断发展、完善中实现职能到位，进而推动工商行政管理事业的发展，这是现代工商人的使命和期盼。但是，由于法律法规的不健全、部门职能定位的偏差、一些不切合实际要求的存在、以及个人素质的高低不一等因素，极易在实际运作过程中带来一些不确定性，或是“好心办不成好事”，或是“做得好”中也蕴含着风险，或是虽然没有主观故意，但责任风险难以避免。

一是“缺位”带来的不作为风险。指没有按照法定的职责保证市场监管和行政执法职能的行使到位，该管的没有管，该制止的没有制止，该处罚的没有处罚，该许可的没有许可，因失职不作为的过错导致不良社会后果所带来的责任风险。如对涉及消费者健康、生命及财产安全的商品及服务的检查不部署、不落实，有质量问题的商品没有被及时发现，导致出现责任事故。比如经济户口管理、市场巡查、取缔无照经营等，有职能、有规定，但没有依法开展而导致的不良社会后果等。

二是“错位”带来的作为不当风险。指由于对执法授权在理解上产生偏差，对国家赋予我们的职能认识出现误区，执法监管的目的出现异化，导致作为不当，造成不良社会后果所带来的责任风险。一是执法趋利化。行政执法权不仅仅是用来维护市场经济秩序，而且还作为谋取部门经济利益的手段，导致执法行为与执法者自身利益挂钩，造成执法行为与执法目的的严重背离，从而造成不良社会后果；二是监管情绪化。由于市场监管面广量大且情况复杂，一些执法人员放任情绪，不能正确地履行法定的监管职能，工作中避重就轻、挑肥拣瘦，该管不管、管而不当，能管就管、难管就放，有利则管、无利则让，有的把管事片面地当作管人，在监管执法中居高临下、语言失当、行为失范，颠倒了“公仆”与“主人”的位置，造成不良社会后果；三是处罚随意化。主要是对法规设置自由裁量权的目的理解不清，使用自由裁量权不合理，处罚标准不统一，畸轻畸重，甚至滥用自由裁量权，损害了法律的公平和统一，造成不良的社会后果。

三是“越位”带来的乱作为风险。指我们在履行自身职能的过程中，承担了本该由他人（其他机关）承担的职能，行使了一些自己不能或虽能但不该行使的权力，导致乱作为，造成不良社会后果所带来的责任风险。比如不合理地衍生、延伸职能，插手其他机关执掌之事；将调整流通领域商品质量的法律法规适用到生产领域、消费领域等。

四是作为过程中的不到位、不规范风险。指虽然履行了的职能，实施了行政作为，但由于没有严格按法律规定或法定程序从事监管活动，人情监管、弹性监管或执法程序违法，导致作为不到位、作为不规范，造成不良社会后果所带来的责任风险。如对市场主体准入的行政许可虽然实行了审查但审查不严、把关不到位；由于来自上级“打招呼”、“给压力”式的行政干预，把不符合条件或不该进的市场主体放进来；在处理投诉举报中（如食品类）就事论事，大事化小，没有一查到底；行政执法人员对涉嫌犯罪的案件该移交不移交等，都有可能会埋下行政、乃至司法的责任风险隐患。

五是揽职过多带来的“代过风险”。工商行政管理机关作为重要的经济监督部门，在地方的经济、社会发展中一般都被委以重任，一方面常常会被地方政府要求充分履行职能而赋予不少难以推却的临时性工作，承担着不少应该由社会和市场或其他部门来完成的任务；另一方面为了获取地方党委、政府好的职能评价，工商行政管理机关也会主动承担一些地方要求、但属职能之外的工作，从而导致揽职过多，如招商引资、城市环境的整治、市场的消防安全和物业管理等等。而按照权责对等的要求，“揽职”意味着“揽责”，揽职过多等于揽责过重，既然我们承担了本应由他人承担的工作或职能，也就必然会给我们带来“代人受过”的风险。

3、职能评价中的社会风险。对工商职能的评价是指地方政府、社会和群众对工商部门的服务水平和公共形象进行价值判断的活动，如地方组织的人大代表和政协委员的评议、行风的民主测评、文明单位和文明行业的考评与推荐、地方营造良好发展环境的检查等等，这对工商部门提升服务质量，树立良好的社会形象起到了积极的促进作用。但由于评议中一些非科学和非理性因素的存在，使评议结果的客观性、准确性和公正性难以得到保证，由于其多以“人民的名义”，故一旦评议结果不理想，就会带来许多的非议、部门形象的贬损等，因而给工商行政管理机关及其干部带来难以承受其重的社会风险。

一是评议主体对评议对象职能了解的浅显化影响了评议结果的客观性。目前行风评议活动大多选取不同阶层人员来组成一个综合的评议主体，如人大代表、政协委员、社会公众及企事业代表等，而评议主体对评议对象的了解或不充分、或不全面（有不少人对工商部门的职能认识仅停留在“发发执照，管管集贸市场和个体工商户”的层面上），特别是对体现部门职能个性差异的不掌握，势必带来评议凭感觉、凭印象，这种评议要素之间的错位和失调对整个评议过程有着很大的干扰，难以保证评议结果的客观性。

二是评议标准的单一化影响了评议结果的准确性。被评议的部门由于职能分工不一样，其工作性质不一样，接触范围也不一样。如有的部门主要是宏观上的政策研究指导服务，相对比较超脱；而工商部门的市场监管、行政执法、消费者权益保护等要直接和企业群众打交道，接触的社会面广，潜在影响评议结果的隐患就多，特别是执法监管容易产生矛盾。因此，把职能反差较大的部门放在同一层面并用同一标准来进行评议，难以保证评议结果的准确性和可比性。

三是评议人员素质的差异化影响了评议结果的公正性。评议主体总体上素质在不断提高，科学评价、理性判断的能力在不断增强，但在实际运作中，也不排除个别评议人员凭个人的好恶、个人（或亲戚朋友）的经历来评价一个单位工作的好坏，类似这些“非理性”的想法和做法，必然使评议结果的公正性存有变数。

4、职能履行中的廉政风险。在体制转轨和社会转型的过程中，新的规范、价值观、道德观都在重构过程中，市场经济本身的负面影响，如拜金主义、利益至上等时刻侵袭着工商行政管理机关及其干部；同时作为行政执法机关，社会上也把我们作为“有权部门”来看待，所谓“官不大，权不小”、“人不多、事不少”，发执照、办案件、抓监管，手中之“权”在纷繁复杂的社会现实中经受着考验，切不可等闲视之。

一是“权力寻租”带来的腐败风险。由于工商干部在办理证、照、案、摊、费的过程中都握有一定的权力，特别是在自由裁量、单处或并处、许可条件的掌握等具有“两可”选择的环节上，如果把握不住，就会出现以原则做交易、以权力觅好处，小则违纪，大则违法，既损害了法律的严肃性，又影响了部门的形象，更葬送了个人的人生之路。

二是“人情渗透”带来的渎职风险。工商干部也是一个现实之人，生活在社会现实中，免不了有各种各样的社会关系，如领导、亲戚、朋友、战友、同学等等，在履行市场监管、行政执法、行政许可等具体职能时，常常会遇到这样那样的人出来打招呼，如果不能理性地审视或适用手中的权力，或把持不住自己，有时就会碍于情面而导致“人情执法、人情监管、人情许可”的现象，甚至徇私枉法，走上渎职犯罪之路。

三是“交往不慎”带来的廉洁风险。工商干部作为社会关系中的一分子，离不开与他人交往，这是人之常情、人之常态，但在市场经济条件下，有一部分人受利益驱动，按照“逐利性”的取向，有目的地与工商干部交往，熟悉熟悉、意思意思、放松放松，不断地接触、接近乃至揣摩，表面上和你称兄道弟，实质是看中你手中的权力，一旦需要，就会露出权钱交易、利用利诱的本质，就会使人掉入美丽的“陷阱”而难以自拔，酿成一足失成千古恨之悲剧。

三、对策措施

基于工商行政管理职业风险的客观存在性，我们必须从自身实际出发，积极寻找有效的防范措施，尽量规避、减少和化解工作中的各种风险。

1、增强职业风险意识，确立“责任”新理念。随着责任政府、法治政府的建立，权责对等的理念将得到进一步的明确，行政问责制将越来越完善，问责的力度也将越来越大，只要有了过错，就必须承担责任，这是躲不掉也避不开的，就此意义上说，我们所承担的责任也就是面临的风险。因此，只有敢于正视风险，牢牢树立风险意识，强化“责任”新理念，才能规避、减少和化解风险。一是要从以往的“我有多大权力”转到“我有多大责任”的理念上来，实现由权力本位向责任本位的转变，尽职尽责，让责任成为一种习惯、成为一种使命，真正使工商行政管理管理机关的每一个人都充分确立“全面履职就是全面承责”的意识。二是要充分认识到工作意味着责任，责任就是份内应做的事，也包括没有做好份内事而应承担的过失。三是要把“责任”转化为“落实”，即落实职能、落实工作，在落实中分解责任、化解责任，在落实中实现由责任风险向责任安全的转换。四是确立“自己的行为只有自己负责”的理念，因为一旦有了过错而被“问责”时，没有“救世主”，也不要指望他人来替你开脱、承担责任，因此要“慎用权”。

2、增强职权法定意识，有效控制职能配置风险。对行政部门来讲，“法无授权即禁止”，授权就是职权法定。授权的实质是限权，授权的同时也限定了行政权力行使的大小和范围。行政职权只有在法律授权后，行政机关才能为之，凡是法律授权工商机关的职责必须履行，必须到位，否则就是放弃职权，是行政不作为；法律没有授权就不得为之，就不得作为，否则就是乱作为。权力随责而定，不是因人而设。因此，我们只有在牢固确立工商行政管理职权法定意识的基础上，来理解职能、理清职能、履行职能，才能有效控制风险。也就是该主管的事要认真履行主管职责，该牵头的事要义不容辞地发挥牵头作用，该配合的积极予以配合；对发现的经济违法行为，属工商监管职责范围的要坚决予以查处，属其他职能部门管辖的该移交的移交、该提示的提示、该通报的通报，切不可揽职过多；属市场主体责任的要强化其自律。要把有限的人力、物力、财力用到该管的事情上来，专注于自身法定职能的展开、完成。比如食品质量监管，按照国务院的规定，工商行政管理部门负责流通领域的食品质量监管，其他涉及的种养殖业、生产领域、消费领域的食品质量监管，我们的职责就是积极配合相关的职能部门开展工作。另外，随着社会化大生产的发展，社会分工越来越细，要完成一项综合性的工作，仅靠一家之力是完全不够的，需要依靠多家部门相互之间的协调、协作、沟通和合作来共同完成。这个完成的过程是一个职能明晰的过程，也是一个分担风险的过程。

3、增强依法行政意识，合理规避履职责任风险。即在法定职权范围内，按照法定条件和法定要求，全面正确和有效规范地履行职能，既不能失职，又不能越权，既不能不作为，又不能乱作为，既不能作为不规范，还不能作为不到位。一是全面作为，避免缺位。规避责任风险的最好方法就是不折不扣地履行职能，按照法定的职责保证市场监管和行政执法职能的行使到位。工商部门对市场经济秩序的监管是全方位的，所有市场主体都是监管的对象，所有市场行为都应纳入监管的范围，包括有形和无形的。同时，还要按照与时俱进的要求，加强对市场经济发展过程出现的新情况、新问题、新要求的研究，不断扩大新的监管领域。二是正确作为，避免错位。要准确理解“法”的内涵、目的和原意，正确把握法律法规对管辖、教育、规范、处罚的不同要求和适用，避免对执法授权在理解上产生偏差，从而导致行使职能的错位。在履行职能时，不但要考虑合法性，还要考虑合理性。三是有效作为，避免越位。越权的行政行为，是无效的行政作为，是“乱作为”，必然要承担由于权力运用的“越位”所带来的责任。我们应在法定职责范围内，坚持做该做的、而不是做能做的，坚持管该管的，而不是管能管的，坚持干该干的，而不是干想干的。只有专注于本部门的法定授权职能，才能有效履行职能，做到不越位。四是规范作为，避免作为不到位。要严格规范行政行为，避免人情监管、弹性执法和程序违法。应努力提高窗口工作人员、执法办案人员和其他有关人员的责任意识和业务素质，促使他们认真、细致地审查每一份申请材料，该进行实质审查的一定要进行实质审查；认真办理每一宗案件，真正做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法，杜绝发人情照、办人情案。当前，需要注意避免作为不到位的现象有：案件办结后涉及到移交司法部门的没有移交；在实施“经济户口”管理、开展市场巡查过程中发现相对人有违法行为的，没有依法告知、依法处理；开展的一些专项检查工作，只有行动没有记录，或记录不全等；特别是对食品、危化、易燃易爆等具有潜在隐患的企业和行业，专项检查发现及指出的问题，一定要留下“痕迹”，不能口说无凭，以有效实现自我保护。

4、增强协调沟通意识，尽力化解职能评价风险。一是要按照“让工商走向社会、让社会了解工商”的要求，积极面向社会宣传工商部门的职能及所做的工作，树立本部门的先进典型等，以有效避免社会各界建立在对工商部门职能不了解、不理解、甚至是误解基础上而作出偏颇的职能评价。二要积极建议和协调地方有关部门进一步完善评议机制，特别是要科学确定评议内容，完善评议标准，合理选取和确定评议主体，增强评议过程的公平性和评议结果的公正性和客观性；三要注意和评议主体加强沟通联系，主动邀请各级人大代表、政协委员、行风监督员、消费者代表等参加我们的一些执法活动等，让他们更多地了解工商行政管理机关及其承担的职能工作，最大限度得争取他们的理解和支持，以利于他们在了解情况的基础上作出实事求是的价值判断。

5、增强廉洁从政意识，积极预防履职廉政风险。各级工商行政管理部门，要教育和引导每一个干部，在履行职能和运用权力时筑牢思想防线、纪律防线、工作防线和家庭防线，坚持自律为先，时时刻刻保持清醒的头脑，谨防因一时疏忽或不慎而铸成大错。一要“慎初”。凡事总有第一次，要在每件事情的一开始就谨慎小心，严格约束自己，规范自己，处理好每个“第一次”。谨记：不慎其初，就会接二连三，一发不可收拾！二要“慎微”。要从点滴做起，勿以恶小而为之，对普通人来说是人之常情的小事小节，对有权者、用权者来讲就不一定是“小”了，凡事都有一个从量变到质变的过程，防微方可杜渐。谨记：不慎其微，往往会走向反面，蚁穴能溃千里之堤！三要“慎独”。每个工商干部或负责一个条线，或分管一个片区，都要独当一面地开展工作，这就要求每个工商干部在独处时要谨慎其所作所为，不要以为人不见其行而肆其所为，要耐得住寂寞、经得起诱惑、把持住自己。谨记：不慎其独，往往是心存侥幸，但若要人不知，除非己莫为。四要“慎欲”。无欲则刚，要自觉抵制来自方方面面的干扰、诱惑和陷阱，工商干部不一定要做“清心寡欲”的“清教徒”，但一定要克己之欲，特别是非分之欲、非法之欲，更不能随心所欲。谨记：不慎其欲，往往是腐败之发端，人之所欲，宜制不宜纵。另外还要“慎言”和“慎行”，时刻注意自己的一言一行，始终保持良好的形象。

四、结语

“有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿”。工商行政管理工作的职业风险与职能相伴，与权力相伴，与工作过程相伴，与一切行为相伴。我们不能以风险存在而放弃职能、弱化职能，只能着眼现实、正视风险，忠实履职、规避风险，规范程序、降低风险，合理配置、分担风险；特别要以更强的责任感，通过全面履行法定职能，扎实推进依法行政，严格规范行政行为，在确保工商行政管理职能到位的同时，实现对工商行政管理干部的有效保护和工商行政管理机关形象的有效维护，达到“履职”与“免责”同步到位之境界。