反不正当竞争法调研报告

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根据国家工商局局领导的指示，国家工商局市场经济监督管理研究中心于1999年11月8日至10日在昆明市召开了“1999年国家工商局研究中心特约研究员研讨会”。研究中心各特约研究员除了就有关课题进行了热烈的讨论和交流外，还着重谈了当前工作中遇到的各种难点、热点问题，主要是围绕《反不正当竞争法》在实施过程中遇到的一些障碍展开讨论。现将有关情况总结整理如下：

一、反不正当竞争是未来工商行政管理工作的主旋律

一些与会代表指出，反不正当竞争应是工商行政管理工作未来的主旋律，是今后的发展方向和重中之重。《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反法》）的立法宗旨是“鼓励和保护公平竞争，制止不正当竞争行为，保护经营者和消费者的合法权益”，作为社会主义市场经济市场竞争规则的基本法律，该法涵盖了打击假冒伪劣商品的制售行为、打击欺诈交易、打击限制竞争行为、打击商业贿赂和打击倾销等诸多工商行政管理职能。从工商行政管理的现状、国外市场经济监督管理执法的先进经验、当前机构改革的趋势等多种因素出发，同志们主张把工商职能划分为登记注册和公平交易监督管理两大类，把反不正当竞争作为一条主线贯穿于整个工商行政管理工作，突出监管重点，改变工商部门目前“什么都管、什么都管不彻底”的工作现状，以贯彻执行《反法》为契机，促进工商行政管理职能全面到位。

二、《反不正当竞争法》在实际操作中遇到的一些问题

自颁布实施以来，《反法》对于促进社会主义市场经济健康有序地发展发挥了重要的作用。但由于多方面因素的影响，《反法》存在的一些问题在实际执行过程中逐渐显露出来。工商部门应当在实践中不断探索，努力完善，从而使我国的反不正当竞争法律体系日趋成熟，更好地发挥其维护社会主义市场经济秩序的作用。

（一）关于强制措施和授权问题

工商执法队伍执行《反法》缺乏强制措施的问题是各与会代表集中反映的一个问题。与会代表认为，强制措施是法律得以实施的有力保证，对查处不正当竞争行为具有十分重要的作用。从几年来《反法》执行的情况看，现行《反法》赋予工商机关的执法手段较少，缺乏必要的强制措施：在《反法》规定的强制措施中，扣留权、查封权、冻结财产权没有了，检查权作了限制，虽然《反法》第十七条中规定可以检查财物，可责令其“暂停销售，听候检查”，但对违反暂停销售的再罚则无明文规定。缺少必要的强制手段，执法者在执法中往往感到处罚难、执行难，造成不正当竞争行为得不到有力的打击，无形中助长了不正当竞争行为违法者的违法心理，使他们有恃无恐，无视工商行政管理部门的监督检查，在一定程度上损害了法律和执法机关的权威性。

还有的与会代表反映，工商所是本系统执法的主力军，但其法律地位受到较大限制。《反法》等法律、法规一般都作“县级以上人民政府工商行政管理部门……”的规定，使工商所执法缺乏法律授权。

（二）关于处罚幅度和法律转致问题

为了有效地制止不正当竞争行为，维护公平交易秩序，《反法》设立了对不正当竞争行为从1万元以上至20万元以下的罚款。与会代表反映，这样的规定在实际操作中有一定的弊端：一是弹性太大，在适用中不易掌握，时轻时重；二是外延不够，对有些情节显著轻微、数额较小的违法行为（如按万元以上处罚）会造成处罚不当。有的同志认为可采取如下办法解决问题：一是采取层级递进的办法缩小罚款之差额，将罚款额度按1万至5万、5万至10万、10万至15万、15万至20万的层级分级，这样便于执法机关操作；二是对数额较小、情节轻微的行为，实行“兜底条款”的办法，即按其情节规定500元以上1万元以下的罚款，从而使过罚相当。

关于法律转致问题，《反法》在确定假冒商标行为时采用了这一立法办法，即第二十一条的规定：“经营者假冒他人的注册商标……，依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚”。与会代表反映，《反法》设定的这一法律转致造成了实际工作中部门执法权的交叉重叠，易引起部门之间相互争案或相互推诿，削弱了工商机关查处的力度，并导致对不正当竞争行为定性和处罚的不相一致（依据《反法》处罚与依据《商标法》和《产品质量法》处罚在处罚幅度上有较大差异）。因此，有的同志认为，对第二十一条所规定的行为，从反不正当竞争角度出发，首先应确定为不正当竞争行为，按不正当竞争处罚，其执法力度较其他法律强大，可以收到更好的效果。

（三）关于《反法》中有关的具体条款的执行问题

与会同志反映，《反法》虽规定了11种不正当竞争行为，但其中一些行为因其概念界定模糊、外延过大，不便于认定，在查处过程中较难把握。一是对政府及其所属部门限制竞争行为的有关规范。《反法》把政府及其所属部门列为《反法》的特殊违法主体，无疑对维护我国社会主义大市场的统一性和创造公平竞争环境起到了重要的作用。但从《反法》的规定来看，只规定了对政府及其所属部门的禁止行为，对其违反此规定的罚则却软弱无力。因此，应在法律规定上加大对政府及其所属部门限制竞争行为的处罚力度；二是几种不正当竞争行为没有设定相应处罚的问题。《反法》对如何处理某项不正当竞争行为未作明确规定，如压价排挤竞争对手、搭售行为等。任何一种不正当竞争行为都有其针对某种社会关系的危害性，法律应根据其危害性规定相应的处罚，否则不能有效地制止这些不正当竞争行为。

另外，《反法》所规定的不正当竞争行为和限制竞争行为仅11种。随着社会主义市场经济的不断发展，各种违法竞争行为越来越多，手段越来越新，如传销、还本销售、有奖储蓄、有奖保险等行为，都未纳入《反法》的规范调整之中。工商部门查处这些新出现的不正当竞争行为往往依据不够，查处不力。

三、执法环境问题

与会代表普遍反映，工商行政管理部门在维护市场经济秩序、打击各种违法经济行为的过程中，常常遭遇很大的阻力。这些阻力有时是来自政府部门，对工商部门的执法环境产生了较大的负面影响。

（一）地方保护主义干扰公正执法

有的地方领导从狭隘的本地区利益出发，错误地把进行不正当竞争当作发展本地经济、增加财政收入的一条途径。当工商部门利用《反法》制止这些不正当竞争行为时，地方政府往往偏向于“取利”，对这些不正当竞争行为采取放任、怂恿的态度，甚至无原则地加以袒护。很多地方政府采取行政手段直接介入经济活动，设立关卡、限制销售，强制性地规定有政府指定的企业和部门进行垄断性经营，禁止或限制外地经济力量的进入等，上述行为严重干扰了工商部门的公正执法。

（二）法外“特区”加大了执法难度

有的与会同志反映，在改革过程中，地方行政分权及财政包干形成地方保护性“诸侯经济”，筑起了以旧的计划经济体制为依托的竞争“壁垒”。而一些公用企业则利用其早已获得的准官方地位、部分行政权力及其较强的经济实力，操纵、控制市场，进行以排挤对手为目的的不正当竞争，并强行对消费者搭售商品或附加其它不合理条件。有的地方还把某些限制竞争行为以文件、规定的形式合法化，造成了执法中的困难。有的公用企业抗拒工商行政管理部门的监督检查，并利用垄断权力反过来给工商部门“穿小鞋”，严重妨碍了《反法》等法律、法规的有效贯彻执行。

四、执法体制问题

一些与会代表认为，现行的工商行政管理执法体制是在计划经济体制下根据“六管一打”的职能建立、并随着职能的逐步扩大而形成的。其弊端就在于工商机关的各个部门根据各自的职能设计和发展各自的监管方式，各自为战。在市场经济迅速发展的今天，监管对象已经发生了巨大的变化，导致工商部门管理职能相应转变，而适应管理职能的转变，执法体制也必须进行变革。可以说，现行执法和监管体制实际上是一种简单的拼装和加法组合，不仅管理效率低，而且管理成本高，这在一定程度上影响了《反法》的贯彻实施。

五、省级以下工商部门垂直管理以后的相关问题

与会代表普遍认为，改革工商行政管理体制、实行省级以下垂直管理以后，各省一级工商部门担负的职能将会发生重大的变化，省级工商局必须改革工作方法，加强与地方政府和财政部门的协调，以适应新的要求。

在旧的“以块为主”的领导体制下，工商部门作为一级政府的得力助手，承担了很多非份内的工作，诸如卫生检查、计划生育等等。今后，工商部门必然要从这些工作中逐渐摆脱出来，把主要精力放到市场监管和行政执法上去。协调好与各级政府，尤其是公、检、法等部门的关系，互相配合，形成执法合力，是省局今后要认真抓好的一项工作。

六、与会代表针对解决上述难点问题提出的对策

（一）加强法制建设，完善我国反不正当竞争法律体系

1、建议国家抓紧制定《反垄断法》等法律；2、国家工商局应抓紧制定《反法》有关配套法规、规章。一是要制定《反法》实施细则，对各种不正当竞争行为的界定及处罚幅度作出具体规定，补充应有的强制措施，强化工商部门的执法手段；二是国家工商局应针对《反法》规范的几种不正当竞争行为和限制竞争行为进行调查研究，尽快制定出相应的具体可行的管理办法，解决贯彻实施中遇到的困难和难题；3、从长远来看，现在还应考虑完善和修改《反法》，将新出现以及将出现的不正当竞争行为纳入其规范之中；4、各地方工商局也应积极争取当地人大的支持，根据当地的实际情况，制定有关配套的地方性法规，对一些具体的反不正当竞争问题作出更为明确的规范，增强可操作性；5、建议国家工商局统一编发一些引据准确、事实准确、处罚适当的反不正当竞争案例，以开拓全系统执法人员的思路。

（二）改善内部执法环境

工商部门要从创造一个良好的内部执法环境着眼，尽快理顺内部执法体制，树立工商部门执法权威。一要健全办案系统和办案制度，实施统一执法，加大执法力度。建议在工商系统内自上而下统一设置公平交易机构，全面负责本部门的执法办案活动，形成以公平交易部门为主、其他部门配合的强有力的独立执法体系；二要在基层工商部门调整科、所职责，实现重心转移。科室职责以宏观指导和统计分析为主，除登记外一般不直接接触市场主体，更不必直接实施监督管理。其数量应尽量减少，职能应尽量综合。另一方面要把业务骨干充实到工商所，实行小科大所，提高工商所人员素质，转变工商所职能，赋予实施监督管理和行政执法的重任，集中力量把加大执法力度落到实处；三是实现执法手段的现代化，用现代化的管理设施、管理技术来装备工商执法队伍，提高工作效率，实现执法的规范性、准确性和科学性；四是改革工商行政管理机关的财务体制，全额保障执法部门的办案经费。