工商行政指导调研报告

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工商行政指导是工商行政管理机关为适应社会发展的需要而实施的一种积极的行政行为，是一种不具有法律强制力的、基于法律精神、原则或政策做出的柔性行政行为。工商行政指导实现了工商行政管理的三个转变，即由事后监督转变为事前指导，由静态管理转变为动态服务，由管理型机关转变为公共服务型机关，它是一种新型的工商行政管理模式，是新形势、新时期我国工商行政管理模式的重大变革与创新。在此，笔者就实施工商行政指导的意义和途径进行初步探讨。

一、实施工商行政指导的意义

实施工商行政指导对于促进工商行政管理部门转变职能、依法行政，对于工商管理人员转变工作作风，树立执政为民的理念都具有重大的现实意义。具体而言，其意义主要体现在以下三个方面：

1、有利于拓宽工商监管领域，弥补现行法律手段的不足。目前，我国经济社会发展呈现出快速发展的良好势头，新的业态、经营领域不断涌现，如电子商务、基金、物流、证券、彩票等。

现行法律由于受立法成本、法所调整的社会关系发展程度、立法者的认识水平等限制，具有明显的滞后性，不可能及时对所有新出现的业态做出明确的规定。依照法无明文规定不得行为的行政法原理，工商机关对这些新兴的业态就无能为力了。行政指导因其简便性、灵活性的特点比较适合用于对这些新兴行业的干预，引导其健康发展。这样不仅弥补了法律手段的不足，拓宽了工商监管领域，同时也可为以后的立法与监管积累丰富的实践经验，奠定良好的基础。

2、有利于完善工商职能，改善工商形象。随着政府职能的转变，工商行政管理机关也应与时俱进，转变工作职能，具体体现在工商机关不仅要加强管理，更要为社会提供优质、高效、便捷的服务，实现由管理型向公共服务型机关的转变。而行政指导正符合这种社会需求，通过系统地实行行政指导，可以以此为契机总结归纳现行工商行政管理的行政指导行为，将行政指导打造成工商部门服务经济发展和转变监管执法理念的品牌，作为工商部门执法理念和方式创新的重要路径，进一步促进工商部门在公众中的形象提升。行政指导与传统强制性行政方式相比具有明显的亲和力，其将管理者与被管理者置于一个相对平等的地位，更多地体现了民主色彩，因此有利于改善和重塑工商形象。

3、有利于提高监管效能，降低行政成本。由于现代社会的发展日趋复杂和多元，导致行政权利的急剧强化。国家通过扩大行政权利，加强行政干预以推进社会公益。但行政强制并不是万能的，常常会因为相对人有形或无形的抵制而大大降低功效。一些权利色彩较弱的行政手段如行政指导等，会促使相对人主动配合行政行为或自觉服从于行政机关意志，有利于将行政目的内化为被管理者的自主意识，从而提高工商监管效能。另外，工商行政指导中的警示制度通过对处于违法萌芽状态或轻微违法尚未对他人或社会公益造成危害的行为的及时警示，督促相对人及时改正错误，避免进入立案调查等行政处罚程序，从而降低了行政成本。

二、实施工商行政指导的主要途径

1、建立和完善工商信息传播制度。现代社会是信息社会，及时、准确、系统的信息对每一个公民或社会组织来说至关重要。工商行政管理机关因其职能、地位、工作性质等方面的特殊性，在信息的收集、整理、披露等方面具有相当的优势。目前应加紧完善“红盾信息网”的建设，加强企业信用体系、市场主体不良行为警示系统和良好行为记录系统等信息库的完善工作，建立便捷的信息查询系统，大力推进政务公开，为相对方提供行政信息、信用信息、经济信息、法律政策及其他相关信息，引导相对方进行正确的行为选择。并且应将这一工作进一步规范化，形成一种制度化、经常化的模式。

2、建立和完善工商咨询指导制度。一是开展事前咨询，促成行为合法。如企业需要注册商标、发展品牌、需要广告，或者企业间订立合同、协议，可能会发生损害公平交易、侵害知识产权等情况，工商部门可应企业的要求或主动介入，向企业分析并提供合法有效的参考意见。二是提供发展辅导，引导正确发展。工商部门可根据巡查和回访获取的动态信息，通过归纳整理，找出相关市场主体在发展过程中存在或遇到的问题，提出指导性意见，特别是帮助企业完成实质性的准入操作，如各类登记注册、备案、发展、保护自主产权等，促进企业健康有序地发展。同时，对不属于工商职能的问题，也及时向政府或有关部门进行反应、交流，体现工商部门扎实的工作作风。三是开展与保护消费者权益有关的指导活动。工商部门可以根据掌握的处罚案例或投诉处理信息，开展广告点评活动，指导消费者识别虚假不实广告，减少盲目的消费冲动；开展商品和服务质量评价活动，指导消费者规避风险，实现自我保护；消费警示，提供消费指导，让消费者了解掌握消费动态，形成理性、科学消费观，起到对广大消费者的劝诫、提醒作用。

3、建立和完善工商行政告诫制度。工商部门的重要监管职责是整顿和规范市场秩序，及时查处违法违规行为，但在具体执法实践中，往往会遇到经营者违法行为情节有轻有重的情况，对那些轻微的、危害不大、影响较小的违章行为，工商部门可以采取书面或口头形式进行告诫，促使其及时予以纠正。如对市场主体开业前发出催办执照通知、商标印制企业创办前向其发放有关法律须知等，都能使市场主体或监管对象明确知晓工商监管的内容和要求，达到监管的目的。当然，工商部门应根据不同阶段的不同情况，逐步建立一套比较规范的、操作性强的办法来强化这项制度，减少行政告诫乱用、滥用的现象，维护法律的权威。

4、建立和完善工商协调沟通制度。在市场经济条件下，相对方之间的利益矛盾和冲突相应增多。这些矛盾在未达到行政处理或诉讼阶段时，由行政机关出面进行协调、调解，有利于减少利益损失，降低社会的调解成本。工商部门过去积累了一些这方面的经验，但在新形势下按社会主义市场经济、法制的新要求予以改善和加强，在法律规定和自身职能的范围内完善行政调解、协调制度，以推进市场秩序的进一步改善。

5、建立和完善工商行政奖励制度。行政奖励是行政主体按照规定的条件，对为国家或社会做出贡献或在某方面有突出表现的单位或个人，给予物质或精神奖励的行政行为。目前工商机关对一些守法经营、管理规范的企业实行年检制度，授予某些经营者“消费者信得过单位”或“守合同、重信用”企业称号，均属行政奖励行为。这些奖励措施的实行在一定程度上促进了经营者守法经营、优质服务，从而对市场秩序起到了良好的促进作用。我们在推广这一制度的同时，应对该制度作进一步完善，在奖励的条件、程序、评定方法等方面进一步规范，使行政奖励真正做到公正、公平、公开，以达到激励先进、鞭策后进的目的。

6、健全和完善示范、指导制度。自1990年工商部门推行“合同示范文本”制度以来，这项工作得到了社会的认可，其在指导当事人合理确定双方权利、义务，减少不必要的合同纠纷方面取得了良好的效果。近年来，为提升服务水平工商部门给当事人提供商标注册咨询、对企业登记进行指导等等，还有些地方在进行“示范路”、“示范街”的建设，也是对完善示范制度的一种有益探索。我们应充分总结现有经验，探索新的示范、指导领域，健全和完善示范、指导制度，引导市场主体在市场规范的框架内良性运行。

7、建立行政指导失当的救济制度。行政指导如其他行政行为一样，难免发生失误或损害，按照现代法治要求“有损害必有救济”。因此在工商部门的行政指导制度体系中应包括相应的救济制度，以对因不正当或违法行政指导而受到损害的相对人提供必要的救济措施。