居民住宅出租经商监管调研

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近年来，工商行政管理部门在受理消费申（投）诉时，因居民利用住宅经营或出租他人用于从事生产经营活动，而产生的噪音污染、环境脏乱、消防隐患、财产安全和治安问题等申（投）诉逐年增多，已演变成为了一个社会问题，应引起相关部门的关注。

改革开放以来，随着我国社会主义市场经济体制的全面建立，非公有制经济从有益补充到重要组成部分的飞跃，出现了商贸活跃、市场兴旺的繁荣景象，在历经下海经商、广建市场、破墙开店后，伴随着经济的高速增长、人民生活水平的日益提高和居住条件的不断改善，使一部分人群已拥有闲置房屋。如何做到房尽其用，充分发挥出这些闲置房屋的最大效益，就出现了这样一些情况：人们思想观念的转变，经商已成为谋生的一条有效途径；人们居住条件的改善，用多余住宅出租经商已成为可能；人们手中财富的宽余，将多处购房作为投资理财一种手段，进而形成所有房地产开发商都热衷于开发“商住两用房”，从中获取丰厚利润。

对城市居民住宅变经营场所的社会反应，客观地看拥护者不少，并大致有这样一些观点：房尽其用说，这部分人认为住房作为固定资产，是家庭最大的一笔财富，应该让其流动增值；降低成本说，由于住宅租金比商业用房的要便宜很多，投资成本的大幅减少，有利于中小企业、个体工商户创业；方便群众说，住宅改商用，较好地解决了小区住户就近购买的问题，起到了方便群众生活的作用；有益补充说，变住宅为商用，大都处于人口密集的商务区，由于市场规划滞后、商用场地不足，发挥了拾遗补缺的有益补充作用；维护稳定说，还有相当一部分人认为，居民住宅变经营场所既能解决一家人的生计问题，又为部分特殊群体提供了就业门路，一定程度地维护了社会稳定。

由于地区条件差异、经济发展水平、居住人口密度、消费结构层次的不同，居民住宅变经营场所的特点也各不相同，但其总体发展特点为：一是居民利用自有住宅或出租多余、闲置住所，注册登记企业、个体工商户的发展势头呈强劲上升趋势；二是以自然人出资、入股开办个体、独资、合伙企业的居多，但注册资本都不大，规模也普遍偏小；三是经营行业因经济发展水平的不同而各不相同，大中城市、发达地区的行业相对集中，主要以广告业、商业贸易和技术开发为主，而中小城市、不发达地区的行业要相对单一，主要是低档次的餐饮、娱乐、住宿、休闲等服务性行业；四是国有、集体性质的企业，其经营场所基本都不设在居民住宅内。

随着越来越多的城市居民将住宅改为商业用房，虽有不少的支持拥护者，但持否定反对态度的更多，而由此引发出的一系列社会问题和矛盾，笔者以为应引起政府和有关部门的高度关注。一是无法可依，监管失控。2004年《行政许可法》实施后，人们对“法无禁止，即为可行”的理解，鉴于现有法律法规对绝大多数行业的经营场所均没有限制性规定，凡是申请人手续齐备的登记机关只能注册，准予进入。而严重的问题是一些人并不依法登记就开展经营活动，造成无照经营、异地经营的违法违章行为大量增多，以致监管失控，其中尤以异地经营行为有经营者主观故意规避监管或逃避债务的行为更为严重。二是环境扰民，影响和谐。很多小区居民对变住宅为商用，所形成的噪声污染、卫生脏乱等破坏环境的行为意见很大，使经营者和居住者之间摩擦纠纷不断，两难调和的局面可能诱发社会矛盾，对构建社会主义和谐社会带来负面影响。三是社情复杂，隐患增多。居民住宅变经营场所后，势必造成住宅区内人员结构更加复杂，各类闲杂人员随意进出，成为新的治安案件高发区，尤其是消防安全问题突出，给人们带来人身、财产和消防等安全隐患。四是行为不当，财税流失。由于居民住宅变经营场所，改变了房屋使用性质而违反了现行有关规定，其行为显然不当，也事实上造成了国家财税的流失。

目前，出现的居民住宅变经营场所已成为不争的事实，这是由于城市规划建设不合理、产业结构调整不到位、房地产市场不完善等众多因素造成的。然而有需求就应有市场，正是由于市场的不足和缺少与中小企业、个体工商户发展所需的商业用房，才摧生、激活了居民住宅出租经商这个市场，政府所要做的就是适时加以引导、逐步进行规范。

1、抓好规划建设。随着我国市场经济体制的不断完善，统筹城乡、区域协调发展步伐的加快，必将推动城市化进程。城镇人口的大量增加，市场和商业用房的需求与缺口将更加拉大，政府就必须在抓城镇规划时充分考虑市场和商用所需，并利用市场的手段抓好各类市场和商用设施的建设与配套，这才是根本解决居民住宅变经营场所的治本之策。

2、注重引导规范。从目前的情况看，对居民住宅楼作为经营场所要统一做出禁止性规定，既不合理也不现实，但又必须加以规范。所以从规范这一行为的角度出发，就应该充分用好用足现有的法律法规，比如利用好《物权法》对房屋出租人、承租人、利害关系人的权利义务的界定，《无照经营查处取缔办法》对房屋出租人在房屋出租经营行为中所应承担的法律责任，还有涉及公安、消防、卫生、环保等相关部门的法律法规等等，进行广泛宣传，使房屋出租人和小区物业管理人员充分认识到，无论是从保护自身利益、企业信誉的角度，还是从维护社会公共利益、市场秩序的角度，都有责任把好承租人的主体资格，并督促办理好相关合法手续，行成齐抓共管的格局。

3、探索监管途径。既然居民住宅变经营场所是由诸多因素形成的，虽有很多反对者，但也有不少支持者，政府有关职能部门，尤其是工商、公安、消防、卫生、环保、质监等相关部门应切实履行好职能，积极探索出一套行之有效的监管新方法、找到一条监管新途经。笔者以为一是应该从严格住所证明审查、环保卫生许可、安全消防许可、征得权利人同意、经营者做出承诺、准入前实行听证等环节入手，严把行政许可审批条件。二是相关部门要建立联系人和数据定期交换制度，以加强信息沟通，弄清基本情况，为监管奠定基础。三是动员小区业主、小区物管、房屋出租人、利害相关人等社会力量共同参与管理，形成齐抓共管的良性互动机制。

4、推动政府立法。由于居民住宅变经营场所的问题实际上涉及到私权的保护问题，当居民住宅变为经营场所后，由此而引发来的是私权与公权的矛盾。在目前立法还不现实的情况下，政府应该通过出台规范居民住宅出租行为的行政规章进行调整，做到有法可依、监管有据，以维护良好的市场竞争行为，也为构建社会和谐提供法律支持。