地方税源监控调研报告

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税源监控是税收管理的基础，完善的税源监控体系对提高税收科学化、精细化管理的能力和水平起着至关重要的作用。随着社会主义市场经济体制的不断变革，信息网络技术的飞速发展，税源分布的领域越来越广，税源的流动性和隐蔽性越来越强，税源失控的问题也越来越突出。本文主要分析探讨地方税源监控存在的主要问题及原因，提出加强地方税源监控的具体对策。

一、当前地方税源监控存在的主要问题

(一)税源基础工作不够扎实。在税源管理上，存在户籍不清、征管资料不全、数据信息不准的现象。在信息管理系统中，登记的纳税户还存在重复登记，该注销的不注销等问题。户籍不清，不仅是不登记在册的个人所得税、资源税、土地使用税、房产税等单个税种纳税户，而且还存在登记在册的固定纳税户户籍不清的现象。另外，征管资料不全，数据信息不准也是个突出问题。在征管实际工作中，笔者发现有相当一部分纳税人征管资料残缺不全、数据不准的状况，主要表现在：一是纳税人不按规定报送财务会计报表、纳税申报表、纳税人的职工工资表、房产、土地等涉税资料。二是纳税人在购销商品、货物，以及提供或者接受经营服务所签订的合同、协议书也不按规定报送备案。三是流动税源及代扣代缴单位申报纳税后未按规定设置征收台帐登记备查。四是企业改组改制、重组、合并、分立等事项不按规定报送相关文件和资料，致使大量的涉税信息与税源监控中断、缺失。

(二)税源监控手段比较落后。由于当前地税机关计算机专业人才少，计算机在地税系统未能得到全面的开发和充分利用，目前使用的计算机管理系统中基础信息资料较为单一，信息准确性、可靠性、利用价值都不高。税源监控方式方法也比较简单，主要还是以到业户了解情况、电话咨询、纳税人提供的税务登记资料、纳税申报资料以及企业财务报表等有限的静态基础资料，而对最具监控价值的动态资料掌握有限，缺乏全程动态监控机制，给税务机关对辖区内的税源状况进行科学预测带来制约。

(三)税源监控能力明显欠缺。一是对纳税人的户籍管理不到位。纳税人数量多、分布广、税收管理员难以一一查证到位，一些规模小的企业和个体户，有不办理工商登记、税务登记的，也有不进行纳税申报而成为漏征漏管户的。有资料表明，基层征管单位每年在对纳税业户开展清查时，查出的漏征漏管户占登记户的比例在10—15%左右，税务登记户数与工商部门发照户相比差距甚远。二是税务登记信息不实。有的开业登记的信息本身就是虚假信息，有的是登记内容发生变化也不作变更登记，税务部门守株待兔式的管理职能和管理办法，只能是被动录入，无从监控。三是对纳税人生产经营、发展变化情况还没有一套行之有效的监控管理手段。纳税人在各种经济活动中，时常发生改组、改制、合并、分立、转让、转租、承包、租赁，特别是小型企业和个体户关停并转，税务部门常因缺乏有效的手段，而无法达到有效的监控，甚至出现有纳税人停业、转业、转让等，既不申报注销登记，也不缴销发票，连人带票出逃，查无下落的状况。

(四)监控方式缺乏动态和全方位。一是税务登记管理只停留在开业登记、填表的形式上，至于登记内容的真实性没有及时去审核、调查，税务登记的信息资料与实施税源监控管理之间处于脱节状态。例如，纳税人到办税服务厅办理税务登记业务并领取税务登记证后，往往不知道自己是属哪一位税收管理员管理，部分纳税人因为不明白该履行的具体税收义务又不知向谁咨询，造成拖欠申报。二是纳税申报侧重于对按时申报的管理，而对于申报质量的管理在深度和广度上离税源监控的要求还相差较远，导致纳税申报准确率不高。三是对纳税人的评估不及时、不全面。目前由于税务机关力量及技术的制约，难以对全部纳税人的财务资料进行准确地收集和分析，而纳税评估的财务资料均由纳税人自己提供，其准确性难以考证。四是“以票控税”机制不完善，在发票管理方面存在着制度上和管理上的漏洞。由于餐饮、娱乐等服务业的服务对象大多是一般群众，人们并无事事索取发票的习惯，而餐饮行业经营户大多无帐可查，普遍存在不开票和“大头小尾”的现象，从而造成税务部门对该类纳税人营业额难以确定，给计税和征税带来困难。

(五)涉税违法问题普遍存在。由于纳税人纳税意识淡薄的现象仍未得到有效的改善，偷、逃、骗、欠税现象普遍存在，而且涉税违法手段更加先进、隐蔽。据有关资料表明，2007年**地税稽查部门共检查纳税人2589户，发现有问题的1908户，查补税款、滞纳金、罚款共42415万元，入库38550万元。立案查处税收违法案件1301件。其中，查处超过百万元以上税款的案件75起，查补税款239**万元；查处500万元以上特大案件7件，查补税款4747万元。

(六)税收征管力量明显不足。当前，经济税源的分布和基层一线税收征管力量的配置不相匹配、不科学。乡镇一级的税源总量与税收征管力量的配置不对称，一些乡镇的税源总量大，而税收征管力量薄弱，而一些乡镇的税源总量小，税收征管力量反而富余。以梧州的县（市、区）地方税务局为例，一个县的城区税源总量往往占了全县税源总量的70%以上，而城区税务人员的配置一般只占到全局人员的50%左右，再者，县局机关人员的配置又占去了剩余人员50%的40%，导致真正在城区负责税源监控和管理的人员数量匮乏。由于税收管理人员严重不足，导致对零散税源、隐蔽性税源、非正常纳税户的管理出现“盲区”，造成部分重点税源、中量税源、小量税源的流失，制约了税源的科学化、精细化管理。

二、导致地方税源失控的主要原因

(一)税源管理体制不完善。一是当前财政预算体制和税收计划体制给税源管理的真实性、积极性带来一定负面的影响。由于我国实行支出性财政预算管理体制，财政收入和税收计划是依据政府当年预算支出来确定，计划下达具有较强的指令性和强制性，它是决定各级政府和财税单位领导干部政绩的一项重要指标，因此，在基层征收单位和税务人员中，普遍存在税源寅吃卯粮现象或组织收入“留一手”现象。有的地方政府指令性税收计划一般都明显高于地方实际税源，使税务部门在组织收入与涵养税源、完成任务与依法征管之间陷入两难境地。二是制度不健全和措施不得力。由于税收政策的制定不严谨，档次低，制定有缺陷、不严密，政策的执行上缺乏可操作性，造成不少假“三资”企业、假福利企业现象存在，给税收征管带来了严峻的考验，加大了税源监控管理的难度。

(二)税收管理员素质不适应科学化、精细化管理的要求。目前税收管理员的素质滞后于信息化建设的需要，既掌握财税理论、财税专业知识与操作技能，又有扎实的经济学、管理学、法学和财务会计基础的税收管理人员少之又少，税收科学化、精细化管理缺乏大批既懂税收业务又精通计算机知识的复合型人才，从而制约了税源监控质量的提高。例如，梧州市地税系统某基层分局由于多年来没有新生力量的补充，人员渐显老化，计算机人才奇缺，大部分人员也只有初级水平，只会打字和进行简单的文字、电子表格处理；窗口征收人员也仅限于开税收完税证、缴款书和发票，进行税务登记和停歇业处理；大部分税收管理员业务水平低，工作能力欠缺，不具有专业的会计知识，看不懂财务报表，更不会分析财务报表。

(三)税源组织机构不完善。现行组织体系按征管查设置岗位，未专设税源监控机构或部门，也无专人负责监控工作，税源监控工作仅作附属于征管部门（税源管理部门）或计统部门的一项工作，没有形成制度化、经常化、系统化、连续化。也没有很好解决税源监控工作由谁去做、做什么、何时做、怎样做，如何分析、预测、监控等问题，缺乏一套行之有效的运行机制和科学规范的业务流程，使重中之重的要求得不到有效落实。同时税源管理直接责任人缺位。基层税务机关集征、管、查于一身，对纳税人的管理实行块块分割，对于税务登记、税款征收、纳税评估、税务稽查、税源监控等业务实行多人多岗共同负责，工作人员相互依赖，管户责任不明确，一定程度上造成了税源管理大家都管、大家都不管的现象。

(四)税源监控信息化程度不高。当前的信息系统仍然主要以一般性基础信息（包括纳税人基本情况、申报资料、纳税凭证等）管理为主，管理系统仅能完成一些基本的统计工作，为税源监控服务的仅有户籍管理和业户纳税情况分析。因为录入信息系统的信息数据不全面，从而无法对业户生产经营情况，税源变化等进行监控，也不能对税源发展状况运用大量的信息数据库进行调研、分析、预测，信息系统基本上还不能为税源监控提供更多服务，离实现运用高科技监控税源这个目标还相去甚远。

(五)对税源监管工作责任心不强。税源税基是否清楚，能否做到心中有数，了如指掌，掌握得住，监管得了，这与税收管理员平时基础管理质量，工作态度，工作责任心有着密切的、直接的联系。税收管理员工作责任心不强，积极性调动不起来，再好的征管制度和征管办法也是无法贯彻落实。如户籍管理中《税务登记管理办法》（以下简称“办法”）的贯彻实施，全国的税务户籍应该讲得一清二楚的，可事实上就是不清不楚，不明不白的管理结果。《办法》从1998年颁布实施至今，已经有9个年头，户籍不清、数字不准依然存在，而且一直困扰着基层税务机关。纳税户开业、停业、变更、注销等管理事项普遍出现重登漏登现象，管理中漏征漏管问题从未间断。近年来，国家税务总局、自治区地方税务局相继出台了《税收管理员制度》、《纳税评估管理办法》、《税务登记管理办法》、《税收执法过错责任追究办法》等一系列管理文件，可就约束不了那些工作不负责任、得过且过、出工不出力、干好干坏一个样的不良倾向，制约了税源管理的深入开展。

(六)税源管理考核机制不健全。税源管理一直没有完善的考核办法，没有量化的考核标准，且由于岗位职责不够明确，缺乏必要的考核制约机制，税务部门在征收管理、纳税评估、税源监控各环节之间缺乏有效衔接，各岗位多根据自身的特点开展工作，难以达到对税源实施全面监控的效果和目的。比如管理责任人在税源管理工作中应做什么，如何做，应达到什么效果等都没有明确的硬性规定，对日常的税源管理工作，都是根据以往的经验进行主观对比判断，无法准确衡量税源管理工作的好坏，致使税源管理工作奖罚无据。

(七)职能部门配合协调不力。由于地税部门的征管力量不足、职权所限，不可能在税源监控工作中做到面面俱到。实施税务管理不单靠税务机关，也需要各级党委政府和财政、国税、工商、金融、公安、检察、法院等部门支持。但是现行法律没有对税务机关与这些部门的配合、协调程序作出明确而具体的规定。各职能部门之间没有一套有效的协调监控机制，对同一企业，相关职能部门各在自身的角度进行管理，部门之间信息闭塞，措施落实和管理行动各自为政，缺乏统一性和协调性。另外国税与地税之间缺乏必要的合作和信息共享，增大了征税成本，影响了税收监控质量的提高。

三、加强地方税源监控的具体对策

（一）建立健全税源监控长效机制。一要充分认识税源监控的重要性，从制度上、行动上、组织体系上和征管资源上给予税源监控更多的重视与支持；二要建立或健全专门的税源管理机构，落实税源监控人员，明确工作职责、工作任务、工作要求和工作目标，避免部门相互推卸责任，协调不力的现象发生，使税源监控工作快速走上正轨；三要完善有关制度和做法。过去税源监控的制度做法仍停留在粗放管理模式，已不适应实施科学化、精细化管理的要求。要将这些制度措施作进一步修改完善，结合推行税收信息化建设和税收管理员制度，建立适应现代税收征管要求的机制，这些机制要重点解决税源管理谁来管、管什么、管多少、怎么管、管得怎么样等问题，使这些机制目标明确、切合实际，便于操作、考核和取得最佳效果。四要健全有效的税源监控方式。要把税源监控的着力点放在对纳税人的日常管理上，建立起有效的税源监控方式。

（二）建立严密、科学、规范的税收管理员制度。一是要强化干部职责定位意识，解决“做什么”的问题。各级税务机关，要向干部讲明推行税收管理员制度的目的，弄清税收管理员的身份定位，使税务干部近距离接触纳税人，及时了解掌握辖区内税源税基发展变化状况。二是要细化操作规程，解决“怎么做”的问题，各级税务机关可结合当地工作实际，将税收管理员的职责要求分类列出，尽可能地把日常税收征管工作中涉及的主要规定、程序和基本文书汇集起来，逐一细化工作标准，明确操作规程。三是要建立科学的岗位目标责任制考核，解决“干多干少一个样”的问题，进一步完善税收管理员考核评价体系，量化细化考核指标，形成一套符合自身实际的效能监察考评机制。

（三）运用现代化税源监控手段，提高税源监控工作效率。一是要加大资金投入，对现有的征管软件进行更新升级，同时给基层征管一线配齐计算机硬件、软件，改善基层信息化建设达标工作环境和技术装备。二是继续完善信息管理系统功能。把税务登记的建立、纳税申报的处理、税款的收缴与核销、中止申报的催报、滞纳款项的催缴、检查对象的筛选、综合税收信息的统计分析、税收会计核算与监督，以及纳税信息的查询等全面纳入系统管理。同时尽快实现对各级信息数据的集中处理，为准确掌握纳税人的各项涉税信息尤其是税源变化信息，提高对税源监控的工作效率和统计、分析、预测水平服务。三是抓好金税三期准备和落实工作。总局已经把地税部门的信息化建设列入到金税三期的计划中，在金税三期全面铺开之前，要在不断完善GXDS信息系统的基础上，积极应用总局向我们推荐的地税征管软件，以便各项信息数据顺利对接导入金税三期系统，逐步解决信息化落后问题，提高税源监控的科技含量。四是进一步推广税控装置，扩大以票管税面，降低征收管理成本，堵塞税收漏洞。

（四）加强基础税源管理，促进税源监控到位。一是继续抓紧抓好户籍管理。要按照《税务登记管理办法》的要求，严格做好开户、变更、停复业、注销、外出经营报验登记管理工作，加强非正常户的认定和处理，同时注重实地检查，充分了解纳税户实际情况，减少漏征漏管户。二是建立税源监控管理责任制。对税源监控管理实行“分片管理、责任到人”的办法，确立税收管理员对税源户的管理范围、管理权限、管理职责，明确所管辖范围内的所有纳税户不漏征不漏管，时常了解和全面掌握纳税人的基本资料。三是改变税源监控管理只单纯掌握实现税款数字的作法，而忽视其他与税源息息相关的信息资料收集和管理，树立全方位的税源管理理念，明确税源监控管理信息包括纳税人生产经营的主要财务指标和纳税基本情况，管理中要重视收集、跟踪、监控和分析各项指标的变动情况，扩展数据信息分析的应用领域，全面提升税源监控管理的质量和效率。

（五）创新监控方式，实行税源管理多层次监控方式。

1.加强重点税源的监控。要充分利用综合征管软件中现有的税源数据资源，建立与税源相关的信息数据库，严密设置技术数据指标，抓好各项参数初始化工作，科学规划业务流程，按照综合征管软件的要求，逐级建立重点税源户台账，全面登记掌握重点税源户的分布、生产经营、应缴已缴税款、企业整体规模等基础情况。建立科学的重点税源监控体系，定期对重点税源户基本情况进行调查摸底，对其经济性质、经营规模、产品品种、经营形式、核算方式等基础性信息进行详细的登记，并根据重点税源户的财务报表等资料，按月对其收入、利润、纳税额等数据作以对比分析，动态掌握重点税源的实际信息。

2.实行行业分类管理。一是对中央直属企业的管理，运用计算机管理手段实施监控。对其财务软件的企业，一律要求在运用软件之前，主动向主管税务机关报送企业财务软件，并提供相应地介绍说明。二是对地方国有、集体企业、私营企业的管理，实行集中管理、行业分类、统一稽查的管理模式。成立企业专管小组，全面跟踪企业经营情况，搜集搜全企业申报信息，并把欠税及存在问题及时移交稽查局重点稽核。三是对个体经济的管理，实行集中征收、划片管理。个体工商户可适用银税一体化征收方式，实现税款集中征收，减轻税务机关的工作量。对私人房屋出租业实行承租方代扣代缴的方式进行管理。四是对行政事业单位税源实行专人负责、稽查跟踪的管理方式。

3.对正常税源实施动态管理。首先是加强税务登记管理。其次是建立健全纳税人户籍管理制度。对纳税人在登记前后要进行走访，并对纳税人登记的内容进行复核，及时掌握第一手动态税源信息，并将有关信息进行整理、修正、立档和输入微机，做到户户建档、全面监控。三是加强对发票使用的管理。要规范发票管理工作，通过举办发票抽奖活动，激发广大消费者索取发票的热情，从而促使经营者领购和开具发票，准确掌握纳税户的营业收入，有效地抑制发票违法违章行为。

4.强化对特殊税源的监管。特殊税源包括新增的未办证户及关、停、并、转、迁企业，失踪户、挂靠户、家庭小作坊户等非正常税源。对这部分税源要按地域分户落实到人实行行业监控和户籍管理，加强日常检查，定期开展集中清查工作，及时登记特殊税源管理台账，掌握其相关账务信息，依法对应纳税款进行清算，防止税款流失。

（六）加强税收管理员队伍建设，进一步提升税源监控能力。一是搭建培训平台，拓宽培训渠道，采取多种形式进行人员素质的培训，提高税收管理员的工作素养，促进税源管理水平和管理效率的不断提高。二是调整征、管、查人员配备，注重选拔一批懂企业生产经营、具备一定财会知识、熟悉税收业务和法律、责任心强的干部担任税收管理员，充实基层税源管理力量。三是进一步建立科学的岗责体系，明确税收管理员的岗位职责，加强对税收管理员的考核与监督，规范税收管理员的管理行为，实现以事定岗、以岗择人、人尽其才、才尽其用的良好局面。

（七）建立健全税源管理考评机制，促进评价考核精细化。一是明确税源监控管理责任职责。税源监控主要工作职责包括：纳税咨询辅导、税收政策宣传送达、掌握辖区税源户籍变动情况、调查核实管户生产经营、财务核算情况、进行税款催报催缴、核实管户申报纳税情况、分析税负变化趋势、开展纳税评估及其税务约谈等。二是制定税源监控工作规范，要求税源监控人员定期到纳税人生产经营场所实地了解情况；掌握纳税人户籍变动、申报纳税及生产经营的基本状况和财务核算情况，及时分析税负变化趋势，实现动态监控；对日常管理中发现的漏征漏管户要及时纳入正常管理，对发现的纳税人异常问题要及时移交给纳税评估或稽查处理。三是要加强对税源监控能力的考核，建立绩效考评制度。要把税源监控考核制度与干部管理、责任追究制度有机结合起来，建立健全综合评价税源监控工作水平的指标体系，对税收管理员工作实施责任追究，以真正做到奖勤罚懒，奖优罚劣。

（八）加大执法力度，完善税务稽查体制。一是要健全稽查工作相关的各项制度，规范检查行为，加大打击偷税、抗税等税收违法行为的力度，及时发现和堵塞税源监控漏洞。二是要加大稽查力度，完善选案体系，提高检查效率，将重点税源企业、异常申报企业、未申报企业、欠税企业、税源重大变化企业列入征管稽查的重点，有针对性地开展税务稽核工作。三是要建立起征管与稽查的互动机制，在征收管理中发现的偷逃抗骗税案件，要及时移送稽查局查处；对检查发现的税收征管漏洞则提出征管建议并反馈到征管部门，形成税源监控的合力。

（九）多方配合、综合治理，完善协税护税网络。一要完善向党委、政府的汇报制度，积极争取党委、政府的理解和支持，从组织协调和经费补给方面给予地税工作更多的指导和帮助。二要积极加强与有关职能部门的协作，通过政务协作，充分利用好社会资源，健全协税护税网络，提高税源监控效率和水平。三要进一步明确细化协作责任、协作机制、协调程序，尽快出台信息共享制度的具体实施办法。应根据《征管法》的规定，与工商部门、银行以及政府其他管理机关做好信息共享制度的制定和实施工作，建立信息共享协作制度和信息网络的联网，实现信息共享和全面提升税源监控能力及监控质量。特别是要加强国地税协作，将重点税源的相关纳税申报和相关征收资料实现采集型管理，达到信息资料共享。（作者：陈曦凡）