社区体制创新研究报告

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一、问题的提出

近年来，全国各地的社区建设取得了长足发展，社区建设工作呈现出崭新局面。但是，在社区实践中，许多地方要么过于强调社区服务，要么偏向社区自治，在运行过程中普遍存在着服务和自治相脱离、社区服务和自治两层皮的现象，这种现象的存在，制约了社区建设的进一步深入开展。为了解决这些问题，全国各地结合地域特点，勇于探索，大胆实践，创造了各具特色的社区建设的思路、做法和经验，逐渐形成了各具特色的社区建设模式，其中以四种模式影响最大，也最具代表性。这四种模式包括以政治模仿为鲜明特征的沈阳模式、街居一体化行政推进式的上海模式、以社区服务为龙头的青岛模式和以主动转变政府职能为核心内容的武汉江汉模式等。这些模式在推进我国社区建设的深入发展过程中有着至关重要的影响，对全国其他地区的社区建设起到了示范和借鉴作用。受这些有代表性模式的启发，在充分吸收借鉴其先进经验的基础上，我市在社区管理体制、运行机制方面进行了更进一步的探讨，结合我市实际在2007年9月提出在全市社区建立社区公共事务服务中心，探索社区建设的“长春模式”。

社区公共事务服务中心是社区居委会的下设机构，在社区居委会的领导下，在街道办事处的指导下，负责落实政府在社区的公共服务职能。社区公共事务服务中心的工作要接受街道办事处、社区居委会和居民的考核、评议和监督。社区公共事务服务中心主任由社区居委会主任兼任，副主任自行确定。社区公共事务服务中心人员由机关、事业单位下派人员，社区公益岗位人员等组成。社区公共事务服务中心人员实行职责分工负责制，在街道办事处的指导下，各司其职，各负其责。中心成立后，我市形成了社区党组织、社区成员代表会议、社区居委会、社区公共事务服务中心四位一体的社区组织体系。

“长春模式”具有与上述四个模式截然不同的组织设置和管理体制，其主要特点主要表现在对社区公共事务服务中心的定位上。我市社区公共事务服务中心是在社区居委会领导下，赋予“民办非企业单位”社团法人身份，实行社区自治与服务一体化。

社区建设“长春模式”的探索，我局于2007年9月开始推动，2007年底在全市范围内全面推行，现已持续半年多的时间。这个模式，坚持社区居委会在社区建设中的主体地位和坚持社区居委会的领导是中心的基本定位；“民办非企业单位”的法人身份是中心开展社区工作的根本前提；实行社区自治与服务一体化是开创我市社区建设新局面的体制保证。既坚持了社区居委会在社区建设中的主体地位，理顺了社区内各种组织之间的内在关系，又成功的融合了社区服务和自治的关系。

二、成立的缘起和背景

（一）和谐社区建设工作的推进迫切需要制度创新

2000年以来，在国家民政部、省委、省政府的指导下，长春市委、市政府从推进城市建设和维护社会稳定的大局出发，把社区建设发展纳入城市发展的总体规划，围绕建设有序、文明、和谐新型社区的目标，从解决社区建设发展的瓶颈入手，各项工作取得了突破性进展。2003年，全市仅用1年多的时间，一次性、高标准、全覆盖地完成了社区公共服务用房建设。形成了社区功能齐全、服务设施配套的社区服务网络系统，充分发挥了社区在提高居民生活质量，维护社会稳定中的重要作用。

但是，伴随着和谐社区建设的不断深入，居民群众对和谐社区建设的要求越来越高。因此，在当前社区建设发展中，还存在制约社区发展的困难和问题。政府一些职能部门对社区工作缺乏应有的认识，出现社区工作职责不清关系不顺，社区工作负担过重的现象。社区建设在“行政化”的困境中迫切需要找到新的发展思路，强调社区公共意识和社区凝聚力的培育越来越成为政府和学者一致认同的“突破口”。社区迫切需要以社区公共服务的规划、分配、监督、管理等共同活动来吸引社区居民的广泛参与，以整合社区成员、社区组织、社区公共设施、公共项目等物质性因素和社区投入机制、社区运行机制、公共意识和社区认同意识等非物质性要素，增强社区凝聚力，推动社区建设的新发展。

而居民在日常生活服务方面的需求得到一定满足后，他们对如改善社区公共环境、加强公共治安、优化公共设施等方面的需求进一步提高，这些具有公共事务特点的服务需求，要求由社区以更加公共化的方式来提供。在这种状况下，就需要一种机构来实现服务提供方和接受方的对接，这种需求促成了社区公共事务服务中心的成立。

（二）公益岗人员的管理问题制约社区建设的进一步发展

当前我市社区居委会的组成人员主要有居民选举产生的主任、副主任、委员，机关下派干部，街道下派机关干部，事业单位分流人员。近年来，又有近万名公益岗位人员通过考试招聘到社区工作。在社区设立公益岗位的初始目的是为落实政府公共服务职能，解决“4050”人员就业问题。政府通过这种购买服务的方式，设立社区公益岗，对于解决“4050”人员再就业，缓解社会矛盾，维护社会稳定起到了重要作用。

公益岗人员主要是承担协助落实政府的公共服务职能。这些人员进入社区工作，有利于减轻社区居委会的工作负担，使其更好地行使民主自治的职能。但是，由于当前社区缺乏有效的管理机制和运行模式，大批分流教师、特别是公益岗位人员进入社区后，没有凝聚社区工作的力量，却导致社区工作人员内部相互攀比，人心不稳，管理不顺。加之有些部门在管理上“政出多门”，导致一些地方公益岗人员“各为其主”、“各行其事”。“专干”往往变成了“单干”，没有形成共同推进社区建设的整体合力。主要表现在：一是社区居委会与公益岗位人员关系不顺。公益岗位人员是由政府各部门统一招聘后，分派到社区工作，业务上由各部门垂直领导。由于这些部门没有赋予社区居委会对公益岗人员日常管理职责，因此公益岗人员不服从社区居委会的管理，致使公益岗位人员管理上出现“真空”。二是公益岗位人员素质参差不齐。由于我市招聘的公益岗位人员大多来自企业“4050”人员，他们的素质和能力参差不齐，很多人缺乏与居民沟通联系的热心和热情，对服务对象不熟悉、不了解，对现代化办公设备不会操作，不能独立承担本职工作。很多与居民联系的工作需要社区居委会协助和配合。三是侵占了社区的活动空间。现在平均每个社区的工作者近30名，服务大厅容纳不下，因此按照有些部门要求，将居民的活动空间腾出来做办公室，侵占了社区活动空间。因此，近年来公益岗位人员的管理问题，制约了我市社区建设的进一步发展。

（三）社区居委会的依附性地位使社区建设的实践陷入困境

根据法律和文件的规定，社区居委会的工作任务主要包括两个方面，一是组织居民开展社区公共事务和公益事业，实现社区自治；二是协助政府工作。

从理论上来讲，作为基层群众性自治组织，社区居委会更多的时间和精力应当花在社区的自治事务之上。但是从社区居委会自身来看，存在着对自治性质认识不足的问题，没有把自身置于自治的地位，无论大事小情都依附于街道办事处，绝对服从其领导。社区居民的参与意识也比较弱，社区居委会无法把握社区居民的自治意愿和服务需求，缺乏独立的自治能力。

特别是一些政府职能部门，由于政绩驱动，向社区分派了大量社区力所不能及的事务，为完成这些事务，占据了社区居委会的很多时间和精力。同时，当前社区服务体系的运作形式是硬件投资与建设由政府承担，社区居委会各项工作的考核也由街道办事处负责。据我们调查，当前社区居委会与街道办事处的工作关系主要表现在“街道经常开会布置任务”（76.5%）、“街道经常检查考评居委会工作”（54.7%）、“街道规定居委会的工作任务和工作程序”、“街道与社区居委会签订目标责任书”（41.7%），所以，社区居委会的日常工作就是围绕上级部门尤其是街道办事处的各项要求而展开，只对上级部门负责，而忽视社区居民的服务需求；社区居委会开展各种社区服务的资金来源也主要依赖政府尤其是街道办事处的投入，街道办事处托管社区财务，居委会各项支出由街道办事处审批，这样，社区居委会在财政、工作程序、服务内容等方面对政府尤其是街道办事处形成了全方位的依附局面，成为政府办事的“一条腿”。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》明确规定居委会是群众自治组织，不具备法人身份。法人身份的缺失，使社区居委会在开展社区建设的过程中面临两个方面的困境。一是由于不具备独立法人身份，就无法承担独立的民事法律责任。社区居民的很多活动和事务需要社区居委会出具证明，盖章生效，社区居委会本身并不具备法律效力，无力承担；社区居委会的公共用房和公共设施的产权无法划归社区居委会，日常维护无法进行；社区居委会在开展社区服务的过程中产生民事纠纷，无法以独立法人的身份去处理。二是由于不具备法人身份，无法建独立的账号。社区居委会现有财政由街道办事处托管，上级部门对社区各项服务的拨款也只能到达街道办事处，居务公开、财务公开活动的开展也因此会受到限制，不利于群众监督；驻地单位给社区居委会的各项赞助经费无法划拨到位；一些经营性的、满足社区居民需求深受社区居民欢迎的服务项目无法开展。

基于上述原因，我市探索赋予社区居委会下设的社区公共事务服务中心“民办非企业单位”的法人身份，通过法人身份的确立改变社区居委会的依附性地位，避免社区居委会自治功能弱化的倾向，解决居民参与社区建设不足的现状。从而推动社区建设朝向提高公共服务供给的质和量的方向，动员社区居民的参与意识，走向社区自治，以社区居民自治为依托，开展社区服务，实行社区自治与服务的一体化，就成为推进社区行政体制改革的应有举措，在一定程度上也应是我国城市社区建设的最佳道路选择。

三、基本特征

（一）坚持社区居委会在社区建设中的主体地位

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定，社区居委会是社区建设的主体，居委会是自治组织，政府部门应该对社区居委会的工作给予指导、支持和帮助，社区居委会有义务协助政府部门开展工作。因此，在社区建设的实践进程中，我们要充分认识社区居委会的法律地位，始终把社区居委会作为社区建设的主体。无论是各级政府还是各种社会组织，开展任何相关社区建设活动，都必须在社区居委会的领导、协调下进行。

我市在探索社区建设“长春模式”的进程中，坚持社区居委会在社区建设的主体地位，明确规定社区公共事务服务中心是社区居委会的下设机构，接受社区居委会的领导，并提出由社区居委会主任兼任中心主任。这种定位，标示了社区公共事务服务中心的附属地位，为社区居委会更好的开展社区服务、推进全市社区建设提供了良好的制度和组织环境。根据社区工作人员问卷调查数据显示，有82%的人员认为“中心成立后，有力地整合了社区资源，解决了社区内部各部门专干各自为政的难题”；90.5%的人认为“中心成立后，公益岗位人员开始有了被社区居委会管理的意识，服从管理”。

社区居委会主体地位的确立，有利于社区服务的深入和扩展。社区服务的深入和扩展主要表现在服务对象和服务内容两个方面。社区服务的最初对象是社区的贫困居民，随着社区建设的深入推进，社区服务对象逐渐向普通人群扩展。在推进和谐社区建设的进程中，我们必须扩展社区服务对象，把仅仅针对社区弱势群体的社区服务扩展为面向全体社区居民的社区服务，服务内容也必须由传统意义上的助贫帮困、完成政府交办的各项行政任务扩展为面对全体居民的全方位的服务。

我市社区公共服务中心的工作职责除了承担《中华人民共和国城市城市居民委员会组织法》确定的居委会任务中的相关事务和政府在社区的相关公共服务工作，执行社区居委会决议，做好与居民利益相关的社区低保、社区就业、社区养老、社区治安、法律服务、人口与计划生育、社区助残、社区救助等工作之外，还必须配合社区居委会组织居民开展自助和互助服务、组织开展社区志愿服务活动，负责受理、承办、代办、转办社区居民事务。这种工作职责的安排极大地推进了全市社区建设。在调查中我们发现，中心运行半年多来，社区工作人员的服务观念发生了很大转变，有54.4%的社区工作人员认为社区居委会的首要任务应是“为社区全体居民服务”，66.2%的社区工作人员认为组织社区公共活动的目的是“更好的为全体社区居民服务”。数据中虽然有67.5%的社区工作人员反映现阶段社区居委会主要关注的居民群体依然主要是包括老年人、残疾人、低保户和下岗职工在内的社区弱势群体，但是数据同样显示有46.3%的社区工作人员认为社区居委会服务的对象群体应该是“全体社区居民”，两个数据充分反映了服务观念的变化。

所以，从调查结果来看，我市社区公共事务服务中心的定位及工作职责的安排，符合当前社区建设的需要，充分体现和满足了社区居民的服务需求。我们的调查表明，有25%的社区居民认为中心的建立对社区服务“影响很大”，54.2%的社区居民认为中心的建立对社区服务“有一定的影响”。有34.2%的社区居民认为中心成立后，社区提供的服务与成立前相比“有变化，服务态度好多了”，46%的社区居民认为中心成立后，“办事比以前方便了”。同时，社区工作人员问卷调查结果显示，有92%的人认为“中心成立后，社区为民服务更方便、更直接，人员管理更统一”。

（二）赋予中心“民非”法人身份

就社区服务的供给模式而言，当前国内很多地方的社区均已成立社区服务中心，并以社区服务中心为依托提供社区服务。近几年来，各地的社区公共服务设施都有了很大程度的改善。但是，这些社区服务中心的投资主体和开办运营主体的主要提供者是政府，绝大多数中心决策权和管理权归街道办事处，尤其是社区运转资金管理权在街道。尽管社区服务中心也聘用人员，形成了一个操作班子和一定的规章制度，如果说这也算是一种依托设施的实体组织，却由于缺乏有效的组织化的管理思路、规划和方法，以及一个组织所必需的决策权和管理权，所以顶多只能算是隶属街道的一个行政事业小组。一些地方的社区服务中心也尝试开展了赋予法人身份的试点，但成效不大，根源就在于虽然赋予了“民非”法人的身份，但其管理模式依然采取陈旧的方式，社区服务中心一无法人的权利二无法人的能力，其地位甚至不如旧体制下的事业单位。由于缺乏成熟的管理模式和规范，加之缺乏营运资金，导致管理状况普遍不佳，出现了效率低下和盲目追求盈利等弊端，社区公共服务设施的功能发挥严重不足，社区居民很不满意。

鉴于此，我局本着改革创新、勇于探索的原则，在上级民政部门的积极支持和指导下，在全市各城区民政局进行了社区公共事务服务中心按“民办非企业单位”注册登记，赋予社区公共事务服务中心以“民办非企业单位”的法人身份，允许其以民间组织法人的名义根据社区居民的服务需求开展社区服务，同时赋予中心相应的法人权利，支持和鼓励每个社区公共事务服务中心以法人名义设立账号，进行独立的财经核算。

这个举措得到了绝大多数一线社区工作人员的支持，也取得了很大成效。在我们的社区工作人员的问卷调查里，有74%的调查对象认为赋予社区公共事务服务中心“民办非企业单位”法人身份的举措“顺应社区发展趋势，能推动社区建设的步伐”。有88.1%的社区工作人员认为社区居委会应该以社区公共事务服务中心的名义建立一个独立账户，并单独管理，认为社区居委会建立账户后，“政府的各项拨款可直接到各社区账户，能有效防止拨款截留，增强上级拨款透明度”（68.4%），“社区服务的各项收益能直接入账，有效防止腐败问题的产生”（39.7%），建立账户，“社区能根据实际情况开展对外经营和服务，增强社区经济实力”（41.1%），“能增强驻区单位对社区建设的资金赞助力度，方便各项赞助直接入账”（25.7%），同时，他们认为建立账户后，“社区居委会拥有独立的资金运作权利，有利于调动社区工作积极性”（47.8%）。在社区居民的问卷调查里，我们专门进行了社区居民对社区服务满意度的测量，发现91.9%的社区居民对社区公共服务设施表示满意，94.3%的对社区服务的内容满意，95.6%的社区居民对服务态度表示满意。

（三）实行社区自治与服务一体化

社区自治与服务是社区建设的两大主题，其它一切工作都是这两大主题的拓展和延伸。其中，自治是社区建设的核心和灵魂，服务是社区建设的宗旨。二者之间既有区别，又有联系，并非孤立存在的。离开了自治，社区居委会就会改变性质，成了无源之水；离开了服务，社区居委会就会失去基点，成为无本之木。但是在社区建设的具体实践中，对于社区自治与服务两者之间的紧密关系，大部分社区居委会干部摆放得不是很好，总是埋头于具体事务性工作而很少把两者联系起来看。他们往往自觉或不自觉地把这两大主题分开对待，抓社区服务，单一为服务而服务；抓社区居民自治，单纯为民主而民主。其结果往往是居民的服务需求、政治诉求等愿望得不到充分满足，群众中蕴含的社区建设积极性没有得到充分的调动和激发，久而久之，居民主体的参与热情难免受到挫伤。

所以，如何更好的处理社区自治与服务的关系，一直是社区建设的难题和关键所在。我们在这个问题上敏锐的抓住两者之间相依相存的互动关系，打破目前社区建设过程中社区自治和服务互不融合、两张皮的僵局，实行社区自治与服务一体化，围绕服务开展自治，通过自治落实服务。具体地说就是，社区居委会在组织开展社区服务的过程中，要了解掌握居民群众的利益需求，通过发动居民广泛参与和民主决策，确定为居民服务的项目和内容，并对服务的质量、时效、满意度实行有效的监督和评价；在发动社区居民参加民主自治实践的过程中，要紧紧围绕为居民服务的内容展开，通过平等参与、积极对话、民主协商，切实解决居民群众的服务需求。社区“服务与自治一体化”的目的、意义即在于将二者有机结合起来，达到“你中有我，我中有你”，虚实结合，相得益彰的效果。

我市社区公共事务服务中心在运行过程中充分尊重社区居委会自治性质，强化社区自治功能，在社区自治的各种活动中开展社区服务。明确规定，社区公共事务服务中心设立后，社区居委会成员主要行使自治职能，分片包户，走家串户，收集信息，了解居民情况，进行民事调解，采集社情民意，努力实现为民所需。我们的调查数据显示，中心成立后实行社区自治与服务的一体化，社区的自治功能和服务功能都得到了强化。社区工作人员问卷调查数据显示，有88.4%的人认为“中心的成立，规范了社区工作，降低了社区居委会的行政色彩，加强了社区服务”，89.4%的人认为“中心成立后，重点受理社会化服务与政府下派任务，有利于社区居委会开展自治活动”。在前面两个特点的分析中，社区居民问卷调查中获得的社区居民对中心成立后社区服务满意度的数据同样能论证实行社区自治与服务一体化后的社会效果。

四、几点探索

（一）关于社区居委会定位及其法人身份问题的探索

关于社区居委会的定位和性质问题一直是近几年以来学术界和各地社区建设实践者讨论的焦点问题。《中华人民共和国城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。在这个法律里将社区居委会定性为群众性自治组织。可是这个法律颁布实施已将近20年的时间，且这十几年来中国社会已经发生了翻天覆地的变化，主要表现在由传统计划经济向市场经济的转变，社会发生重大转型，传统计划经济体制下的“单位人”向“社会人”的身份转变，为缓解体制转轨、社会转型给社会带来的重大压力，消除社会隐患，政府各个部门纷纷向社区伸手，社区居委会要想成为纯粹法律意义上的群众自治组织已经不可能。同时，由于传统意识的影响，中国的社会力量薄弱，社区居民的自治意识、参与意识不强，社区居委会在努力成为群众性自治组织的进程中缺乏群众基础，举步维艰。

在这种情况下，如何突破现有社区建设实践的困境，弥补制度设计缺陷，同时又不与《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定冲突，便成为各地社区建设的主要探索内容。沈阳模式从划分社区内部组织机构着眼，江汉模式从转变政府职能出发，上海模式立足依靠政府行政力量，青岛模式从完善社区服务切入，分别提出了各自的发展思路和做法，这些模式为我市的尝试和探索提供了充分的借鉴经验，有益于“长春模式”的创新和发展。

《中华人民共和国城市居民委员会组织法》虽然已经远远落后于社区建设的实践，但其对社区居委会的群众性自治组织的定位却是对1954年《城市居民委员会组织条例》颁布以来长达几十年社区建设经验的总结，这个定位在社区建设的实践中不容忽视，社区居委会在社区建设中的主体地位不可动摇。我市在长期社区建设实践的基础上，牢牢把握社区居委会的群众性自治组织的定位，坚持社区居委会在社区建设中的主体地位不动摇，将社区公共事务服务中心置于社区居委会的领导下，赋予中心以“民非”社团法人身份，鼓励中心建立独立账号，这样中心的日常运作，既有合理合法的身份，又有相应的权利，提高了社区居委会的服务效能，使社区居委会开展的各项服务活动都以社区自治为前提，实行社区自治和服务的一体化，必将极大的推动全市社区建设的进程。

中国目前的社区建设已经跨入和谐社区的建设阶段。学界认为和谐社区的建设目标主要包括：第一，要把为社区居民服务作为社区一切工作的出发点。以满足居民需求、提高居民生活质量为根本目标，大力发展和完善社区服务设施，拓宽服务领域，创新服务形式，提高服务质量。第二，要把解决困难群体的生活和社区就业问题作为社区工作的重点。第三，要把完善居民自治工作作为社区建设的重点目标。第四，要把提高社区工作者素质作为社区建设的基础环节，培养和建设一支新型高素质的社区工作者队伍。第五，要把加强社区党建作为社区建设的组织保证。所有的这些都要通过探索在制度上体现出来。我市社区公共事务服务中心的建立，是对当前社区制度的创新，完整的体现了上述5点内容，中心成立以后，全市形成了社区党组织、社区成员代表会议、社区居委会、社区公共事务服务中心四位一体的社区组织体系，是对“和谐社区”理念的经典诠释。

（二）关于多中心秩序社区服务模式的探索

李学举部长在《一篇重要的历史文献》一文中指出“社区服务是指政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。”所以，和谐社区建设阶段的社区服务是广义社区服务，包括了社区公共服务、自助互助服务、志愿服务、与居民生活相关的商业服务。

社会政策研究专家杨团运用社区公共事务服务产业概念来考察社区的各项服务。发现当前中国社区服务产品的组织模式已经出现变化，这种变化推进了目前在大多数社区还处于隐形阶段的社会团结。社区公共服务供给方式的变化，首先表现在服务的生产者不再限于政府部门或者事业单位，企业和非营利组织也在接受政府的委托，加入公共服务经济，而且从宏观意义上，它们正在为未来成为公共服务经济的有机组成部分而努力。其次是各级政府之间的关系越来越明晰，在日渐成长的公共服务经济中，在不同的公共服务产业中，它们可因所在机构的服务特征，承担提供者或生产者的不同角色，甚至也可能成为同一项服务产品在不同层级的提供者。再次是消费者的状态也改变了。由于人们所需要的服务产品的特性不同，有些适于社区提供，有些适于社会提供，这样就出现了每个消费者依所享用的服务产品的不同，参与多个由不同提供者提供服务的消费单位或消费群体的状况在这种状况下，每一个公民都不由一个政府单位或者准政府单位提供一揽子服务，而是由大量的各不相同的公共服务产业的提供者和生产者共同服务。这就形成了多中心秩序。在多中心秩序下，消费者个人与提供者角色的主要承担者政府、准政府机构的关系，与公共服务的生产者的关系，以及与其他消费者的关系都发生了重要变化。

多中心秩序的社区公共服务模式是当前国际社区治理的基本模式。当前国际社区的多中心秩序主要表现在三个方面。一是社区治理经费的来源。主要包括政府拨款和个人、组织捐款，社区公共事务治理资金的筹集的基本原则是政府引导、社区动员，社会上的资本支持。二是治理机制创新。国外社区最突出的制度创新就是市场化和民营化。市场化包括两个层次，一是社区公共事务的提供者的市场化，二是社区公共产品消费的市场化，即公私部门所生产的公共物品都必须平等地接受市场或者公众的检验，并按照市场竞争规律进行优胜劣汰。民营化意在通过实现社区公共事务产权的社会化，打破政府对社区公共事务的垄断，从而削弱政府既得利益集团对社区公共事务的所有权、经营权和管理权。在多元化治理主体的经营下，自然形成科学的治理机制。三是建立了责任分担机制。社区公共事务治理的责任由原来政府单独负责，转为政府、社区、社会其他组织共同负责。这样，不仅扩大了社会责任的覆盖面，而且大大激发了民间的创造性潜力和建设能量，开发利用了高品质的社区资源。不过，责任分担，并不表明政府减轻了对社区公共事务的治理责任，更不意味着政府可以放弃责任。这要求政府必须以监察者和指导者身份，通过制定公共政策和公共服务的目标、标准、原则去监督各个市场主体的承诺与运行状况，审视社区公共事务的质量和效益，促进社区公众权益和福利的扩大，并调动一切力量，致力于为社区提供有效的、经济的、高质量的公共事务和公共服务，给飞速发展变化的社区增添新的生机和活力。

我市社区公共事务服务中心的运作模式紧跟国际社区建设新形势。在日常运营中，在政府部门（主要是街道办事处）的指导和监督下，把依托社区居委会自治功能开展的互助自助服务、社区志愿者开展的志愿服务、公益岗人员的政府公共服务以及社区企业、驻区单位和便民服务网点开展的商业服务紧密结合在一起，共同开创社区服务事业。社区公共事务服务中心成立以来，各项社区服务开展得有声有色，取得了很大成效。

（三）关于政府在社区建设中的“新公共服务”理念的探索

当前国际各国政府开展公共行政所尊奉的均为“新管理主义”理念，倡导公共企业家精神，建立一种自下而上、简政放权式的企业家政府。这种企业家政府模式风靡一时，在某种程度上解除了传统公共官僚制下繁冗和不必要的规则、规制及其他约束造成的绩效不良现象，但在实际操作过程中过分强调对公民的管理而忽略了服务，强调绩效却失却公平，给政府公共行政带来了诸如公平、正义、参与和自治等方面的问题。为弥补这些缺陷，学术界建立了一种新的公共行政理论——“新公共服务”，强调公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应集中于承担为公民服务和向公民放权的职责，主要包括以下几个观点：1.服务而非掌舵。公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭社会。2.公共利益是目标而非副产品。公共行政官员必须致力于建立集体的、共享的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。3.战略地思考，民主地行动。符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。政府不能创造社会，但政府(特别是政治领袖)能够为有效的、负责任的公民行动奠定基础。人们必须逐渐意识到政府是开放的、容易接近的;事实上，也只有政府是开放的、容易接近的，人们才会意识到这一点。4.服务于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。5.责任并不是单一的。公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。6.重视人而不只是生产率。公共组织及其所参与的网络，如果能在尊重所有人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作，它们最终就更有可能获得成功。7.超越企业家身份，重视公民权和公共服务。与企业家式的管理者视公共资金为己所有的行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会做出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。

对照“新公共服务”理念的几个观点，我市社区公共事务服务中心的实践已经实现了其中的5个方面：1、服务而非掌舵。我市社区公共事务服务中心实践本身就是服务导向的，这不仅仅从中心制定的宗旨、基本职责，更主要从其服务实践活动中看出。2、战略地思考，民主地行动。从本文上述的介绍可以看出，我局一开始，就通过战略地思考，引入城市社区公共服务的非政府机构，赋予中心“民非”社团法人身份，增强社区居委会自治职能，引导社区志愿者开展各种服务，这些举措充分体现了民主的行动过程。3、服务于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。我市的社区公共事务服务中心在日常服务过程中，没有像商业机构那样，仅仅将服务对象看作顾客。由街道办事处、居民委员会牵头的各项公共服务活动，十分关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。4、重视人而不只是生产率。我市社区公共事务服务中心开展的各项服务，重视的是社区中的“人”，重视社区“人”对公共组织的参与以及参与的网络，其开展的社区公共服务都是在尊重社区人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作的。5、超越企业家身份，重视公民权和公共服务。我市社区公共事务服务中心基本做到了使街道办事处人员、居民委员会成员、社区公民都致力于为社区做出有意义的贡献，而且创建了通过努力将社区公共利益做得越来越好的社区文化，公民对社区文化的认同不断增强。

基于我市社区公共事务服务中心同时具备了上述5个方面的“新公共服务特征”，这种“四位一体”向城市社区居民提供公共服务的实践，总体来看，已经可以被认为具有“新公共服务”的基本理念和意识。尽管这一公共服务的实践仍面临一些新的问题，但至少从理论上讲，我们可以认为，它为中国城市基层公共服务发育初期阶段的方向提供了具有开创意义的示范，为城市基层公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择。

五、结论和建议

通过上述几个方面的分析和论述，我们可以看出，我市社区公共事务服务中心是在推进和谐社区建设进程中所做的有益探索和社区制度创新。和谐社区建设本身就是当代社会转型中社会结构变迁、经济社会制度变革的产物。社区制度创新是在社区居民现有的生产和生活环境下，通过创新的、更能有效激励社区居民行为的制度来实现社区的持续发展和进步。社区建设中的所有创新活动都有赖于社区制度创新的积淀和持续激励，通过创新的制度加以固化，并以制度化方式持续发挥作用。社区建设需要社区制度创新，社区制度在社区建设中不断完善并发挥作用，两者相辅相成，相互促进。

在长达3个多月的社会调查研究过程中，我局与吉林大学社会学系课题组一起，针对以社区公共事务服务中心为特色的长春市社区建设各个方面进行了广泛的调查和深入的研究。一致认为，长春市社区公共事务服务中心是社区建设的新事物，是在推进长春市社区建设的进程中所做的积极探索，既遵循相关法律规定，又符合当前我市社区建设的实际，是一种具备长久生命力、具有推广价值的社区建设新模式，可以命名为社区建设的“长春模式”。该模式的主要特点正如前文所述，主要表现在对社区公共事务服务中心的定位上。我市社区公共事务服务中心是在社区居委会领导下，赋予“民办非企业单位”社团法人身份，实行社区自治与服务一体化。其中，坚持社区居委会在社区建设中的主体地位，坚持社区居委会的领导是该模式的基本定位；“民办非企业单位”的社团法人身份是中心开展社区工作的根本前提；实行社区自治与服务一体化是开创我市社区建设新局面的体制保证。

但是，我市社区公共事务服务中心尚属社区建设实践中出现的新事物，在实践过程中还需要不断的加以完善。我们在调查研究的基础上，根据我市社区建设的实际，提出以下几条建议：

（一）关于社区公共事务服务中心责权利相统一的问题

“长春模式”中强调了社区居委会在社区建设中的主体地位，并赋予社区公共事务服务中心“民非”社团法人身份，承担独立的民事法律责任，实行社区自治和服务的一体化。社区公共事务服务中心拥有了法人身份，成为了独立的民事主体，在承担相应民事责任的同时，必须规范中心的运营，赋予相应的权力。主要表现在两点：一是必须完善中心的各项规章制度，规范中心的各项运行。中心建立后，中心工作人员的工作职责就包括了业务工作和社区工作两大内容，如何处理两大工作内容之间的关系是保障中心工作人员顺利开展工作的前提。在这一点上，必须尊重中心各类专干的业务工作，保障专干业务工作的顺利进行，在此基础上，配合社区居委会开展相关社区自治与服务活动。二是中心在承担独立民事责任的同时，必须享有各种自主权，尤其是掌握中心工作人员的用人权和财权。当前中心工作人员主体为公益岗位人员。由于部门利益的分割，公益岗人员开展的社区服务呈现各自为政、各为其主的混乱局面，浪费了大量社区建设资源，社区居民也甚为不满。所以，在给予中心独立民事责任的同时，必须实行权力下放。中心工作人员的工作开展和绩效评估，均有中心依照相关制度执行；中心的独立账号建立以后，社区建设的各项资金由中心统一调度；政府各部门入驻社区的人员和事务要充分尊重中心的意见；下放中心选聘用人的权限；社区工作人员的各项工作考核由中心全面负责。在社区公共事务服务中心运作层面实现真正意义上的责权利的统一，调动中心开展社区自治与服务活动的积极性。

（二）关于建立和完善社区参与机制的问题

和谐社区建设的推进需要依赖社区全体居民的共同努力，只有全体社区居民的共同参与才能构建真正意义上的和谐社区。但目前社区居民的社区参与度并不高，主要集中在低保人员、困难家庭等社区受益居民。所以，必须要建立和完善社区参与机制，以社区共同的利益需求激发社区居民参与的内在动力，强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望；坚持参与的多样性，为每个居民找寻适当的参与位置，从居民群众的实际承受能力出发，做到尽力而为与量力而行相结合，不使参与社区自治活动成为居民的沉重负担。同时，从身边小事做起，力所能及，积少成多，并且注意发挥每个居民的特长，使他们在参与中获得乐趣，实现自身价值；构建完善的参与规则，通过民主程序和法定程序制定相应的规章制度，形成一整套参与机制。既明确社区居民参与的事项，又明确参与的方式，既明确社区居民的参与权利，又明确应尽的义务和责任。

加强社区建设必须坚持社区的性质，依法尊重社区的自治权力，在提高社区开展自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的能力，加强社区民主建设上下功夫。社区要紧紧依靠广大居民群众，充分发挥居民的主体作用，尊重居民首创精神，积极探索居民参与社区自治的有效形式，社区居民自治组织，建立社区居民行为规范及社区各项事务管理制度，引导各类组织健康发展。要通过实行居务公开、座谈会、听证会、民意调查等形式，广泛听取意见，集中民智。社区工作人员要经常深入居民群众之中，了解、分析社情民意，注意兼顾不同方面群众的利益，正确处理人民内部矛盾，加强民事调解、协调邻里关系，维护社区稳定。畅通民意诉求渠道，及时反映居民对社区治安、环境、物业管理及社会问题的意见，努力将各种问题和矛盾解决在基层。定期开展民主监督与评议活动，增加社区工作的透明度，调动居民的参与热情，教育、启发、引导居民参与社区建设，培育居民的主体意识，从而实现社区居民的知情权、参与权与决策权，保证社区居民直接参与社区内重大事务的管理、决策、监督。

（三）关于改善社会工作人员队伍的问题

当前，我市社区工作者队伍由居委会民选干部、机关下派干部和教师及公益岗位人员组成。机关下派干部和教师虽然自身文化素质比较高，但是到社区工作缺乏热情、踏实和责任感。公益岗是特殊时期的产物，是政府为解决“4050”人员的就业问题而设置的，这些人员的总体素质不高，缺乏独立工作的能力，无法为社区居民提供高质量的服务；而且这些公益岗人员进入社区工作的目的是为了解决生存问题，必然缺乏足够服务意识。同时当前我市公益岗的设置是由于政府职能部门政绩驱动使然，因人、因部门而异。所以，社区公共事务服务中心中的公益岗人员由于不同的政府职能部门归属，在工资水平、福利水平以及工作劳累程度上呈现很大差异，造成公益岗人员内部之间互相攀比、关系紧张的局面。所以社区工作者现状与新形势下对社区工作者知识化、专业化的要求还相差很远，整体素质、工作水平有待进一步提高。

面临这种现实，必须采取相应措施推进社区工作人员队伍的建设。一是实现公益岗人员的分类管理。每个公益岗位人员均承担相应的工作内容，应根据各类专干不同的业务内容、工作量大小等设定不同层次，区分高低不同档次，实行分类管理。二是加强对社区干部的培训工作，通过短期培训、学历教育培训、学习考察等方式提高社区工作者的管理水平和业务能力，使他们能适应社区工作的发展需要。三是加强专职社区工作者队伍的建设。随着全市社区建设进程的推进，当前我市社区中的公益岗人员将不适应社区服务的需求，专职社会工作者队伍的建设问题应早日提上社区建设的日程。要按照国家对社会工作者职业认证的要求，探索社区工作“职业化”，要把社区工作做为一种“职业”，设立社区工作者职务等级工资制度和按年度晋级制度，使工资待遇与工作职务、工作年限、工作能力挂钩。同时，引入竞争激励机制，完善奖励制度，逐步实现社区居委会工作职业化、规范化。