商品房社区管理报告

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一、新建商品房社区面临的新情况、新问题有哪些？

伴随90年代初我国城市开始实行住房商品化、私有化改革，越来越多的商品房楼盘成为人们的生活小区，我国城市社区类型呈现多元化态势，既有传统的老街坊社区、单位公房社区，又有大量新建商品房社区。与传统老社区相比，新建商品房社区发生了许多变化，这些变化给新时期的社区工作提出了新问题和新要求。

1、居民与房屋财产间关系的变化。传统老社区主要是国家（由单位代表）分配住房，居民缴纳少量房租，住户只有居住权、没有所有权、出售权，由于是公共产权住房，同时房产的维修、小区的日常管理一般都由单位房管后勤部门或政府房管部门负责，这些部门和住户之间没有太多的利益冲突。居民对小区的管理、建设和规划通常感觉自己没有什么发言权。而在新建商品房社区，居民身份向业主转换，房屋所有权及其所属小区都归属为业主个人所有，住房是居民倾其毕生财力购置的最大私产，这使得人们的财产权利意识大大增强，使得这些社区不同于以往传统老社区可以由政府或商家自行规划、建设或开展活动。比如，南京市某街道办事处曾打算在江中门漫城小区盖一幢三层办公楼，但由于业主的强烈反对而不得不终止[①]。因此，政府、商家或物业公司必须尊重业主的财产权利，依法采取平等协商的立场对待业主。

2、社区组织类型的变化。传统老社区基本沿袭了计划经济时期的居委会管理模式，社区组织形式一般由社区党组织、社区居委会、居民会议构成，社区居委会是最重要的常设办事机构。在新建商品房社区，则新增了业委会和物业公司，组织性质各不相同，类型更加复杂多样。传统老社区是居委会全覆盖，居委会占主导地位，被称为小巷总理，除了主要承担协助政府开展与居民公共事务相关的各项任务，同时还担负着为居民服务的任务，有的还要负责为居民联系房屋水电的维修、停车管理等小区管理工作。而在新建商品房社区则是物业管理公司全覆盖，由于物业管理与居民日常生活息息相关，物业公司地位的重要性日益显现。在业委会组织健全、作用显著的社区，业委会更被居民所认同。如何增强居委会在新建商品房社区的影响力是摆在人们面前的一个新问题。

3、社区组织间关系的复杂化：由于新建商品房社区组织类型的多样化，组织间关系也十分复杂。由于市场经济下、城市小区土地的规划、建设、管理中间蕴藏着巨大的经济利益，分化为不同利益主体的开发商、物业公司、业主及政府行政部门之间矛盾迭起，社区维权事件屡有发生。业委会与物业公司之间、居委会与业委会及物业公司之间、业主、业主大会与业委会之间，这些社区组织与政府房管行政部门和街道办事处之间，各种关系如何理顺、各自拥有哪些权利和义务，都急需规范。目前我国已经出台了《物权法》及国务院《物业管理条例》及一些地方性物业管理办法，但实际生活中，由于不同组织利益和价值的冲突，彼此之间无法形成分工合作、共建社区的良性互动和有机结合。有的业委会与物业公司之间关系不顺畅，甚至常常发生矛盾纠纷，业委会无法监督、改聘物业公司；有的居委会与业委会、物业公司之间衔接不紧密，各行其是；有的小区业主无法监督业委会、无法罢免、改选业委会；有的地方房管部门或街道办事处借口业委会是民间自治组织，而对业委会发展中出现的矛盾问题不闻不问、冷漠推脱。如何使新建商品房社区各组织之间形成良性互动关系，共同建设和谐社区，既需要我们从法规及政策上加以完善和规范，又需要我们总结实践创新中的典型经验。

4、社区居民人口状况及社会关系的变化：

新建商品房社区总体来说，居民的经济状况良好、贫困人口少，这使得居委会的工作内容不同于传统老社区。尽管对社区工作我们提出既要面对福利对象，又要面向全体居民，但在以往社区工作中，居委会的主要工作对象实际上是社区中的老弱贫幼。新建商品房社区经济困难人群较少，社区环境卫生、治安、公共设施又基本上由物业公司提供服务，因此居委会在这些方面的工作内容相应减少，在居民心目中的重要性也随之下降，因此居委会在新建商品房社区必须寻找新的、让居民认同的生长点。

邻里关系淡化，缺乏互动交往，缺乏社区凝聚力。由于新建商品房社区是90年代以来住房商品化改革的产物，社区建成时间短，居民来自四面八方、不同职业、不同单位，彼此之间不熟悉，既不是老邻居、又不是老同事，居民之间没有业缘关系、地缘关系。邻里交往更加贫乏。再加上商品房社区以中青年居民为主，他们多是在职人员，生存竞争压力大，工作节奏紧张，活动空间以工作单位为主，缺乏参与社区建设的时间、精力和热情。在这些社区改善居民关系、调动居民参与的难度更大。可以通过现代网络技术，建成业主论坛、小区BBS等，使业主可以随时方便地通过网络进行互动，讨论社区中的公共事务，增进交流和沟通。

当然也应看到新建商品房社区进行社区建设的优势。由于购置商品房主要取决于人们的收入水平，因而不同商品房的社区成员具有大致相同的社会经济地位，社区呈现出阶层化趋势，同一社区居民的需求和消费能力呈现出一致性，这便于社区服务的定位。在中高档商品房社区居民经济收入较高，便于开展一些面向居民需求的有偿服务项目。

二、新建商品房社区相关问题的争议与讨论

1、业委会与居委会：合并还是分立？在业委会与居委会的关系问题上，有人提出应当将二者合而为一。其理由主要是：一居委会与业委会均是由同一居住区的住户选举产生的自治组织，重复设置引起工作中许多不必要的矛盾。[②]《物权法》草案规定的业主会议、业主委员会的职责许多都与居民会议、居民委员会的职责有交叉，如对任意弃置垃圾、侵占通道，违反规定饲养动物、违章搭建等，一件事情两个群众自治组织管，势必容易产生矛盾；[③][④]二无形中增加了管理成本。居委会的管理工作人员的工资及办公经费由政府负责支付，业主委员会的办公经费则由物业公司支付（也有的业委会没有经费），浪费了纳税人和业主的物业管理费。[⑤]业委会和居委会合一，政府管理成本将最低，居民自治程度将最高；[⑥]

笔者认为，居委会与业委会应分开设置、相互配合，实现既分工又整合的关系。理由如下：从法律上，居委会与业委会是两种性质不同的组织，应分开设立。居民委员会是宪法和居委会组织法确立的城市基层群众性自治组织。业委会是作为住宅所有者对物业实施自治管理的组织，其差别显著：（1）二者涵盖的人口不同。业委会是所有住宅所有权者即业主的自治组织，涵盖的人口很明确是房屋所有人即业主，非所有权者（如租用房屋者），不应包括在内。而社区居委会是辖区内所有居民的组织，居民这一概念似乎因为过于简单、显而易见，因而很少被人们注意和分析。什么是居民？按字面意义上讲就是固定住在某一地方的人。《居组法》规定：“年满18周岁的本居住地居民，不分民族、种族、性别、家庭出生、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权。”在实际工作中，居民主要以是否为本地户籍为标准。但是现实是人户分离现象很多。业主与居民并不等同，居民不一定是业主，业主也不一定就是居民，如有的业主属于投资置业，或出租或保值，本人既不居住也不迁移户口。但也有一些社区，业主与居民基本重合。（2）二者的职能不同。业主委员会的主要职能是代表业主对业主所拥有的物业实施自治管理，对物业管理企业进行监督，维护全体业主的合法权益。按照《居组法》社区居委会有七项主要职能，除了与业主居住和生活有关的小区物业自治事宜外，还包括协助政府做好与居民利益有关的公共事务、开展社区服务、社区精神文明建设等多方面内容，说明居委会的职责范围要远远大于业委会的职责。业委会与居委会的职能是部分与整体的关系。（3）代表的利益不同。业主委员会是代表和维护全体业主合法权益的组织，代表的是业主的利益。居委会则是一个特殊的自治组织，我国宪法将居委会放在宪法第三章《国家机构》里的最后一条，规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织”，并赋予居委会协助基层政府做好与居民利益相关的各项工作的任务，表明了居委会具有行政性与自治性的双重属性，人们常称居委会干部、社区干部、说明了它与政府之间紧密的联系。这一行政色彩使之既代表社区全体居民的利益，又必然像政府组织一样具有代表社会公共利益的立场。（4）涵盖范围不同。居委会与业委会所涵盖的地域不完全一致。根据《物业管理条例》，业主委员会由同一个物业管理区域内的业主选举产生，一个物业管理区域设一个业主委员会，涵盖范围较小。现行的社区居委会辖区一般是经过社区体制改革后形成的，大都经过了整合、合并，通常一个居委会辖区可能包含了多个住宅小区，有多个业委会，有的城区为使社区办公用房、服务用房达标（如每个社区办公服务用房达到200平米），只有把几个社区合并。另外居委会较业委会在城市中涵盖面更广泛，据2005年全国社区现状抽样调查显示，99％的社区建立了居委会、只有22％的社区建立了业主委员会。据报道，北京市3200个住宅项目中，成立业主大会和选举产生业委会的只有574个，成立率仅为17．9%。[⑦]其它城市如南京、广州等地，也是类似，成立比率一般不超过1/3。业委会不仅成立率低，而且许多业委会发挥的作用有限。这主要是由于业委会作为新兴的纯民间组织，没有明确的法律地位，没有必要的财产和经费、业委会委员没有薪酬，完全是因为热心公益事业而无偿奉献，业委会成立实行备案制，政府主管部门并不能强制小区成立业委会，这些都影响了业委会的持续发展。而且当物业公司和开发商能为业主提供较为满意的住房和服务时，彼此之间相安无事，业主甚至不要求成立业委会。这些都造成业委会成立率低、覆盖面小。

业主委员会和社区居委会并不是毫不相干的组织，根据国务院《物业管理条例》，业主大会和业主委员会的活动应当积极配合相关居委会依法履行自治管理职责，支持居委会开展工作，并接受其指导和监督。业主大会、业主委员会作出的决定，应当告知相关的居民委员会，并认真听取其意见。基本确定了居委会与业委会之间有指导与被指导、监督与被监督的关系。

因此居委会与业委会在理论上是两个既有关联、又具有不同属性的组织，二者不能合并，但应整合各自功能，共同管理好社区。在实践中，在成立了业委会的住宅区，应将业委会工作纳入居委会的工作范围，居委会对业委会工作进行指导和监督。在没有成立业委会的住宅区，可以由居委会代行业委会职责。应将这些规定上升为政策制度，以免业委会、居委会推卸责任，或者居委会出面处理问题时，物业公司不予接待和接受。

2、如何寻求新建商品房社区居委会工作的落脚点。在新建商品房社区，与居民生活密切相关的小区管理已由物业承担了有关的管理和服务职能，居委会的未来发展必须侧重物业管理公司职责之外的社区社会事务，主要包括与居民利益相关的社区服务、社区自治等，以社会管理、社会服务为主。在新建商品房社区，居委会的工作应包括四方面内容：一是协助政府做好与居民生活及利益有关的公共事务与公益事务，完善社区管理和社区服务，这是居委会工作的传统项目。这些工作常常与政府在社区中的公共服务是密不可分的。因此，在目前社区公共服务站与居委会的关系问题上，应当将协助政府工作的社区公共服务站与居委会相融合，而不是相割裂。即使是新建商品房社区仍存在公共服务事务，如办老年乘车优待证、办独生子女证等。二是在将物业自治纳入居委会的工作内容之一。长期以来，由于城市居民与社区利益的关联程度较弱，社区自治在城市始终找不到落脚点，居民参与程度低、四个民主难以落实等问题成为困扰城市社区发展的瓶颈、得不到有效解决，居民与居住社区之间利益关联程度最大的便是物业自治。将物业自治纳入居委会工作的重要内容之一，是发挥社区自治功能、调动居民参与的最好体现。比较小区制定的《业主公约》和《居民公约》，我们就会发现，《业主公约》的规定十分具体详实，涉及到业主的权利、义务、物业和使用和维修、物业费的缴纳、违约责任等等，是切实可行、实实在在的自我管理。而《居民公约》往往空泛而抽象，比如热爱祖国、家庭和睦、邻里团结，通常不能真正发挥自治作用。对于物业自治，在成立了业委会的社区，居委会可以通过指导业委会工作来进行物业自治，由于现有居委会涵盖地域较大，不可能对每个小区深入接触和了解，业委会的成立有利于加强社区的物业自治管理，监督物业公司的服务，协调业主与物业公司的矛盾。在没有成立业委会的社区，可由社区居委会代行业委会的职能。三是协调业委会与物业公司间的矛盾。在商品房社区，业主、业委会与物业公司之间产生矛盾十分普遍。由于居委会的组织性质，当业主与物业公司之间发生矛盾时，不涉及自身利益，可保持中立立场，从中进行调解和协调，维护社区稳定。四是在新建商品房社区设立社会工作站，开展面向居民需求的社区服务。尽管这些社区居民在贫困救助方面的需求减少了，但仍存在其它方面的需求，回应居民社会服务需求是树立居委会在商品房社区威信的重要途径。比如有的社区为双职工家庭开设“午托”、“晚托”服务，解决了年轻父母因工作繁忙、没有时间照管孩子的难题，减轻了家长的负担，受到居民的欢迎。有为才能有位，如果居委会工作只局限于协助政府工作的传统项目，必然会丧失在居民心目中的地位，居民与居委会之间更加陌生和隔离。

三、面对新情况、新问题，新建商品房小区社区管理的原则有哪些？

1、以人为本、共建和谐的原则——即无论实行哪种社区管理模式，都应当坚持以人为本、服务居民为宗旨，一切为业主服务、一切为居民服务、共同建设和谐家园应成为社区内各主体思考问题、处理问题的基本出发点。物业公司、居委会、政府和业主，这些利益主体之间尽管有这样或那样的矛盾，但是仍存在调和的可能。小区和谐物业公司才能收到物业费、才能持续运转、才能获得经济效益，政府也期望努力创造和谐稳定的社会局面，业主更是希望居住小区安全、整洁、和谐有序。共同的目标和愿望使各主体间能够求同存异、共建和谐。

2、依法管理的原则——依法治理社区是现代社区管理的必然要求。当产权人由国家或单位来体现时可以凭借行政手段进行管理，而在新建商品房社区，必须实行依法管理原则。社区各管理组织应在法律规定的范围内行使各自的管理权限，处理与其他组织及业主之间的关系。同时，在各主体之间发生矛盾时，应倡导先由在群众中有一定权威的组织如社区居委会和街道办事处进行协调和调解，而不是放任矛盾激化或者动辄诉诸法律。业主与物管的许多纠纷往往始于琐碎的民事纠纷，但由于缺乏中间人的调解，导致纠纷放大，从民事纠纷上升为刑事案件。

3、注重中国特色的原则——虽然在新建商品房社区，以街道或社区党组织为主导进行社区管理，可能有国家渗透社会之嫌，但是我国的社区建设必须符合本国国情。我国作为一个经济比较落后、人口数量众多、人口素质不高、社会矛盾仍然突出的发展中国家，社会稳定是改革发展的基本保证。业委会与居委会同是自治组织，但居委会被赋予更多的权威，《物业管理条例》确定居委会与业委会之间有指导与被指导、监督与被监督的关系，因为社区居委会在我国具有代表居民与协助政府的双重属性，在新建商品房社区，以居委会为主导保持与基层群众的密切联系，既是社会稳定、社会管理的需要，也是党和政府密切联系群众的必不可少的桥梁和纽带。

4、制度服从实效的原则。各项社区管理制度是根据当时的社会环境制定的，它只是相对稳定的，目前我国社会生活变迁迅速，原有的法律条例可能落后于现实生活，即使新出台的一些政策规定，也可能有不完善之处，因此，在社区管理制度设计中应从实际出发，及时总结基层实践经验中的制度创新，适时修改不符合实践规律的规定。比如为了加强政府对业委会的指导，2007年新修订的《物业管理条例》对2003年的条款进行了修订，业委会成立的指导部门增加了“街道办事处、乡镇人民政府”。这一修订有助于解决实践中存在的业委会管理缺位的问题。一方面要加快相关法律法规的建设，将实践中的新经验、好做法上升为政策法规。另一方面在法律法规滞后于实践发展的情形下，应积极进行实践探索，而不能拘泥于现有规定、无所作为。

四、新建商品房小区社区管理的主要经验有哪些？

第一、发挥党和政府的主导作用。现代社会中，政府对社会秩序的形成起着主导作用。无论是政策法规的制定，还是实践中的推动，都离不开党和政府的主导。在管理有序、关系和谐的新建商品房社区，都离不开街道办、社区党组织的介入。商品房社区的大量涌现是我国城市基层社会结构的重大变迁。党和政府应重视新建商品房社区的管理工作，重视业委会工作，重视调解业主、业委会与物业公司之间的纠纷，加强制度建设、工作指导和监督，不能因为这些工作与政府部门没有直接利益关系而放任自流。为加强政府对新建商品房社区的有效管理，建议政府将商品房小区的管理工作（包括社区管理、物业管理、业主自治）统一纳入到街道办事处的指导范围，确定一名副主任分管该项工作。因为街道拥有丰富的社区建设经验，比较了解所属社区各楼盘状况，便于居民就近方便反映问题。

第二、制度先行，建立各方联席会议制度，形成居委会、业委会、物业公司各方协商共建机制。针对新建商品房社区各类组织的发展所带来的新问题，各地进行了积极有益的实践探索。虽然各地探索出的模式不尽相同，但都建立了各方联席会议制度，形成共同协商处理社区事务的治理模式。上海、南京、大连、深圳、无锡等多个城市的社区管理实践证明，这种模式变各自为战为相互合作，有利于社区和谐共建。南京市秦淮区探索“四位一体”社区微观组织民主协商治理模式，通过社区党组织、社区居委会、业主委员会、物业管理公司成员联席会议等有效的运作方式，实行社区党组织领导、协调下的业主委员会、社区居委会、物业管理公司共同协商处理社区事务、共同参与社区建设的社区一体化治理模式。[⑧]上海塘桥街道在新建住宅区推行三位一体，一门服务。将业委会、物业公司纳入到居委会的管理体系当中。建立居委会主任、物业经理、业委会主任联系会议制度，共同协商解决整体性、突击性等管理中的重大问题，三个组织既各司其职，又互相配合，共创文明小区。[⑨]由于许多住宅小区未及时成立起业委会，在实践中，三位一体常变为二位一体，社区居委会承担了业委会的职能。将社区管理与物业管理相结合，将物业管理融入社区建设，共建社区。如南京市红花街道龙苑新寓社区通过社区与物业联合，携手共建社区。社区和物业公司既讲分工，更注重相互介入、彼此支持。发挥物业公司在人、财、物上的优势，发挥社区在与部门协调、做群众工作上的特长，两者优势互补、密切配合，取得了居民的理解和支持。[⑩]

新建商品房社区管理必须制度先行。新建商品房社区内部组织类型多样、关系复杂，不同于传统居委会社区。传统社区经过20多年的规范化建设，基本建立起来了完善的社区组织体系及相应的管理制度。多数社区都成立了社区党组织、社区居委会、居民代表会议、协商议事会、社区民间组织。各组织工作职责明确、工作程序规范。形成了较为完备的居民民主选举制度、民主决策制度、居民自治公约、民主监督制度。而在新型商品房社区，许多制度尚不完备。从先进商品房社区的现有经验来看，他们都制定了详细完备的管理制度，特别是增加了业主公约、业主大会议事规则、业主委员会章程，规范不同组织的权力和义务，工作的规范程序。

第三、实行真正民主自治，把民主权利交给广大业主。建立一整套财务制度，形成严密的监督机制。新建商品房小区业委会面临着监管难题。由于缺乏健全的制度安排，业委会一方面有时被业主误解牟取私利，另一方面一些地方又发生了业委会成员吃拿卡要或被物业公司、开发商收买的腐败现象。上述社区联席会议制度有利于对业委会的监管，避免了业委会单一管理可能导致的监管漏洞。但业委会的规范运作还需要广大业主的监督。应当健全监督制度，设立监督管理委员会，加强业主和业主大会对业委会的监管，要求业委会公开自己的工作成果、财务状况等。业委会要有效运作必然要拥有财力、动用财力，只有完善财务制度，才能让业委会有钱办事、才能让业主放心，才能保障业委会的健康发展。为防止业委会出问题。南京市奥体新城清竹园小区业委会制定了一整套财务制度。请业主委员会以外的业主来监督，一切公开化，一切民主化。明确规定：2000元以内开支由主任办公会决定；2000至8000元开支，由全体委员讨论，并征求业主代表意见；8000元以上开支，要召开全体业主大会，并报物业行政主管部门备案。业主委员会委员报销费用，要经3个人签字认可。同时，还成立了财务审计监督小组，共有5人，其中2人是业主代表，而且是高级会计师。业主委员会每一笔账都要接受他们审查，一个月审查一次，审查后向全体业主公布。[11]这种财务公开、民主管理的程度已接近于我国农村村民自治，真正体现了社区的自治性。业委会，内有业主代表的监督，外有街道居委会的指导监督，必将更好地促进其规范运作，更好地为小区业主服务。

第四把好用人关，选好居委会、业委会成员。社区基层工作的好坏取决于基层工作者的素质和能力。居委会、业委会工作任务繁杂，直接面向广大群众，而居民（或业主）利益各不相同、素质参差不齐。如果居委会、业委会成员缺乏足够的动员、组织、沟通、协调能力，就无法使业主彼此达成一致，也无法调解业主与物业公司的矛盾。在实践中，我们发现凡是工作做得有声有色、为广大业主所信服的居委会和业委会，都是甘于奉献、尊重业主权利、做了大量协调工作的，以南京市奥体新城清竹园小区业委会为例，为了成立业委会，业委会筹备组千方百计找到业主资料，电话打了几千个，简报出了13期，每个人累得筋疲力尽，最终调动起广大业主的参与热情，第一次业主大会召开，1029户居民中有近500户居民亲自参会，没来的也都书面委托代表过来。当业主与物业公司出现纠纷时，业委会成员都上门调查、协商调解解决问题。[12]北京市海淀区华盛家园社区居委会多次协调物业公司与业主的矛盾，把为居民解难事作为服务的重点，公布了服务电话和手机号码，节假日不关机，天天值班，居民有事，随叫随到，换来了广大居民对居委会工作的理解和支持。[13]同时，居委会、业委会成员还应加强有关物业自治、业委会等方面的业务知识、政策法规的学习培训。从绿化管理到电梯维修、从房屋建筑到财务管理、从物业服务合同的签订到维修基金的使用，都需要相关的专业知识。