城市社区居委会研究报告

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作为基层群众自治组织，城市居委会体制在中国产生、沿革发展已有近60年的历史，并在推进中国社会民主化进程、衔接城市公共管理和服务体系乃至稳定社会架构中起到了十分重要的作用。随着城市化进程的加快、政府行政职能的转变以及社区建设领域的扩大，新时期城市居委会面临着如何推进体制变革、机制创新等诸多重大课题，下面，我结合杭州的实践，就城市居委会的历史沿革、发展现状及今后趋势进行一些探讨，以抛砖引玉，引发更多专家学者及实践工作者对城市居委会体制的关注和深入研究。

一、城市居委会体制发展的改革动力

中国的城市居委会体制的确立是对旧保甲制度的根本性革命，而社会结构的变迁、社会职能的分化和城市化进程的加快则为居委会制度的发展提供了改革的动力。

（一）城市居委会组织制度的历史性贡献

我国城市居委会制度的建立伴随着新中国的成立而诞生。新中国的建立，标志着旧制度的全面灭亡。解放后，随着国民党时期的保甲制度的废除，新制度的创设就必然成为城市组织和管理的重要问题。正是在这样的环境下，杭州在全国率先取消保甲制度，于1949年10月23日，在上城区上羊街巷成立了全国第一个居民委员会，这是在废除反动的保甲制度、铲除国民党伪政权的法统基础上建立的新居民自治组织。同年12月，杭州市人民政府正式发出了《关于取消保甲制度建立居民委员会的指示》，这是迄今为止发现的我国最早的关于在城市建立居委会的政令。也为1953年《城市居委会组织条例》的颁布奠定了实践基础。之后，居委会作为“群众自治性居民组织”，在扩大基层民主、开展社区服务、维护社会稳定等方面，发挥了其他组织不可替代的重要作用。直至1986年民政部首次把“社区”概念引入城市管理，2000年《中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发<民政部关于在全国推进城市社区建设的意见>的通知》，也即23号文件出台，使得城市居委会体制创新迈出了关键的一步。我们开始大胆探讨并建立与社会主义市场经济体制相适应的社区管理体制和运行机制，开始扩充社区管理职能，承接企事业单位、政府机关剥离的部分社会职能和服务职能，社区建设的内容不断丰富，管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型现代化社区开始展现。在社区建设的不断深入过程中，居委会组织也得到了很好的发展，逐步完善了自身的制度、机制与功能，有效地实现了体制创新与发展。

（二）城市居委会体制的变革必然

我国城市居委会的发生、发展和变革，与社会意识形态的发展、社会结构的调整等因素息息相关，而社会的转型、政府职能的转变以及民主进程的发展都已对而且还将继续对居委会体制的改革起了重要的推动作用。

首先，中国城市居委会体制创新与经济社会改革有着密切的关系。经济和政治体制改革所导致的整体性社会结构变迁，一方面对传统的城市基层管理体制提出了严峻的挑战；另一方面也为新型居民自治制度的形成提供了前所未有的历史机遇与现实条件。社会转型的大背景下，城市基层社会的治理结构和治理方式进行制度创新，为适应这一历史性转变，各级政府都进行了大胆的探索和尝试，采取了许多积极有效的措施，其中最主要的就是推进社区建设，扩大基层民主，完善城市居民自治。

其次，中国城市居委会体制创新是政府职能转变的内在要求。城市社区居委会是社会组织的一个层面。随着城市化进程的不断推进和社会制度的深刻变革，城市居民逐步由“单位人”向“社会人”转变，与所居住的社区关系越来越密切，政府的部分管理职能、服务职能脱离，迫切需要建立一种新的城市居委会管理模式，形成“小政府、大社会”的格局。社区由此成为城市社会建设和管理的基础环节，城市各种社会矛盾的交汇点和聚集点。从公共管理角度看，它是城市管理的“神经末梢”；从政府权力的角度看，它是国家行政权力在城市延续的最底层，是城市公共权力的起点与发展基础。

再次，中国城市居委会体制创新是其自身发展的必然蜕变。居委会组织在发展的过程中，在组织及其功能上，与实际的社区建设存在着二元结构状态。前者，表现为自治体制与公共行政体制的非对称性。后者，表现为法定的居委会功能范围日益扩大的社区建设范围的功能性矛盾，也即社区建设范围远比居委会所能承担的功能大。同时，非营利组织也即社区民间组织发育的不成熟使得许多本应由非营利组织行使的职能不得不由社区居委会或政府来承担。居委会组织自身发展面临的种种问题，促使其不断的自我调整，自我完善，在面对现有体制无法突破的制约时，必然导致新的居委会体制的变革。

二、城市居委会组织建设的“杭州实践”

杭州市是全国率先设立居民委员会的城市，也是全国第一批开展城市居委会体制改革的城市，做第一个吃螃蟹的人，既需要探索的勇气，也需要改革的魄力。自1991年体制转型探索开始，直至2000年全面推进城市居委会体制改革，杭州立足实际，积极探索富有城市特色的居委会建设工作思路和运行模式，落实“四个保障”，实现了“四个第一”（1992年，第一次全国社区建设研讨会在杭州召开；1994年，全国第一个社区建设研究会在杭州成立；1996年，全国第一部社区建设理论专著《中国城市社区建设》在杭州问世；1999年，第一次全国社区建设实验区会议在杭州召开），走出了具有杭州特色的和谐社区建设之路。

（一）“有人干事”，保证城市居委会发展力量。

以社区工作者和社区志愿者“两支队伍”建设为重点，着力解决“有人干事”问题，为城市居委会发展奠定了坚实的基础。

一是优化队伍结构，实现三个转变。出台了《杭州市社区专职工作者管理办法》、《关于引导和鼓励高校毕业生到农村和社区工作的实施意见》等文件，完善了激励制度，社区居委会人员从过去居民区工作人员以兼职为主，转变到现在社区工作者以专职为主；从过去以退休人员为主，转变到现在“老、中、青”结合，一些大专生、本科生乃至研究生也都加入到了社区工作者行列；从过去吃“杂粮”，靠“创收”解决工作经费和工资、福利待遇，转变到现在吃“皇粮”，由财政保障待遇。

二是落实人员编制，实现三个到位。明确规定按每400户配备一名社区居委会成员，建党委的社区增配1-2名专职党务工作者的标准，落实了社区工作人员，确保基数到位。根据工作实际调整人员配备帮扶救助站和劳动保障站专职人员、退休人员、外来人员专职协管员，确保增配到位。规范和完善了社区专职工作者的职级工资、各类津贴、奖金福利、社会保险等工资福利待遇，并纳入住房公积金和门诊医疗费社会统筹，按照不低于上年城镇单位在岗职工平均工资标准确定社区工作者工资福利待遇，确保待遇到位。

三是提高社工素质，实现三个80%。通过社会公开招聘、组织下派、退休留用等形式，社区工作者队伍结构得到了明显改善，形成了老中青三结合的局面。目前，全市社工平均年龄不到40岁，文化程度高中、大专以上的占88%（其中大专以上的已近50％），党员占47%。同时通过实施“领头雁”工程，实现了社区党组织书记年龄45周岁左右的占80%、大专文化程度以上的占80%、能够带头奉献并带领党员为群众服务的占80%的目标。

四是动员社会力量，形成三力合一。一是充分发挥社区志愿者活动力。市、区、街道（镇）、社区四级志愿服务网络不断完善，在副省级城市中率先制定出台了《杭州市志愿者条例》，595个社区建立了志愿者服务站，涌现出2600余支社区志愿者服务队，有注册志愿者34万多人，打响了“时间银行”、社区“一助一”结对服务等活动等志愿服务的品牌。二是积极发动辖区单位参与力。设计载体建立社区议事协商委员会，辖区单位出人关心、支持社区公益事业，形成了社会力量参与社区建设的良好氛围。下城区辖区单位社区建设的参与率就高达95%以上。三是大力发展民间组织服务力。出台了《关于加快社区民间组织培育发展的若干意见》，从目标、任务、机制等多个方面均提出了培育发展社区民间组织的措施。目前，我市主城区共拥有社区民间组织1860多个，有文娱体育组织700多个，社区志愿服务组织420多个。

（二）“有钱办事”，确保城市居委会运作资金

坚持责权利相统一、人财物相配套的原则，以改革的思路积极探索通过财政支持、社会赞助、有偿服务等多种渠道筹措社区建设资金，解决了“钱从哪里来”的问题，确保社区居委会“有钱办事”。

一是树立公共财政理念，全面落实各项经费。我市坚持“费随事转”，形成了有力的可持续的社区财政支持体系。据统计，近年来市区两级财政投入社区建设资金总数已超过4.6亿元，为社区建设提供了强有力的保障。市、区两级财政实行将人头经费与工作经费分开的办法，按每百户4000元标准核拨社区居委会工作经费，避免了互相挤占。全面落实了党务工作经费、社区劳动保障服务站和帮扶救助站工作经费、社区外来人口管理经费，企业退休人员工作经费，确保了社区工作的顺利开展。

二是突出扶持重点，全力推进社区服务业发展。紧紧抓住全市发展现代服务业的契机，将社区服务业纳入现代服务业八大重点领域发展，出台了《关于扶持发展社区服务的若干意见》，从2005年起设立了每年1000万元的社区服务业发展资金，明确将社区服务业分为公益性和经营性两大类，从市发改委、城管、建委、房管、税务、物价等部门享受优惠政策。同时积极探索项目管理和政府购买服务机制，确定了公共服务、青少年服务、志愿互助服务、居家养老服务、便民餐饮服务等多种服务项目，全力支持保障公益性项目，培育扶持经营性项目。截至目前，共有2800余家社区服务业单位领取《杭州市社区服务业证书》，近900家享受到了共计2500多万的社区服务业扶持资金。同时，针对4050人员就业难的问题，加大社区再就业力度，使用促进就业专项资金6.6亿元，新增就业岗位91万个，街道、社区公益性岗位实际在岗10068人，城镇登记失业率下降至2.94%。

三是坚持市场运作，积极探索社区共建新机制。坚持资源共享，实行经济补偿机制，市财政每年安排了300万元社区共建专项经费，促进社区辖区单位和市、区两级中小学服务和活动场地向社区居民开放。目前，全市、区两级学校体育运动场地等设施已早晚向社区居民开放。同时坚持互惠互利，扩大社会参与力度。全市“邻居节”活动、市96345市民服务呼叫信息中心和社区信息亭等项目，都坚持政府搭台，企业投资，市场运作、居民受益的原则，达到了经济和社会效益双赢，形成了社区全面协调发展的强大合力。

（三）“有章理事”，探索城市居委会自治新路

我市坚持规划制度先行，积极创造条件，通畅自治渠道，鼓励争先创优，为社区居委会体制发展营造了良好的氛围，创造了良好的政策环境。

一是规划先行，明确发展目标。出台了《杭州市社区建设十一五规划（2006—2010年）》和《杭州市社区服务业发展五年规划（2006—2010年）》等文件，从拓展服务内容、完善基础设施、加强队伍建设、落实保障措施等方面描绘了和谐社区建设的蓝图，以稳定保和谐，以服务增和谐，以公平求和谐，以民主催和谐，以管理谋和谐，以文化育和谐，以党建促和谐，将和谐社区创建建设摆在了重中之重的位置。

二是规范管理，减轻社区工作负担。出台了《关于加强社区居民委员会规范管理的若干意见》、《杭州市组织机构、工作任务、评比考核进社区申报准入制度》和《关于加强社区居民委员会印章使用管理工作的意见》等文件，从社区居委会错时工作、规范挂牌、印章管理以及社区经费管理办法等方面，进一步加强和规范了居委会管理，实施了准入清理，实现了理念创新、内容创新、机制创新。同时，对各部门开展的各类社区工作考评统一纳入市“和谐社区”考核范围，实行一次考评，结果共享，切实减轻了社区的负担。

三是完善自治，通畅利益表达渠道。出台了《关于建立社区民情恳谈会等四个会议制度的意见》，全市各社区普遍建立健全民情恳谈会、民事调解会、民意听证会、民主评议会的“四会”制度，积极听取居民代表对社区公共事务的意见和建议。同时以群众公认性和满意度为核心指标，创新了“上下互动”的现代化新型社区评价新机制，初步实现了政府行政管理与社区居民自我管理的有效衔接，政府依法行政与社区依法自治的良性互动。

（四）“有地方做事”，完善城市居委会工作条件

我市率先把其纳入到全市经济社会发展总体规划和城市建设规划之中，坚持有利于开展社区服务、有利于合理利用社区资源的原则，高起点、高标准配备社区配套用房。

一是实行“五个一批”，社区配套用房逐步健全。市财政每年拨出1000万元作为社区配套用房建设补助资金。按照每百户不低于30平方米的标准，我们通过规划布点落实一批、资源共享解决一批、加层扩建解决一批、房屋置换解决一批、社会资金共建一批的“五个一批”办法，全面落实了社区管理服务配套用房，并正向“做大做好”方向发展。

二是推行“一站式”服务，社区资源管理不断整合。我市社区在原有服务管理设施的基础上，加大整合力度，将代办暂住证、生育证、社保、医保等服务内容全部整合在社区办事大厅，推行“一站式”受理，“一门式”服务，进一步了方便居民办事。通过整合资源，以市96345市民服务呼叫信息中心为龙头的全市社区服务信息呼叫网成功建立，社区“电子保姆”、“一指通”等信息化网络技术成果已经在社区服务业领域得到运用，服务形式不断创新。

三是健全服务网络，社区基础功能不断增强。建立健全了面向老年人、残疾人、优抚对象、贫困户的社会救助和社会福利网络、面向全体社区居民的便民、利民服务网络、面向辖区单位的社会化服务网络三大网络。目前市区共有社区服务网点2.3万个，“五室四站二栏一家一校一场所”普遍建立，主城区的居民还拥有360余个社区责任医师团队，基本形成15分钟生活服务圈。

三、推进城市居委会体制创新的路径选择

从杭州市城市社区居委会体制创新的实践情况看，在推进城市居委会体制建设过程中，应着重在机制的创新、居委会自治能力的提升以及社会的参与等方面做更深入的研究和实践。

（一）要推动城市居委会体制的改革创新。大力推进居委会体制改革是近年来社区建设的一项热点课题，很多城市和地区都在探索社区工作站模式。但是在改革的口号下，客观上都导致了居委会功能的弱化和地位的边缘化。如何在创新的同时保证社区居委会的主体地位，成为摆在我们面前的重要问题。我们认为，首先是要理顺社区居委会与政府、社会的关系。围绕加强社区居委会规范管理，进一步明确社区居委会职责，理顺社区居委会与政府机构及物业服务企业等各类组织的关系。围绕完善社区居委会自治机制，加强对社区民间组织、志愿者组织、业主组织、物业管理组织和其他社区组织的综合管理。二是理顺社区管理工作体制，积极探索建立社区公共服务工作站。以不削弱社区自治组织的作用发挥和不增加工作任务为前提，探索建立社区公共服务工作站模式，在人员配备上与居委会实行完全交叉兼职，整合资源，在任务上承担上级交办的社区事务性、公共性工作，构建起社区党组织领导为核心，社区居民代表大会决策监督、社区居委会议事执行、社区公共事务工作站具体干事、社会各界广泛参与的新型社区管理体制。虽然在人员的层面上整合使用，但是对外开展工作的时候可以以不同的身份出面，也更“名正言顺”，更容易理顺关系。

（二）要重视城市居委会自治的能力培育。其一，应推进社区居委会自治能力的供给性提升。政府在公共管理体制改革过程中，要突出对基层社区的公共服务供给体制的改革。其中重要的问题是提增公共服务供给项目和数量，并合理调整公共服务供给渠道和方式，使社区有条件、有能力承接政府公共服务倾斜的政策。其二，应推进社区居委会自治能力的保障性发展。通过完善服务体系，强化队伍建设，落实政策支持等保障性措施，如加强对社区准入制度执行方式的探索，切实落实“费随事转、人随事转、权随事转”，夯实社区居委会自治能力发展的基础，扩大社区居委会自治能力发展的空间。其三，应建立社区居委会自治能力创新的制度安排。主要包括不断完善社区居民自治的群体机理，积极培育社区居民自治的合力机制，合力打造社区自治的专业体系，全面落实社区自治能力创新的协调功能，统筹推进社区自治能力创新的管理效能等等。

（三）要完善城市居委会体制的社会参与。创立、创新城市居委会体制，建立新型的社区治理模式说到底就是要在政府、社区群众性自治组织和非营利组织之间建立起相互合作、相互协调的良性互动关系。一是要注重党员的核心参与。完善社区党建组织网络，大力探索“社区建党委、支部建楼道、楼道设小组”以及更多的新型互动模式，以党建促参与，有效地推动着基层民主自治的发展。二是要鼓励居民的多元参与。没有真正意义上的社区居民广泛而主动的参与，良性互动关系就不可能真正建立起来。重视对居民社区意识的培养以及居民的共同需求，多层面、多渠道、多形式、全方位地展开参与活动，吸引不同类型的社区居民加入进来。三是要支持社区的中介参与。大力培育社区救助、慈善、服务、治安、维权、活动等各类民间组织，优先发展和重点培育符合经济社会发展需要的公益类、服务类社区民间组织，为非营利组织的发展提供必要的支持和稳定的保障。四是要推动精英的协商参与。通过议事协商、共建契约、权威影响等形式等，吸引社区精英共同推进区域的和谐社区建设。五是要完善契约的平等参与。社区内可以通过建立居民公约、楼道（墙门）公约、邻里公约等契约，使居民参与具有更大的平等性和规范性。六是要探索网络的开放参与。以社区信息化拓展居民参与的开放性和多渠道性，可以通过网络议事协商推进社区成员间的表达和交流，凸显网络社区的优势。