社区体制创新调研报告

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为深入贯彻十七大提出的：“把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”的目标要求，我市深入推进社区建设，着力从提高居民群众的生活水平和生活质量上入手，创造和谐、祥和的生活环境。为解决社区建设进程中遇到的新问题。我市与吉林大学成立联合课题组，利用3个多月的时间，对我市社区公共事务服务中心的运行情况，进行了广泛的调查和深入的研究。就社区运行中的体制问题进行研究论证。下面，将我市社区体制创新有关情况的研究报告做以汇报。

一、问题的提出

近年来，我市社区建设也取得了阶段性成果。但是，在深入推进社区建设中，我市和其他一些地方一样，出现了社区协助政府完成的公共服务任务增多，社区工作人员数量增多，居民群众多样化需求增多等问题。使原有的社区管理体制、运行方式不适应新形势、新任务的要求。为解决这个问题，2007年9月，我市在各社区成立了社区公共事务服务中心，并按照“民办非企业单位”进行登记注册。对社区管理体制上进行了探索和创新，

我市的社区公共事务服务中心是社区居委会的下设机构，在社区居委会的领导下，在街道办事处的指导下，负责落实政府在社区的公共服务职能。社区公共事务服务中心主任由社区居委会主任兼任。社区公共事务服务中心人员由机关、事业单位下派人员，社区公益岗位人员等组成。社区公共事务服务中心人员实行职责分工负责制，在街道办事处的指导下，各司其职，各负其责。中心成立后，我市形成了社区党组织、社区成员代表会议、社区居委会、社区公共事务服务中心四位一体的组织体系。

二、成立的缘起和背景

一是和谐社区建设工作的推进迫切需要制度创新。

几年来，按照民政部关于加强和改进社区建设工作的总体部署，我市从推进城市建设和维护社会稳定的大局出发，从解决社区建设发展的瓶颈入手，各项工作取得了突破性进展。但是，在社区建设中，还存在一些困难和问题，如政府职能部门对社区工作缺乏应有的认识，出现社区工作负担过重的现象。为解决社区工作“行政化”的问题，迫切需要搭建政府实施公共服务的基础平台，规范社区工作，满足居民的实际需要。进而整合社区组织、社区成员、社区公共设施、公共项目等物质性因素和社区投入机制、社区运行机制、公共意识和社区认同意识等非物质性要素，增强社区凝聚力，推动社区建设的新发展。这种需求促成了社区公共事务服务中心的成立。

二是公益岗人员的管理有待规范。

近年来，我市为落实政府公共服务职能，同时解决“4050”人员就业问题，全市有近万名公益岗位人员通过考试招聘到社区工作。但是，由于社区缺乏有效的管理机制和运行模式，公益岗位人员进入社区后，产生了一系列的矛盾和问题，主要表现在：一是社区居委会与公益岗位人员关系不顺。由于公益岗位人员是由政府部门统一招聘，业务上由各部门领导，因此公益岗人员不服从社区居委会的管理。二是公益岗位人员素质参差不齐，对居民情况不熟悉、不了解，不能独立承担本职工作。三是侵占了社区的活动空间。现在我市平均每个社区的工作者近30名，一站式服务大厅容纳不下，只能将居民的活动空间腾出来做办公室，侵占了社区活动空间。因此，近年来公益岗位人员的管理问题，成为我市社区建设发展中遇到的新问题。

三是社区居委会的依附性地位亟待改变。

当前，社区居委会的工作主要体现在两个方面，一是组织居民开展社区公共事务和公益事业，实现社区自治；二是协助政府工作。作为群众性自治组织，社区居委会的自治能力更为重要。但是从社区居委会自身来看，存在着对自治性质认识不足的问题，没有把自身置于自治的地位，无论大事小情都依附于街道办事处，绝对服从其领导。社区居民的参与意识也比较弱，社区居委会无法把握社区居民的自治意愿和服务需求，缺乏独立的自治能力。特别是一些政府职能部门，由于政绩驱动，向社区分派了大量的社区力所不能及的事务，导致社区没有时间开展自治。同时由于居委会是群众自治组织，不具备法人身份，使社区居委会在工作中无法承担独立的民事责任。

基于上述原因，我市对社区现行体制进行了探索，通过对社区居委会下设的社区公共事务服务中心进行“民办非企业单位”注册登记，改变社区居委会无法人身份的窘境，实现真正意义上的责权利统一。

三、基本特征

一是坚持社区居委会在社区建设中的主体地位。

在社区建设的实践中，我们始终把社区居委会作为社区建设的主体。在探索社区公共事务服务中心按“民办非企业单位”运作的进程中，坚持社区居委会在社区建设中的主体地位。这种定位，标示了社区公共事务服务中心的附属地位，为社区居委会更好的开展社区建设提供了良好的制度和组织环境。社区居委会主体地位的确立，有利于社区服务的深入和扩展。

二是对社区公共事务服务中心按照“民非”注册登记。

我们本着探索、创新的原则，在研究社区公共事务服务中心按照“民办非企业单位“登记注册时，先后请示了省民政厅、国家民政部的民间组织管理部门。国家民政部和省民政厅对我市的这个做法非常支持，明确表示可以进行探索。为此，我市确定全市各城区民政局负责社区公共事务服务中心按“民办非企业单位”进行注册登记，赋予中心法人权利，支持和鼓励各社区公共事务服务中心设立独立账号，进行独立核算。这个举措得到了社区工作者的积极支持。

三是实行社区自治与服务一体化。

社区自治与服务是社区建设的两大主题，自治是社区建设的核心和灵魂，服务是社区建设的宗旨。但是，在社区建设实践中，一些基层社区工作者对社区自治与服务之间的关系缺乏统筹协调，兼顾实施的能力。为解决这个问题，我们抓住两者之间相依相存的互动关系，以社区公共事务服务中心为载体，坚持实行社区自治与服务一体化。即：围绕服务开展自治，通过自治落实服务。具体地说就是，社区居委会依托社区公共事务服务中心在解决居民利益需求的同时，发动居民广泛参与和民主决策，确定为居民服务的项目和内容，并组织居民对服务的质量、时效、满意度实行有效的监督和评价；在发动社区居民参加民主自治实践的过程中，紧紧围绕为居民服务的内容展开，目的是实现自治服务一体化。

四、几点探索

（一）关于社区居委会定位及其法人身份问题的探索

法律明确规定：社区居委会是群众性自治组织。但是，随着市场经济的发展，社区居委会在和谐社会建设中承担的职能和任务已经远远超过法律赋予它的权利和义务。在这种情况下，如何突破工作中的困境，弥补制度设计缺陷，同时又与《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的相关规定不发生冲突，成为我市探索社区体制的重要内容。实践中，我市牢牢把握社区居委会的群众性自治组织的定位，坚持社区居委会在社区建设中的主体地位不动摇，将社区公共事务服务中心置于社区居委会的领导下，赋予中心“民非”身份，鼓励中心建立独立账号，这样中心的日常运作，既有合理合法的身份，又有相应的权利，从根本上提高了社区居委会的服务效能，使社区居委会开展的各项服务活动都以社区自治为前提，实行社区自治和服务的一体化。

（二）关于多中心秩序社区服务模式的探索

李学举部长在《一篇重要的历史文献》一文中指出“社区服务是指政府、社区居委会以及其他各方面力量直接为社区成员提供的公共服务和其他物质、文化、生活等方面的服务。”所以，和谐社区建设阶段的社区服务是广义社区服务，包括了社区公共服务、自助互助服务、志愿服务、与居民生活相关的商业服务。

社会政策研究专家杨团运用社区公共事务服务产业概念考察社区的各项服务，认为中国社区服务产品的组织模式已经出现变化，形成了多中心秩序。在多中心秩序下，消费者个人与提供者角色的主要承担者政府、准政府机构的关系，与公共服务的生产者的关系，以及与其他消费者的关系都发生了重要变化。

多中心秩序的社区公共服务模式是当前国际社区治理的基本模式。当前国际社区的多中心秩序主要表现在三个方面。一是社区治理经费的来源。主要包括政府拨款和个人、组织捐款，社区公共事务治理资金的筹集的基本原则是政府引导、社区动员，社会上的资本支持。二是治理机制创新。国外社区最突出的制度创新就是市场化和民营化。市场化包括两个层次，首先是社区公共事务的提供者的市场化，其次是社区公共产品消费的市场化，即公私部门所生产的公共物品都必须平等地接受市场或者公众的检验，并按照市场竞争规律进行优胜劣汰。民营化意在通过实现社区公共事务产权的社会化，打破政府对社区公共事务的垄断，从而削弱政府既得利益集团对社区公共事务的所有权、经营权和管理权。在多元化治理主体的经营下，自然形成科学的治理机制。三是建立了责任分担机制。社区公共事务治理的责任由原来政府单独负责，转为政府、社区、社会其他组织共同负责。这样，不仅扩大了社会责任的覆盖面，而且大大激发了民间的创造性潜力和建设能量，开发利用了高品质的社区资源。不过，责任分担，并不表明政府减轻了对社区公共事务的治理责任，更不意味着政府可以放弃责任。这要求政府必须以监察者和指导者身份，通过制定公共政策和公共服务的目标、标准、原则去监督各个市场主体的承诺与运行状况，审视社区公共事务的质量和效益，促进社区公众权益和福利的扩大，并调动一切力量，致力于为社区提供有效的、经济的、高质量的公共事务和公共服务，给飞速发展变化的社区增添新的生机和活力。

我市社区公共事务服务中心的运作模式紧跟国际社区建设新形势。在日常运营中，在政府部门（主要是街道办事处）的指导和监督下，把依托社区居委会自治功能开展的互助自助服务、社区志愿者开展的志愿服务、政府公共服务以及社区企业、驻区单位和便民服务网点开展的商业服务紧密结合在一起，共同开创社区服务事业。

（三）关于政府在社区建设中的“新公共服务”理念的探索

当前，理论界建立了一种新的公共行政理论——“新公共服务”，强调公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时应集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。对照“新公共服务”理念的几个观点，我市社区公共事务服务中心的实践已经实现了其中的5个方面：1、服务而非掌舵。我市社区公共事务服务中心实践本身就是服务导向的，这不仅仅从中心制定的宗旨、基本职责，更主要从其服务实践活动中看出。2、战略地思考，民主地行动。我市通过战略地思考，引入城市社区公共服务的非政府机构，赋予中心“民非”社团法人身份，增强社区居委会自治职能，引导社区志愿者开展各种服务，这些举措充分体现了民主的行动过程。3、服务于公民而不是顾客。公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。我市的社区公共事务服务中心在日常服务过程中，没有像商业机构那样，仅仅将服务对象看作顾客。由街道办事处、居民委员会牵头的各项公共服务活动，十分关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。4、重视人而不只是生产率。我市社区公共事务服务中心开展的各项服务，重视的是社区中的“人”，重视社区“人”对公共组织的参与以及参与的网络，其开展的社区公共服务都是在尊重社区人的基础上通过合作和共同领导的过程来运作的。5、超越企业家身份，重视公民权和公共服务。我市社区公共事务服务中心基本做到了使街道办事处人员、居民委员会成员、社区公民都致力于为社区做出有意义的贡献，而且创建了通过努力将社区公共利益做得越来越好的社区文化，公民对社区文化的认同不断增强。

基于我市社区公共事务服务中心同时具备了上述5个方面的“新公共服务特征”，具有“新公共服务”的基本理念和意识。尽管这一公共服务的实践仍面临一些新的问题，但至少从理论上讲，可以认为，它为中国城市基层公共服务发育初期阶段的方向提供了具有开创意义的示范，为城市基层公共行政的今天和未来提供了一种全新的行为模式选择。

五、结论和建议

通过上述几个方面的分析和论述，我们可以看出，我市社区公共事务服务中心是推进和谐社区建设进程中进行的有益探索和制度创新。既遵循相关法律规定，又符合当前社区建设的实际，是一种具备长久生命力的制度创新。

但是，我市社区公共事务服务中心尚属社区建设实践中的制度创新，在实践过程中还需要不断的加以完善。我们在调查研究的基础上，根据我市实际，提出以下几条建议：

（一）实现社区公共事务服务中心责权利相统一的问题

我们在探索中强调了社区居委会在社区建设中的主体地位，并赋予社区公共事务服务中心“民非”身份，实行社区自治和服务的一体化。社区公共事务服务中心拥有了法人身份，成为了独立的民事主体，在承担相应民事责任的同时，必须规范中心的运营，赋予相应的权力。主要表现在两点：一是必须完善中心的各项规章制度，规范中心的各项运行。二是中心在承担独立民事责任的同时，必须享有相应自主权，尤其是掌握中心工作人员的用人权和财权。中心工作人员的工作开展和绩效评估，均有中心依照相关制度执行；中心的独立账号建立以后，社区建设的各项资金由中心统一调度；政府各部门入驻社区的人员和事务要充分尊重中心的意见；在社区公共事务服务中心运作层面实现真正意义上的责权利的统一，调动中心开展自治与服务活动的积极性。

（二）建立和完善社区参与机制的问题

建立和完善社区参与机制，以社区共同的利益需求激发社区居民参与的内在动力，强化居民与社区之间的利益关系，使居民在利益关系的基础上产生参与社区事务的愿望。同时，注意发挥每个居民的特长，使他们在参与中获得乐趣，实现自身价值。

尊重居民首创精神，积极探索居民参与社区自治的有效形式。社区工作者要经常深入居民群众之中，了解、分析社情民意，注意兼顾不同方面群众的利益，畅通民意诉求渠道，努力将各种问题和矛盾解决在基层。定期开展民主监督与评议活动，增加社区工作的透明度，从而实现社区居民的知情权、参与权与决策权，保证社区居民直接参与社区内重大事务的管理、决策、监督。

（三）改善社区工作者队伍的问题

当前，我市社区工作者队伍由居委会民选干部、机关下派干部和教师及公益岗位人员组成。这支队伍现状与新形势下对社区工作者知识化、专业化的要求还有差距，整体素质、工作水平有待进一步提高。

为此，要采取相应措施推进社区工作人员队伍的建设。一是实现公益岗人员的统一管理。二是加强对社区干部的培训工作。三是加强专职社区工作者队伍的建设。要按照国家对社会工作者职业认证的要求，探索社区工作“职业化”，要把社区工作做为一种“职业”，设立社区工作者职务等级工资制度和按年度晋级制度，使工资待遇与工作职务、工作年限、工作能力挂钩。同时，引入竞争激励机制，完善奖励制度，逐步实现社区居委会工作职业化、规范化。