管理行政体制问题报告

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自建国以来，我国应急管理体制应对的危机范围逐渐扩大，其覆盖面从以自然灾害为主逐渐扩大到覆盖自然灾害、重大疫情、生产事故和社会危机四个方面。应对危机的方式从被动的“撞击-反应”式危机处置逐渐演变为从前期预防到后期评估的危机全过程管理。危机管理体制从专门部门应对单一灾害过渡到综合协调的危机管理，从议事协调机构和联席会议制度的协调过渡到政府专门办事机构的协调。在政府行政管理机构不做大的调整的情况下，一个依托于政府办公厅（室）的应急办发挥枢纽作用，协调若干个议事协调机构和联席会议制度的危机管理的新体制初步确立。但在实际运行中也存在一些问题。

政府应急管理行政体制存在的问题

1.指挥部与同级的应急办之间的职责没有划清、关系没有理顺

议事协调机构同办事机构职责重叠，关系不顺的问题在危机处置和常态工作中都有发生。以全国防控高致病性禽流感指挥部（以下简称“防控指挥部”）和国务院办公厅应急办（国务院应急办）为例：

一是在危机处置过程中，按照中编办的批复，国务院应急办“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件，协调指导特别重大和重大突发公共事件的预防预警、应急演练、应急处置、调查评估、信息、应急保障和国际救援等工作。”可见国务院应急办的职责是明确界定的，即：值守应急，信息汇总和综合协调。其处置权利有限定，须协助国务院领导处置。而防控指挥部的主要任务有“统一领导、指挥和协调全国高致病性禽流感的防治工作。”危机关头履行着临场指挥处置的职责。防控指挥部的总指挥是国务院副总理，防控指挥部等10个议事协调机构实际上也履行着“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”的职责。

二是在常态工作中，国务院应急办的职责包括“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”。防控指挥部的任务也包括“对各地防治工作进行指导、检查和督促。”随着应急办在应急管理中发挥的作用日益显著，这种职责上的冲突可能会日渐显露。

2．议事协调机构和联席会议的权威性不足

一是常态协调的权威性不足。在危机发生期间，各部门高度重视、积极配合议事协调机构的工作，议事协调机构（特别是指挥部）的协调能力是强的。但是“指挥部”不是常设机构，只是在危机发生的时候才被启动，无法有效组织各部门开展危机前的预防、演练、储备等工作。一些相关研究表明，在没有严重灾情的平常年份，某自然灾害专项指挥部一年只开一两次会议，日常业务由设在某部委的办公室负责。

二是同级协调的权威性不足。现行的政府应急体制有在指挥部之外再组建部际联席会议制度的情况。例如，国务院抗震救灾指挥部和国务院防震减灾工作联席会议制度（都设在地震局）并存，联席会议及其办公室的组成人员与指挥部及其办公室组成人员相同。两块牌子，各有用处。即便如此，由一个部门出面协调同级别的其他部门还是有很大难度。有些部门，例如发改委，出现在每一个议事协调机构中；财政部、公安部、卫生部和农业部也出现在绝大部分议事协调机构中。同级部门协调这些政府强势部门存在相当难度。即使副总理担任专项应急管理领导机构的负责人，协调该副总理分管之外的部门也有难度。现有应急机构主要是针对某一领域的突发事件设立的，机构之间沟通相对不足，预警信息后难以形成统一应对合力。

3．一些领导小组和委员会与应急管理关联度低，部际联席会议的职责区别较大

有一些领导小组、委员会承担的是政府常态工作。例如国家减灾委员会、国务院安全生产委员会、国务院防治艾滋病工作委员会、国务院血吸虫病防治工作领导小组。绝大部分部际联席会议的任务是政府常态工作的一部分。例如煤矿整顿关闭工作部际联席会议的工作职责是“在国务院领导下研究煤矿关闭整顿的政策措施；制订工作计划和阶段性任务并组织落实；协调煤矿整顿关闭工作中的重大事项；组织开展联合执法活动；研究煤矿安全生产标本兼治的措施；协调解决有关问题。”按照国务院的批复，联席会议由牵头部门召集，不刻制印章，也不正式行文。其工作规则是定期（大多为每年或者每半年一次，个别为每季度）或者不定期召开会议，讨论和协调解决指定的有关问题。以会议纪要形式记录议定事项，经与会单位同意后印发有关方面并抄报国务院。各成员单位按照部门职能分别落实。对难以协调一致的问题，由牵头部门报上级决定。但个别部际联席会议的职能却类似于指挥部。例如境外中国公民的机构安全保护工作部际联席会议。按照《中国公民出境旅游突发事件应急预案》规定：“在中国公民出境旅游重大和较大突发事件发生后，根据需要启动境外中国公民和机构安全保护工作部际联席会议，统一组织、协调、指挥应急处置工作。”

领导小组、委员会和部际联席会议制度的分类不清、职能不统一，因此不能仅从机构的名称推断其职能。政府应急管理行政体制的范围变得越来越大，边界不清晰，增加应急办协调的难度，也容易使应急办与办公厅等政府协调机构产生工作矛盾和职能冲突。

4．各地政府应急办机构设置不一，职责规定不同，影响协调、枢纽职能的发挥

从目前现状来看在30个省（区、市）级应急办中，有正厅级机构7个，副厅级13个，正处级10个。在20个正、副厅级应急办中，13个应急办的负责人由省政府秘书长、副秘书长或办公厅主任、副主任兼任，另外7个应急办主任为专职。10个正处级机构的应急办主任全部为专职。除应急办的级别各不相同外，编制员额差距更大。多者45人，少的不到10人。各地应急办的编制、级别不同仍然是表面现象，更大的区别是在机构设置和职能确定上。应急办的机构设置和职能划分大致有如下三种情况：

一是依托于政府日常工作协调机构。多数省（区、市）政府应急办的机构和职能设置与国务院应急办基本保持一致：应急办设在办公厅内；在应急办（或办设处室）上加挂值班室的牌子；应急办承担应急管理的日常工作和总值班工作，“履行值守应急、信息汇总和综合协调职责，发挥运转枢纽作用。”有的让政府办公厅加挂应急办牌子，应急管理工作仍由厅内相关处室承担。有的应急办承担了与应急相关而且力所能及的其他职能。承担这些日常职责有利于接近政府领导同志工作，掌握信息，占有应急资源，强化应急办的协调能力。

二是应急办的职责与日常业务脱离。例如浙江、四川两省的应急办没有值班职能，值班工作分别由省委办公厅和政府办公厅办公室承担。深圳市应急办完全脱离了办公厅业务工作，与办公厅享有平级的待遇，但对于全面掌握市政府领导工作的情况、信息和动态打了折扣，干部交流和提升也是问题。其工作的难度大，其权威性受影响。

三是应急办的职责过宽，影响应急办履行其基本职责。例如北京市应急办将协调和指挥、调度权集于一身，削弱了议事协调机构原有的指挥、调度和处置职能，应急办却忙得不可开交。

综上所述，应急办各项工作在短期能迅速走上正轨是值得肯定的，其职能的确定还需进一步摸索和调整。但由于上述问题的存在，协调、枢纽职能的定位出现差距。首先，纵向上存在着信息报告上不够及时、准确和全面，迟报、漏报和瞒报问题仍然存在，不利于国务院及相关主管部门及时掌握情况，部署开展相关处置工作，对各地区、各部门信息报告情况的通报和责任追究制度也难以建立。其次，横向上，应急办限于人手少等原因，往往应付于信息接报、上传下达，与有关部门、应急机构之间的协调联动不够，影响了综合协调能力的发挥。有时政府领导也会将政策上没人管的、部门管不了的应急工作统统交给应急办，使应急办工作往往处于超负荷的溢出状态。

完善应急管理行政体制的基本思路

为了实现应急管理行政体制提高行政效率、降低行政成本、最大限度地减小各类突发事件和危机事件带来的冲击和损失的目标，我们在分析现行体制问题、借鉴国际经验的基础上，提出进一步完善应急管理行政体制的思路。完善应急管理行政体制应该坚持这样的基本原则：预防为主、预防与应急相结合；注重效率；有利协调；循序渐进。基本思路是加强和完善一个应急办协调若干个议事协调机构和联席会议的综合应急行政体制。这种模块化的行政管理体制有充分的弹性，有利于应急管理行政体制的逐步完善和及时调整（增减）。这也是从其他国家应急体制建设中取得的经验。

1．政府应急办与议事协调机构在职能划分上要各有侧重，避免交叉，分工明确协调互补

以议事协调机构为主体、依托专业部门的应急管理反应机制已经比较成熟。这是当前我国政府职能分工的实际。充分发挥议事协调机构的作用，有助于实现行政成本最小化和行政效率最大化目标。要加强和巩固议事协调机构在危机中的统一指挥和应急处置职能，要在政府层面上解决议事协调机构在事前的协调能力不足问题，以确保议事协调机构的权威性和指挥权。但是议事协调机构没有涵盖所有的危机，在危机处置中的职责参差不齐，在危机预防和善后处理方面缺少权威性，设立应急办是必要的。应急办尤其应该致力于发挥自己在危机预防和善后处理中的权威性，还应该致力于管理目前没有机构负责的危机，必要时可以协助国务院领导直接处置。应急办的设立不能替代议事协调机构，不能另起炉灶，不能重复建设。中央编办关于设立国务院应急办的批复中对应急办的职能规定是恰如其分的。国务院应急办综合协调和信息枢纽的功能应该明确和完善。要以中编办的批复精神为依据，进一步调整和划分各议事协调机构的职能。在常态由应急办综合协调多个议事协调机构实施应急管理；在危机时刻由指挥部行使指挥和处置权，或者按照预案处置危机。

2．各级政府应急管理办公室（应急办）应当逐步完善和加强

随着我国政府职能转变的深化，应急行政管理的重要性日益增强，行政资源需要及时重新分配并适当向应急行政体制倾斜。把应急管理机构作为事业单位、让其承担日常性意外事件处置指挥中心的做法，可能会矮化应急管理职能，削弱政府应对重大突发性事件的能力。由于各地区的经济社会发展程度和潜在危机不一样，各地的应急行政管理体制也可以有所不同，对编制、级别等行政资源的分配也不宜做出硬性规定，而应该让各地各级政府自行决定。但各级政府应急办人员编制要充实、落实，级别应该明确。为了提高应急管理机构的权威性和协调能力，国际上常见的做法是将应急管理机构的级别作适当的提升。这一做法值得我国借鉴。我国正处在经济高速发展、政府管理体制深刻转型时期，很多灾害是跨地区、跨部门甚至跨国界的，也是难以预测和控制的。专业处置机构的职责不可能涵盖所有潜在的危机。国务院应急办成立后，一些部门没人管、政策管不了的应急工作有向应急办集中的趋势，应急办协助国务院领导直接处置危机的工作量增加，各议事协调机构之间的协调工作加大，保证国务院应急办的编制充足和协调权威就显得更为重要。因此，在中央层面建立一个级别较高的办事机构是必要的。

3．应急办的设置应依托于该级政府的办公厅

我国应急管理行政体制的生命线在于其协调能力，而目前各级政府都以办公厅作为其协调枢纽，依托办公厅设置应急办有利于保证协调的权威性、低成本，同时由于贴近危机发生时作为决策中枢行使指挥权的行政首脑，有利于提高应急工作的效率。中央编办明确规定，国务院应急办“负责协调和督促检查各省（区、市）人民政府、国务院各部门应急管理工作”，“协助国务院领导处置特别重大突发公共事件”。这些职能的履行和发挥与其机构设在政府办公厅是紧密相关的。另外，与办公厅的日常职能结合有利于应急办随时对危机源、应急资源有准确的把握，增强与相关部门的沟通和联系，提高协调的效率和权威性。假如政府应急办与该级政府办公厅分设，那么即便给予应急办较高的级别、配备较强的干部和较多的人员，由于实际上形成了两个贴近政府首脑的枢纽，日常工作的交叉和冲突难以避免。应急办平时工作的权威性会打折扣，进而影响常态管理与应急管理的有效切换。

4．对议事协调机构和部际联席会议制度进行分类，进一步明确应急行政管理体制的边界

有必要按照与应急管理的关联度对25个议事协调机构和联席会议制度作合理的分类和调整。与应急管理关联度高的议事协调机构和联席会议制度应该纳入应急管理行政体制，增强与应急相关的专业协调能力，由应急办联络和协调；其他议事协调机构和部际联席会议则应该明确归为政府的常态管理体制，由办公厅(室)内的其他部门联络和协调。