乡镇扶贫攻坚调查报告

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为进一步贯彻落实市委、市政府扶贫攻坚战略部署，根据《**年市委重要巡视事项安排方案》和**委办发[**]53号文件要求，5月10日至20日，市委抽调市有关部门干部组成2个调查组，分赴永嘉、苍南、文成、泰顺四县，重点对人均纯收入在1500元以下的永嘉县溪下、界坑、表山、西岙、下寮乡，苍南县莒溪、腾洋、昌禅、五凤乡等9个欠发达乡镇，以及其他6个重点欠发达乡镇的扶贫攻坚进展情况进行调查。我们走访了32个贫困村，召开了部分村干部、种养大户、贫困户座谈会，并通过发放调查表等形式了解一些基本情况。从调查情况看，今年全市扶贫工作会议后，各地对会议精神进行了认真传达贯彻，扶贫工作取得比较明显的成效。同时，我们也深深地感到，当前影响欠发达乡镇群众脱贫致富的不利因素仍然较多，扶贫攻坚仍存在许多困难和问题。现将有关情况简要汇报如下：

一、今年以来，永嘉、苍南、文成、泰顺扶贫攻坚工作责任明确，思路清晰，措施有力，帮扶力度明显加大，干部群众热情不减，38个欠发达乡镇今年脱贫的目标可望如期实现。

一是责任明确。永嘉县扶贫工作实施了县领导、机关单位、强村、强企挂钩帮扶的“四帮一”制度。苍南县建立县主要领导与欠发达乡镇挂钩脱贫制度，形成了党政领导、驻村干部、村党员干部“千人扶千户”的责任帮扶机制。文成、泰顺县坚持四套班子成员挂钩联系贫困乡、贫困村、贫困户做法，还建立了县机关单位和中层以上干部与贫困村、贫困户结对帮扶制度。

二是思路清晰。文成县着力发展特色农业，确定了兔业、蔬菜、水果、茶叶四大重点产业，制定了相应的发展规划和扶持政策，加快金炉乡的12万只良种肉兔繁殖推广示范基地、平和乡的“日省名茶开发公司”1000多亩名茶生产加工基地等一批特色农业基地建设。永嘉县因地制宜大力扶持发展下寮20万羽“三黄鸡”，黄南、溪下10万亩笋竹，溪下、溪口等乡镇1万亩中药材等一批农业开发基地。泰顺县充分发挥农业龙头企业和绿色食品基地辐射力，今年确定15个重点农业开发项目，计划发展各类农业基地3530亩、改造5400亩，发展山羊1500头、肉兔6000只、鸡10万羽、朗德鹅3000只，切实加快农户脱贫致富步伐。

三是措施有力。苍南县落实100万元专项资金，扶持6个重点欠发达乡镇的21个农业开发基地；投入150万专项资金用于迁村脱贫。永嘉县筹措160万元资金，重点扶持列入省百乡扶贫攻坚计划的7个乡镇的扶贫开发项目。泰顺县成立了县劳务输出管理中心及咨询服务站，并在各乡镇设立服务处，为农户提供劳务信息。文成县开展了“科技送万家”和“科技双百大行动”，发动122名科技人员与122个农业开发基地或企业结对帮扶。该县金炉乡主动出击，与**快鹿集团、浙医大合作，开发新产品，新增的可年加工肉兔40万只的设备。乡党委书记说，村民只要把兔养好，今年脱贫没有问题。

四是帮扶到位。多数欠发达乡镇能围绕提高农民年人均纯收入这个重点，制定帮扶计划，着力发展“短、平、快”项目，落实具体帮扶措施。如永嘉县界坑乡直接为稻田养鱼户每亩补贴水泥300公斤，全乡今年新建标准化稻田养鱼基地700多亩，确保农户当年稳定增产增收；苍南县腾洋乡完善补贴政策，农户养本地鸡每只补2元，种毛竹300亩以上每亩补150元，当年种养当年兑现；文成县金炉、永嘉县表山、苍南县昌禅等乡镇通过为贫困户提供种兔、仔猪等方式，力争当年把贫困户扶上脱贫之路；泰顺县司前镇叶洋村的由县挂钩帮扶单位牵头，组建了有25户贫困户参加的猕猴桃专业合作社，并帮助联系龙头企业采取保护价订单收购，去年销售猕猴桃鲜果25吨，为农户增收60万元。各级政府及扶贫挂钩单位积极筹措扶贫资金，去年共投入2637.7万元，扶持38个欠发达乡镇改善基础设施，发展效益农业。目前，贫困山区交通、通讯、教育、卫生等基础设施已大为改善。据统计，在38个欠发达乡镇404个行政村中，有89.1%村通机耕路，有50.5%村通有线电视，有96.0%村通程控电话。随着各级党委、政府帮扶力度的不断加大和贫困山区劳动力大量输出，预计今年38个欠发达乡镇的农民，人均纯收入超1500元的目标可望如期实现。

二、近年来由于各级党委、政府高度重视，扶贫攻坚工作成效显著。但是也有一些乡镇在思想认识、帮扶落实、政府服务、扶贫资金筹措管理及集体经济发展等方面还存在不少困难和问题。

（一）在思想认识方面，各级党委、政府已经普遍认识到扶贫工作的重要性和紧迫性，但有的乡镇领导对脱贫盲目自信，认为劳务输出“增收的空间还很大”，达标只需在报表上作文章，对发展效益农业，扶持“短、平、快”项目，促进农民稳定增收讲得多、做得少，见事迟、行动慢。

我们在巡查中发现，欠发达乡镇外出务工经商的一般占总劳动力的一半左右。如苍南县莒溪乡占50.6%，泰顺县联云乡高达63.5%。外出劳力年纯收入一般在3000～7000元之间，有的高达万元以上。劳务收入已成为欠发达乡镇农民收入的主要来源之一。由于受客观条件限制，不少乡镇的农民年人均劳务收入往往是“七分估计三分统计”，其指标或高或低，达标不达标均由乡镇主要领导敲定，农经员填报了事。因而，一些乡镇的贫富事实被上报数据所掩盖，有的乡镇因有“外出劳务收入”来调节指标，对完成脱贫任务或有持无恐，或盲目自信，个别乡镇甚至在玩数字游戏，反正“指标不够，劳务来凑”；有的乡镇虽然制定了一套套帮扶措施，但仍印在计划上、写在汇报材料中，没有去认真抓落实。此外，欠发达乡镇领导政治待遇低，干部选拔使用低一个台阶，经济收入与发达乡镇又相差甚远，这也直接影响了他们的工作积极性。因此，许多干部自愿要求降职，只为早日回县城。

（二）在帮扶措施方面，许多乡镇已确定和着手发展一批“短、平、快”项目，努力调整农业结构，帮助贫困户发展效益农业，但是从面上的情况看，仍以抓基础设施建设为主，不同程度地存在重基础设施建设、轻扶村帮户增收的倾向，下山脱贫面临着一些新问题，村级集体经济发展壮大困难重重。

一是扶村帮户，一些乡镇对切实解决贫困村、贫困户实际困难，帮助贫困村、贫困户当年增收办法不多、做得也不够。说到底没有在发展经济带动农民稳定增收上出大力，没有在帮扶到村到户上下苦工夫，而是热衷于做些修一条路、造一座桥等摸得着看得见，既“出政绩”又“出形象”的事。一些单位挂钩结对帮扶流于形式，挂钩帮扶的措施简单化，你报项目我拨款，搞一个基础设施项目，扶贫任务就算完成了。如，有一扶贫挂钩单位，为贫困乡投资新建了一幢很气派的校舍，但因当地没有生源，至今还空在那里；另一挂钩单位帮助贫困村修建了几百米道路，结果是在十几里的山路上出现“两头长长的烂泥路，中间一段宽宽的水泥路”，好看不配套，有多少帮扶效果？有的乡镇领导对搞基础设施项目肚里有本流水帐，讲得头头是道，但对如何搞好扶贫开发，增强贫困山区造血功能，力争贫困户当年增收则思路不清，心中没谱，有的连全乡有多少贫困户也讲不清。据我们调查，目前38个欠发达乡镇共有贫困村192个，人均纯收入1500元以下的贫困户23319户，贫困人口10.15万，贫困人口占38个欠发达乡镇总人口的39.4%，亟需大力帮扶，而各地用于扶持贫困户的投入却很少。如永嘉县有一贫困乡镇，去年以来省、市、县挂钩单位投入该乡的扶贫资金共94万元，但大部分用于造校舍、修路、改水改厕等，投入农业开发的仅8.1万元，占8.6%。据统计，今年全市挂钩扶贫单位计划落实扶贫项目近400个，落实扶贫资金1100万元，其中开发性项目240个，计划落实扶贫资金630万元，约占60%左右。

二是立足本地资源，搞好产业布局，以产业发展带动贫困户脱贫致富做得不够。有的乡镇农业综合开发盲目无序、一哄而上，今年种明年挖，劳命伤财，严重挫伤了农民脱贫致富的积极性；有的不重视发挥当地优势挖掘资源，抱着“金娃娃”喊穷；有的不顾地僻路远、交通不便等实际，要投资大搞旅游业。如一贫困乡山场广阔，人均达23亩多，十分适宜发展中药材基地，但缺乏科学论证规划，农户边种边试，小打小闹，难成气候；有的贫困乡有上万亩毛竹林，但深加工开发不够，竹山难成“金山”。同时，还不少乡镇对龙头企业、农产品品牌的扶持培育及搞好市场营销等工作的力度不大，难以形成“一乡一业”、“一村一品”；有的虽有一定规模，但过于分散。如，不少贫困乡今年种植业计划是发展高山蔬菜、水果、中药材等等，养殖业计划是发展牛、羊、鸡等等，品种很多，但“群龙无首”，难以发挥优势，形成拳头和特色。

三是下山脱贫工作面临新困难。主要表现为下山脱贫用地指标缺口大，审批程序繁，部门协调难。如泰顺县今年下山脱贫需用地300亩，目前县里只能解决90亩。永嘉县计划在瓯北、黄田镇建两个下山脱贫点，土地审批批了几个月还未批下来；一贫困乡农民已集资60万元，但职能部门你推来我推去，下山脱贫点项目一直无法启动。苍南县一贫困乡镇下山脱贫点的土地指标迟迟未见下达，有关土地、规划的手续等着办。此外，如何尊重自然规律、尊重农民意愿，实现偏远山村贫困人口向中心村、中心镇梯度转移；如何深化改革，完善行政管理体制，理顺下山脱贫点的户籍、村级资产等关系，如何解决下山农民的就业问题等，也是亟待各级党委、政府认真研究的问题。

四是对发展村级集体经济仍力度不够大，办法不够多。普遍反映在采取扶贫措施、落实扶贫政策时，难于与发展壮大村级集体经济这项工作有机结合起来。去年，全市38个欠发达乡镇中集体经济年收入在1万以下的“空壳村”为319个，占总数的79%。

（三）在政府服务方面，一些乡镇已开始重视在信息、技术、资金、市场等方面为农户提供帮助，但产前、产中、产后服务工作仍十分滞后，贫困户要承担较大风险。

一是乡镇政府在市场信息等方面的服务滞后。绝大多数欠发达乡镇仍以农户单家独户生产经营为主，组织化程度低，市场信息不灵，存在着较大的盲从性。一些乡镇政府应付的各种检查验收多，而用于收集、分析市场信息的时间和精力十分有限，农户的实际增收极易受市场波动影响，常常增产不增收，从而增加了扶贫攻坚的难度。如有一贫困乡市场信息闭塞，尚有2吨多的太子参没人要，1000多吨毛竹“待字闺中”；一些欠发达乡镇的畜禽、蔬菜等农产品主要供应周边集镇，要等“婆家”找上门，群众常常为卖难犯愁；一贫困乡的“三黄鸡”基地一度由于政府服务、管理工作滞后，农户互相杀价，商家渔翁得利，大大降低了经济效益。

二是对贫困山区的技术培训、技术服务比较滞后。目前，政府及有关部门为农户培训适用技术不多。许多农户反映92年参加省农函大，“培训一期受用十年，现在这样的培训太少了”。特别是畜牧养殖、疫病防治技术培训尤为重要，搞不好会造成毁灭性打击。如有的贫困乡养殖基地，防疫防病农户各自为战，天天提心吊胆，天天要提着病禽跑县城求医买药，花了不少冤枉钱；个别养鸡大户因不懂防疫，疫情一暴发，上万只肉鸡全部死光，损失惨重。

三是基层干部及农民的自身素质亟待提高。大部分欠发达乡镇中，真正懂农技、懂经营、懂市场的干部不多，无法为农民提供及时有效的技术服务，难以对发展经济脱贫致富出路子、想点子，并进行有力的指导。如一些贫困乡农户计划大力发展中药材，但乡镇干部不懂中药材种植技术，也没有很好掌握其市场动态，农户要冒的风险不小。对于农民而言，由于青壮年劳动力大量外出，留下的基本上是“老、弱、病、残”，也难以适应发展效益农业的要求。

（四）有扶贫资金方面，省、市、县政府及各扶贫挂钩单位每年对欠发达乡镇投入不小，但扶贫资金的缺口仍然较大，扶贫资金的使用管理有待进一步加强。

由于今年扶贫攻坚时间紧迫，贫困户生产规模有不同程度扩大，资金缺口问题较往年更加突出。根据省委有关文件精神，省级挂钩单位每年的扶贫资金不少于50万元，但省、市挂钩单位扶贫资金每年因种种原因难以完全到位。据文成县统计，2000年和2001年省级挂钩单位共有334万元资金未到位。去年文成县公阳乡省级挂钩单位应到位100万元，实际到位仅22万元；永嘉县西岙乡今年的省挂钩单位扶贫资金时过半年还没有动静。截止6月15日，省级挂钩单位计划落实扶贫资金1900万元，其中已落实407万元，占21.4%；市级挂钩单位今年计划落实扶贫资金1100万元，其中已落实573万元，占52.1%。此外，一些乡镇反映，近年来扶贫挂钩单位变动频繁，挂钩脱贫责任难以明确，也直接影响了帮扶质量。

各地在扶贫资金的使用管理上，重拉款轻回收、重投入轻管理等现象较为突出。有的盲目修桥造路，缺口资金无法解决，结果是“造了一条路，逃了一班村干部”。不少乡、村种养加项目上马后，因经营管理跟不上，效益不好，甚至亏损，使投入的扶贫资金难以收回。据调查，1997年市里借给文成、泰顺、永嘉县使用的2600万元扶贫资金，本应于2000年底前收回，但从实际情况看，目前要收回难度非常大。同时在扶贫资金筹措上，各地困难不少。一是扶贫资金筹措渠道单一，各级政府特别是欠发达县、乡镇的财力有限，难于满足扶贫工作的要求。如有一个县的乡镇财政赤字总额已达2亿元以上，无力增加扶贫投入；二是金融部门考虑到贫困山区农贷风险大，普遍存在惜贷、怕贷、难贷的现象，因此，落实支农贷款困难重重。

三、对今年的扶贫攻坚工作，省、市委进行了一系列重要部署，要求各地各单位围绕农民人均年纯收入1500元目标，做好“特、迁、走”文章，切实落实项目、资金，搞好服务工作，把重点转移到扶村帮户上来，转移到发展“短、平、快”项目上来，当务之急是狠抓落实。

（一）大力引导发展“短、平、快”的种、养、加项目，进一步加强督促检查，抓紧落实扶贫资金，落实帮扶措施。一要切实落实责任，继续督促有关县及38个欠发达乡镇对扶贫攻坚工作进行再发动、再落实；欠发达乡镇要努力做好各项工作，确保完成今年的脱贫目标。二要继续督促有关部门迅速行动，帮扶到位，真正做到挂钩帮扶到村到户，目标责任到村到户，项目资金到村到户，如期全面落实帮扶项目资金。

建议：1、市委、市政府召开一次全市扶贫挂钩工作情况汇报会，听取工作汇报，部署下阶段任务，典型引路，鞭策后进，创造氛围，推动全局。2、在扶贫资金未到位前，根据扶贫工作需要，由当地政府出面协调，请金融部门采用信用贷款方式解决贫困户生产急需的资金问题，以不误农时，确保扶贫攻坚计划的顺利实施。3、市、县组织部门要加大选派年轻优秀干部到贫困乡、村任职锻炼的力度，相对延长任职时间；对政绩突出、有开拓精神的要及时给予提拔使用或破格重用。

（二）充分发挥政府及有关部门的职能作用，切实抓好农业科技、市场信息、市场流通等服务工作。一要结合各地的资源优势，千方百计帮助农民开展科技攻关，兴一批能带动一方经济发展、有一定科技含量的支柱特色产业。要在充分发挥科技示范基地、示范村、示范户作用的同时，采取多种途径突出抓好农业实用技术培训，帮助培养一大批有一技之长的劳动者，提高农民群众的自我发展能力。二要抓好产后环节的市场流通等服务工作。要积极培育流通型农业龙头企业，将分散的小生产与大市场联结起来，牵手农民闯市场；要大力推进以批发市场为中心的农产品流通体制改革，解决好越来越突出的农副产品“卖难”问题。三要搞好农产品的信息网络建设，为欠发达乡镇农民提供及时、准确、可靠的农产品信息。

建议：1、当前，由市委农办牵头，组织有关部门开展一次科技下乡活动，组织农技人员深入欠发达乡镇开展面对面农技服务，帮助贫困户解决生产中的实际问题，特别是要注意帮助贫困户做好畜禽防疫措施。2、市委、市政府对农产品市场流通问题作一次专题研究，适时出台有关配套政策。3、进一步理顺农业信息服务机构的管理体制，落实必要的人员、经费，强化服务手段，逐步形成一个覆盖全市各乡镇、计算机联网的集农畜产品市场供求信息、农业科技信息、农业生产资料信息等为一体的农业综合信息服务网络。

（三）大力扶持农村专业合作经济组织及各类中介服务组织，切实提高欠发达乡镇农民组织化程度。各级党委、政府要结合各地实际尽快制订出台优惠扶持政策，积极引导农户参加“民办、民管、民受益”的各类专业合作经济组织，把农民组织起来，加强农户之间信息、技术等方面的合作交流，降低生产、运输、销售成本，引导农户联合经营，共创区域品牌，走专业化分工协作道路，提高山区农民整体的市场竞争力和抗御风险能力。

建议：1、选择几个乡镇进行试点，探索授权专业合作经济组织赋予从信用贷款、互助保险到农畜产品生产加工、储存销售和生产资料供应、防疫防病、土地流转、资产转换等方面的职责，并加强各专业合作组织互相之间及上下之间的沟通联系，形成全市性农业专业合作网络系统；2、有关部门在适当时候召开一次现场会，对起步早、运作比较好的一些专业合作经济组织进行总结推广。

（四）继续坚持“走出去、引进来”，做好“两个转移”文章，据实际情况走下山脱贫、异地脱贫、就地脱贫的路子。一要制定和落实鼓励沿海发达地区招收贫困山区劳动力的优惠政策，为山区劳务输出搞好政策、信息、培训等服务工作。二要进一步落实扶持优惠政策，特别是税收优惠政策，吸引外出能人、外地企业参与贫困山区农业综合开发，带动贫困山区经济发展，走就地脱贫的路子。三要继续大力兴建下山脱贫点。要突出抓好村镇规划，突破乡（镇）、村的行政地域界限，优先在中心集镇建立下山扶贫点，促进农村人口向集镇集聚。四要认真落实市委、市政府“关于发展壮大村级集体经济的若干规定”，通过异地帮扶、资源开发、参股入股等办法，努力发展壮大村级集体经济。

建议：1、由市委农办（扶贫办）和市委宣传部牵头，组织有关单位做好有关扶持欠发达地区发展来料加工、创办劳动密集型、资源开发型企业的政策宣传，加强舆论导向，开辟新闻专栏，树立一批典型；2、由市计划发展委牵头，组织规划、土地、建设、环保等部门根据城市化发展要求，进一步修编全市村镇总体发展规划，编制全市性的迁村移民、下山脱贫规划和山区产业布局发展规划，促进下山脱贫工作有序发展；3、各级党委、政府对市委、市政府“关于发展壮大村级集体经济的若干规定”进行一次再研究、再落实；4、挂钩扶贫单位要保持相对稳定、几年不变，明确责任，农户不脱贫，结对单位不脱钩。