城市社区建设调研报告

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自从2000年中办、国办23号文件，各地大力贯彻和推进城市社区建设，社区建设不仅是城市民政工作的重点，而且是整个城市管理和建设的重点。但是笔者近两年对社区建设的研究调查发现社区建设中存在着一些问题，在这里提出和大家讨论，以求推进中国城市社区建设更好的发展。

一、社区建设中基层政府职能扩张，居委会行政化倾向严重

中国城市社区建设虽然是在社会转型、社会问题增多，社会管理体制转变的背景下开展的，但是这些更应该放在更大的基层民主自治进程当中来考虑。当前的中国社会“单位制”的解构产生了单位功能专门化，追求效率的趋向，导致单位减员增效、社会保障社会化，提出了单位制管理向社区制管理的要求。又加上流动人口增多、农民进城打工人员增多等，似乎都提出了要增强社区管理职能要求。而在《中华人民共和国城市居民委员会组织法》中也规定了居委会有协助政府有关部门作好管理工作的职责。在这种条件下，各地都具体规定了居委会必须要帮助政府相关部门作好社区治安、流动人口管理、社区环境卫生、最低生活保障、失业职工就业、离退休人员管理计划生育和青少年教育等职责。这些职责有的是通过居民教育、居民组织、居民服务等形式开展的，但是很多却是要求居委会替政府部门填表格、建档案、出具证明材料、代收费用等行政性工作。又加上，基层政府各部门临时性的统计、调查、统治、检查等任务都通过街道办事处落实到居委会来执行。使居委会工作的大部分时间都花在所谓的“协助”政府部门的工作上去。而《居委会组织法》规定的居民自我管理、自我教育、自我服务的本质工作职责恰恰没有时间落实开展。居委会进一步成了政府办事的腿，行政化趋势严重，居民民主自治被行政化工作覆盖。

关键的问题是如何理解居委会的“协助政府部门管理”的职责。协助不是替政府部门承担工作，给政府部门跑腿、填表、发钱和收费。协助也应该通过《居委会组织法》规定的自我管理、自我教育和自我服务途径来实现。比如城市居民低保制度是政府的一项社会救助福利政策，当然是政府部门的行政管理工作，有关居民申请低保、调查居民的家庭人均收入、审批补助对象和标准、发放领取等都应该是政府部门的工作，而居委会的协助政府开展此项工作的职责应该体现在通过居民教育来宣传国家的城市居民低保政策和申领程序、对申请低保的居民家庭情况进行如实介绍、向政府反映低保的审批、发放中存在的问题等。而在实际工作中，很多城市都规定由居委会来负责接受居民的低保申请、填写申请表格、对申请居民的家庭基本情况核实签署意见上报审批等工作。这等于是在替政府部门工作，而不是协助开展工作，尽管规定是接受政府委托，但是大量的行政工作委托给居委会，居委会的本质工作谁来承担。另外委托就应该是双方协商决定，费随事转，但是很多情况是强行委托、免费委托。如此以来，协助就变成执行行政工作，居民的自治权落空。

二、社区建设中专职工作者扮演双重身份，角色冲突严重

为了推动社区建设工作的开展，2000年中办、国办23号文件中提出了要推进社区工作的职业化，靠职业社区工作者来开展工作。以此为依据，各地都在开始试行社区专职工作者制度。但是当前一些地方的社区专职工作者存在着双重身份、角色冲突问题。一方面是街道聘任的受薪的工作者，另一方面要被放到居委会接受选举，当选居委会主任。正是这种双重身份，导致社区专职工作者工作上对街道负责，执行街道分派下发的行政任务，把居委会变成了政府派出机关（街道办事处）的派出机关。而且大多数招聘的社区专职工作者没有社会工作专业的学科背景，对专业化的社区工作方法并不熟悉，不懂得如何开展居民教育、居民组织、民主决策和民主管理等社区工作方法，只好听从于上级政府布置分配任务。又加上我国社会工作专业的社会地位不高，专业认同度低，工资待遇低，使大多数社区工作者并不打算走专业工作道路，而是希望自己能够向政府级别靠拢。但是作为居委会主任，他们是居民大会选举出来居民领袖，要代表居民利益、反映居民的问题、做好居民管理和教育、为居民服务。

当政府委派的工作和居民的自治工作发生冲突时，社区专职工作者当然是牺牲居民的自治工作，保全政府委派的工作，因为他们是街道聘任的，街道给他们发工资、决定着他们的聘任，用他们的话说就是“拿人钱财，替人消灾”。但是社区工作者天天深入在居民区中和居民打交道，目睹着居民的问题、面临着居民的不满和抗争，他们也对居民的问题有同感体会，也希望给居民解决一些实际问题，反映居民的意见和建议，为居民担忧和操心。社区工作者是忧心仲仲、矛盾重重，一头是自己的工作对象，使自己愧不能当、慨莫能助；一头是自己的顶头上司，使自己谨小慎微、保住饭碗。

三、社区建设中工作方法单调落后，社会和居民自主参与程度低

中国城市基层社区居委会工作一直都是依附在基层政府行政体系下工作的，近来随着城市社会管理体制的改革，社区有进一步行政化的趋势，加上我国缺乏专业社会工作教育和基层社区工作的结合，导致当前社区建设中工作方法单调落后，社会单位和社区居民自主性参与社区建设的程度较低。

当前我国社区居委会工作的方法仍然是主要靠行政化方法为主，结合一定的群众教育、居民组织和机构间的协调。所谓主要是行政化方法，是说我国现在居委会的工作仍然是通过每周的街道召开的工作例会布置工作任务，居委会主任再通过召开居委会工作会议和社区积极分子工作会议，把任务布置传达下去。各个社区的积极分子网络是布置落实上级工作任务的非正式的组织依托，大部分由老党员、退休人员和老居民以及申请政府福利救助的居民组成。这种非正式居民积极分子网络是传统上国家高度垄断社会资源的再分配经济体制下留下来的居民动员组织的成果，体现了社区居委会工作的居民教育和居民组织的核心，同时居民对政府的资源依附性较强。但是这种居民非正式组织正面临着社会资源、文化多元化的冲击，居民的自主性资源和空间的增多，带来了居民对行政机构的依附性减弱。所以现在的依附性的居民积极分子网络主要是依靠国家救助的社会贫困群体、思想上组织观念强烈的老居民和离退休人员。越来越多的居民面向市场，成为独立的市民成员，公民意识在增强，对社区的依附性参与减弱，自主性参与的意识增强，权益维护意识增强，对社区工作者的行政分配式的工作方法开始抗拒和不满。

动员社区中的企事业单位参与社区建设是中办、国办2000年23号文件的精神。但是长期以来我们国家实行的就是对单位的纵向的垂直管理，单位和社区的横向联系一直很薄弱，单位参与社区建设的积极性不高。当前动员单位参与社区建设的方法主要靠一是具体的政策法规的强制；二是行政人员的个人影响力。比如一些地方就出台有《关于利用单位内部设施开展社区服务的若干规定》的法规，一些地方是通过建立社区党建联系会议和社区管理委员会等制度把社区中的单位纳入社区建设中来。但是靠强制性方法动员社区参与社区建设虽然有法制化和规范化的口号作旗帜，但毕竟是有悖社区自愿、民主参与建设的精神。

四、社区建设内容局限在社会、文化、环境、政治等方面，忽视了社区经济发展。

不管是2000年的中办、国办颁布的23号文件，还是2001年民政部颁发的社区建设示范活动指导纲要，关于中国当前的城市社区建设的内容的规定基本上排除了社区经济建设，认为这是市场经济调节的范畴，不是政府和社会建设的内容。不过在社区服务中又强调了社区服务的产业化和面向下岗职工的再就业服务。这种做法既有历史原因，又有理论薄弱的原因。从历史的角度来看，我们国家一直存在一种所谓集体性质的街居经济形态。而街居经济是在计划经济体制下，由街道和居委会管理的集体经济形态，政府官办色彩浓厚，虽然街居经济对当年安置社会边缘群体和返城知青就业、增加国民经济实力和服务居民生活等方面做出了很大的贡献，但是在市场经济体制改革背景下，本着“政企分开”的原则，各地纷纷实施街居经济改革，把它变成独立的市场经济主体，脱离街道和居委会的直接领导。但是对社区服务却在福利的名义下存在的经营性的服务存而不论。

在理论上，我们国家对社区经济的概念一直没有深入的研究，视同原来的街居经济。其实社区经济和社区服务一样不是简单地说在社区中的经济都是社区经济、或者说为社区提供的服务都是社区服务，严格地说，社区经济是一种发展性社会政策的体现，是政府资助和扶持的面向贫困社区或社区中的弱势群体，组织动员大家团结互助，开发利用社区资源，增加社区居民就业和收入的活动。社区经济类型包括倡导式经济，也就是倡导政府给居民提供扶持政策、资助和福利措施等；准资本主义式经济，也就是按照市场模式培训社区居民成立社区企业、经营社区经济，但是由社区居民就业、管理和受益；另类发展模式，是指通过社区居民间的自助、互助、合作等形式开展社区经济活动，增加就业和满足需求，避免市场经济竞争（HerbertJ.RubinandIreneS.Rubin，1992）。在西方国家，进入20世纪90年代，发展性社会政策日益成为政府社会政策的主流，比如美国关于社区发展和社区能力建设的资助项目在2000年时社区复兴计划有40个、社区发展拨款资助1000多个中心城市和普通城市、社区能力建设计划要开发58000个工作机会。“美国联邦政府一年大约支出120亿美圆，提供14亿美圆的税收激励来帮助州和地方创造工作和经济发展的机会，进行基础设施建设以支持工商业的发展。各种联邦计划已经帮助了很多这样的社区稳定下来并得到新生，使他们扩大了经济基础，资助居民，特别是那些急需帮助的居民。”（美国政府预算编制研究课题组，2002）

当前中国城市的社会分层加剧，社会低层贫困弱势群体增多，失业率增高，通过社区经济发展，解决城市居民就业问题、增加居民收入、恢复老城的活力也应该是中国社区发展和社区建设的主题。一个突出的现实问题就是，随着城市低保制度的推行，低保救助成为当前城市居委会工作的最大的难题，居民申请人数多，政策执行难度大。政府资助和扶持面向城市低层人士的社区经济，增加他们的就业和收入是缓解低保救助压力的预防发展性策略。

面对上述社区建设中存在的问题，笔者在总结各地的经验和一些学者的理论观点，提出如下对策建议。

（一）如何解决城市基层政府职能越位，居委会工作行政化问题。不管是我们国家的宪法的规定、还是《中华人民共和国城市居民委员会组织法》的规定，以及中办、国办2000年23号文件的规定，加强城市基层居民民主自治建设是我们国家整个民主化进程的一部分。比须把当前城市社区建设放在基层民主自治建设中来推进，不能出现社区管理行政化趋势，切实落实基层居民的民主自治权利。目前一些地方在探索社区建设中真正落实居民自治上，大致有三种方向：

一是沈阳市在基层社区探索的“一个大会、两个机构制度”。即在各社区建立社区居民代表大会、议事协商机构和办事机构。社区居民代表大会是社区居民表达自己意愿的组织形式，通过民主选举、民主表决的形式，表达和体现社区公众的利益。社区议事协商机构是社区居民代表大会的代行机构，在社区居民代表大会闭会期间，由社区居民代表大会授权并代表社区居民代表大会开展日常工作。社区办事机构是社区居民代表大会的办事机构，受社区居民代表大会委托管理社区内的公共事务。沈阳的改革创新推出后被认为是适应市场经济社会的现代社区自治组织体系，突破了传统的议行合一的体制，在议行分离的基础上走社区民主自治的新路子，符合市场经济条件下组织管理的基本惯例（吴刚，2000）。但是沈阳的社区自治组织体系的探索仍然没有解决的一个问题是基层自治组织和基层政府及街道派出办事处的关系。这才是城市基层管理体制的核心。

二是武汉市社区建设中推行的通过文件协议来规范街道办事处和居民委员会的关系。具体来说，在和街道办事处的关系上，主要是把《城市居民委员会组织法》赋予居委会的自治权落实，把街道的行政工作收缩回街道，仅就法定的工作责任落实到居委会，对居委会落实人事权、资金支配权和资产管理权，建立居委会对街道的评议考核制度。在和区政府职能部门的关系上，真正体现合作协助关系，而不是行政指派任务的关系，区政府职能部门如果有在社区基层的工作，应作到“五个到社区：工作人员配置到社区、工作任务落实到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区，工作经费划拨到社区”。武汉的社区治理模式是要作到政府行政体系和社区自治体系“两种机制结合、两种功能互补、两种资源整合、两种力量互动”的新机制。（陈伟东，2000）。

三是青岛等地试行的撤消街道办事处，在街道层面实行社区自治管理的体制。青岛市市北区浮山后社区自治管理体制，概括起来就是一个核心、三套工作体系。一个核心就是党的领导核心——社区党工委；三套工作体系，即社区自治工作体系——社区委员会，行政事务工作体系——社区事务受理中心，社区服务工作体系——社区服务中心。社区党工委是区党委的派出机构，是社区中多种组织的领导核心，成立由社区单位党组织主要负责人参加的社区党建指导委员会，在每个小区都选举产生小区党支部。社区委员会是社区代表大会的常设理事机构，是由小区居委会、驻社区单位和社区居民推选代表，通过召开社区代表大会选举产生的自治组织，设主任1人和副主任3人，下设办公室和社区服务、文化教育、计划生育、人民调解、卫生环境5个委员会，每个委员会聘请社区行政事务受理中心的工作助理为工作指导员，实现政府行政工作和群众工作的联结，社区委员会受社区党工委的领导。在社区委员会的下面，有小区居民委员会负责本小区的居民自治管理。社区委员会和小区居民委员会共同构成所谓的“二级自治管理体制”。社区事务受理中心是由区政府职能部门的派出人员组成，承接社区中的行政执法、行政管理职能，在社区党工委领导下，由1名主任和8名工作助理组成，负责城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等行政事务。社区服务中心是产业化、市场化运作的非赢利机构，除自己开展各种服务之外，还通过“社区E家”网站，中介、调控社区单位和居民群众开展便民利民服务活动。（舒顺林、刘同昌，2003）。青岛的试点是在组织制度上消除街道办事处，探索街道曾面的社区参与式社会管理和社区建设，较好实现了社会化参与的社区建设，做到资源共享、民主商讨、社区共建。同时也一定程度上减少了街道对居委会的任务摊派。但是对于上级政府和相关职能部门下派的任务仍然无法拒绝。

当前大规模成建制地撤消街道办事处可能还有很大的阻力，所以武汉的做法值得各地推广借鉴，通过文件协议明确规范街道办事处、区政府职能部门和居委会的职责关系，是解决居委会工作行政化的切实有效的办法。但是有条件的城市或城区应该学习青岛等地的做法，撤消或不设街道办事处，两极或一级社区自治管理体制，这是从根本上消除基层政府派出机关对居委会分配行政任务的组织基础。

而且，要明确的是对居委会摊派行政任务很大程度是上级政府和相关职能部门的行政条例规定的，而不仅仅是街道政府摊派的。所以仅仅在街道层面的改革也不能彻底解决居委会行政化问题，还需要整个社会和政府树立基层民主自治的法制意识，树立政府依法行政意识，在此基础上重新检讨我们的一些部门条例和政府行为，不要把居委会当作一个政府工作的落脚点，政府的工作自己作，居委会的协助只是通过居民的自我教育、自我管理和自我服务的形式来协助政府工作。政府的工作真正需要延伸到社区也应象武汉市的试点规定的一样“五个到社区：工作人员到社区、工作任务到社区、服务承诺到社区、考评监督到社区、工作经费到社区。”

（二）社区专职工作者的角色定位和职责划分问题。中办、国办2000年23号文件中规定的社区专职工作者，本来是一件符合国际惯例的社区工作新方向。但是确实需要理清楚社区专职工作者的角色和职责，避免现在的角色和职责混同居委会主任委员的角色和职责。

前边谈到，首先应该规范政府和居委会双方的职能，政府依法行政，自觉收回对居委会的行政摊派任务，政府工作进社区是要做到权责相称、费随事转，下派或聘任专门的行政工作人员到社区，建立专门工作站，拨付经费，开展工作，而不应变成向居委会的任务下派；居委会应该是真正成为居民自我管理、自我教育和自我服务的基层群众自治性组织。但是接下来的问题是，当居委会没有实权和利益的时候，居民民主参与的热情和动机会减少，居民民主自治会渐渐虚化。其实这在理论上和西方社区工作实践中已经发生和认识到的。民主参与不是人们的生活必须品，而是一件奢侈品，人们参与社会公共事物是要靠职业社区工作者来动员、教育和组织的，这才是设置专职社区工作者的基本动因。美国学者奥尔森就分析了集体行动的逻辑：集体行动的效果是一种公共物品，公共物品是大家可以免费共享的消费品，但是集体行动是要靠个体来参与，而个体的参与是一种私人行为，有投入和成本。理性的个体会算计个体的投入和收益，当他发现自己可以免费享受集体行动的成果时，就会出现“搭便车”心理，希望其他人参与集体行动，自己坐享其成，结果就会失去集体行动（曼库尔.奥尔森著，吕应中等译，1999）。所以基层民主必须要有职业社区工作者去发动居民增强集体意识、团结意识和民主意识，动员居民参与讨论集体问题，并集体行动寻找资源和采取策略，来解决社区问题，改善社区环境，建设美好家园。就是在经济比较发达和教育素质较高的西方国家，也需要职业社区工作者来深入基层居民之中，去培养居民社区参与的意识、方法和策略。

那么，我国城市基层社区民主自治当然也需要职业社区工作者来做居民的动员、组织和教育。这是因为我们国家的城市社会管理也要求走民主化的方向，逐渐改变原来的行政化的居民动员方式。居民也在逐渐摆脱对基层政府的资源的依附性，走向经济独立和自主，靠行政化动员已经渐渐失去效力。所以，我认为社区专职工作者的角色应该是基层政府负责社区建设的职能部门聘任的社区工作者，是一种受薪的职业人员，不应该是居委会的主任或委员；他的任务是深入到基层居民群众，联系居民、动员居民、组织居民和教育居民，并且支持、资助居民民主参与社区建设和社区管理；他应该接受系统的社区社会工作理论和方法的培训，有良好的职业道德、专业理论和工作技巧，有较高的社会地位和社会平均的薪水。社区居民委员会委员仍然是居民选举产生的义务志愿工作者，接受政府的资助、补贴和支持。

这样做，似乎会增加政府的人员和经费，但是如果综合考虑当前街道办事处人浮于事，需要精简机构人员和转变职能的话，把精简下来的人转为培训为专业的社区工作者，总体政府人员和经费并不增多，只是由原来的坐在办公室里，开会布置任务给居委会，改为深入基层群众中，动员、教育和组织群众开展居民自治。

如此说来，在基层社区居委会，政府工作人员有两类：一类是政府各个部门的行政工作员，办政府各职能部门的行政工作，比如计划生育工作员、低保工作员、社会保险工作员、片警等；另一类才是社区工作员，专门做居民的动员、教育和组织工作，推动居民自治工作的深入开展。政府各个职能部门的行政工作员不是专职的社区工作者，只有专门从事居民动员、组织、教育的社区工作者才是专职的社区工作者。

（三）社区工作方法的专业化问题。首先需要再次声明的是社区工作方法专业化不是说居委会工作的专业化。因为前面我们已经阐明，居委会是一种居民自治组织，一种群众志愿参与的民主管理组织，要避免居委会的行政化和科层化。但是居委会的成立和健全发展，需要职业的社区工作者来靠专业工作方法去推动。所以，社区工作方法的专业化是说，职业社区工作者要学习训练专业化的工作方法，更好地去和居民建立联系、动员居民参与民主管理和社区服务、社区建设中来。

社区工作专业化可以借鉴西方社会工作成熟的工作模式和工作程序及技巧，现在我们的大学社会工作专业有专门教授社区工作方法课程的老师，另外也有国外的基金会组织在中国做相应的工作方法的培训。比如社区工作的基本程序有英国学者亨德森和托马斯总结出邻舍工作的九个步骤的过程模式；社区工作的基本策略有美国学者罗斯曼总结出的社区发展、社会策划和社会行动等三大模式(JackRothman，1995)，以及后来英国发展出的社区照顾模式等；社区工作的技巧更是丰富，包括社区调查技巧、居民联系沟通技巧、社区领袖培养技巧、社区组织催化技巧、社区资源开发技巧、组织间的协调技巧等（香港社区工作教育工作者联系会议，1998）。我们可以借鉴和学习西方成熟的社区工作的专业方法和技巧。另外应看到社区工作方法在中国有很好的传统可供总结，实际上西方的社区工作方法有很多是和中国20世纪30、40年代的乡村建设运动相联系的，后来中国共产党领导的运动和合作社运动方法也可以总结出一种社区工作方法，中国共产党的群众路线可以成为社区工作方法的指南。

在当前各地的社区工作者的培训中，已经开始加如了专业社区工作方法的培训的内容，但是感觉还是不够系统、时间短、师资弱、学生动机不强、教学效果差。这里的原因有：一是在招聘专职社区工作者时，没有限制专业，工作者的学历教育背景和社会工作差别大，所以对社会工作方法比较陌生，有些理念不认同；二是招聘的社区工作者干的很多工作是行政性工作，是在替政府部门完成行政任务，仅仅需要办公行政技巧培训，不认同社区工作的联系居民、组织居民、教育居民的群众性工作；三是培训老师不是社会工作专业的老师，临时转行受培训，再二传手给一线工作者，以讹传讹的较多；四是培训组织规模大，为普及性的培训，缺乏有针对性的培训，合班大教室上课，单靠老师的讲授，无法和学生交流互动。目前全国已有近百所高校有社会工作专业，在培养社会工作学生，国家应该尽快出台社会工作者专业资格制度，也应进一步修改专职社区工作者的学历背景，不能什么专业的都可以干专职社区工作者，应该限制在社会工作和相近的专业（如社会学、管理学、社会心理学、社会政策、法律）。

（四）如何界定和开展社区经济活动。前面已经阐明社区经济不是简单的街道和居委会办的经济，而是受国家的社会政策扶持、资助、引导，靠社区工作者鼓励，由社区居民（尤其是社区中的弱势群体）利用社区资源和市场，参与创办、管理和劳动、受益的经济活动，它是国家的一种社会政策，一种积极性、发展性社会政策。社区经济活动做的好，一是可以繁荣社区，防止社区衰退；二是可以增加居民就业和收入，改善居民生活；三是可以减轻国家的社会救助政策的压力，减少低保救助的申请；四是可以增强社区居民的能力建设，增强社区的团结和凝聚力。

在当前，我们国家已经有社区经济的萌芽，比如在社区服务中提倡面向下岗失业职工的再就业服务，又比如国家出台有对下岗职工的创业补助和小额贷款。但是我们国家缺乏的是如何引导下岗失业和其他弱势群体在社区中利用社区资源和市场来开展社区服务、社区合作生产、社区合作消费等多元化的社区经济活动。开展社区经济活动需要做好这几个方面的工作：

第一、加大政府对投资性发展性社会政策的拨款、担保贷款和税收减免，支持、鼓励低下阶层居民的生产性创业；

第二、区分不同社区环境，提出不同层次的社区环境和市容建设标准，给居民的社区经济活动提供宽松的环境。当前城市社区分化已经是一个不争的趋势，富人社区和穷人社区的要求是不一样的。富人社区更关注的是社区美化、整洁和开阔，大家有钱享受这些公共环境；穷人社区更关注的是自己的生计问题，增加社区就业和家庭收入是他们的迫切要求。如果不考虑社区居民的特点和不同需求，统一要求高标准的公共环境美化，对穷人社区是一种奢侈。所以对穷人社区，政府的市容管理和环境美化应该适应居民自己的需要，容许居民开展因陋就简的社区经济活动，不要为了一个外人参观的美化环境，搞得居民失去生计，无以聊生。要知道，当正当职业难以开展了，诸如走私、贩毒、黑帮团伙等不正当职业就会乘虚而入。

第三，社区工作者应具备引导居民组织社区经济活动的知识和能力。应明白社区经济活动的要素，不要混同于一般的市场经济或什么税源经济，而是一种居民参与和受益的社区经济活动；还应明白如何引导居民寻找资源，投入社区经济活动；如何争取政府部门的宽松环境，支持居民开展社区活动；如何开拓社区居民的需求，开发社区经济活动项目；如何引导居民民主管理社区经济，培养一种合作、友情式的工作关系等。