城市社区治理调研报告

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改革开放以来，中国的政治、经济、社会、文化各个领域发生了巨大的变化，整个社会以及社会生活开始了史无前例的结构变迁，中国城市的社区建设就是在这个大背景下开展起来的。自1986年开展城市社区服务到现在，社区建设与治理经过17年的运行与发展，其成效如何？问题何在？原因何在？社区建设与治理有无内在规律可循？如何准确把握其发展规律？我们带着这些问题，从2002年底至2003年6月底对青岛市的社区建设与治理情况进行了调研，企图通过典型分析和实证研究，一是回答上述问题，二是从理论和实践两个层面提出科学的、有预见性的社区建设与治理模式及其实现途径。

之所以选择青岛市作为调研的对象，是基于如下考虑：一是1999年民政部确定的11个全国城市社区建设实验区中有两个是在青岛市（市南区和四方区），青岛市也是我国城市社区建设几个典型模式之一，在全国反响较大，具有典型性和代表性；二是课题组所有成员都在青岛市，对青岛市的社区建设与治理的情况相对熟悉；三是由于时间和精力限制，不可能在更大的范围内进行调研。

本次调研采取了问卷调查、结合访谈、座谈和资料收集等形式，调查的对象既包含街道办事处和社区居委会两个层次，又包括政府相关职能部门，还包括大量的民间组织，尤其是社区民间组织。因此，本研究报告的主要资料来源有两部分，关于青岛市的资料来源于这次调研；根据民政部领导同志的“应结合其他城市社区建设情况做综合分析、比较研究”的意见，也为了使本研究报告更全面、更具说服力，我们又主要收集了北京和上海两城市社区建设的有关资料。这样，最终形成的研究报告一是超出了我们原先设定的“以青岛市为例”的限度，二是由于对其他城市社区建设有关资料不能全面掌握，使得我们在综合分析、比较研究时，颇感力不从心，也使得我们的研究显得不够深入。

第一部分青岛市社区建设的简要历程和成就

一、青岛市社区建设的简要历程

青岛市是我国5个计划单列城市、15个副省级城市、14个对外经济开放城市、15个经济中心城市、国务院批准的较大的市之一。2002年，共有人口715.65万，其中市区241.74万，辖7区5市（县级市），流动人口约80万，2002年共完成国民生产总值1518.2亿元人民币，地方财政一般预算收入100.7亿元人民币，三次产业比例为9.6：50.4：40.0，国有经济、集体经济、股份制及三资等其他经济类型比例为32.7%、26.0%、41.3%。青岛市目前共辖7区5市（县级市），其中市内四区（市南区、市北区、四方区、李沧区）共设54个街道办事处，747个居（家）委会。

就全国范围而言，青岛市的社区建设与其他省市同步略为超前，经历了三个历史阶段。

第一阶段从1986年至90年代初期，为倡导社区服务阶段

1986年国家民政部提出在全国开展社区服务，标志着我国社区建设的开始。（我们一直认为，将社区服务与社区建设并列一起的提法是不妥的。社区服务与社区建设是一个大概念小概念的问题，并不处在一个层级上，社区服务仅仅是后来社区建设众多目标之一，因此，社区服务的开展与运行是不叫“社区建设”的社区建设。）青岛市根据民政部的统一部署，于1987年在全市7区普遍开展了社区服务运动，这一时期的社区建设主要是集中在社区服务上，而社区服务的主要内容是民政福利服务和便民利民服务。

“社区”及“社区服务”概念的引入所具有的重要意义正如在其他城市甚至全国范围内所具有的重要意义一样，不仅在于将发动“社会力量”办社会福利事业与民政部门传统经办的社会福利事业相区别，更为重要的是它昭示着青岛市社区改革与发展的开始，它的意义有三个方面：一是“社区”概念的引进，为青岛市的社会发展落实到社区这个基础平台奠定了坚实的基础；二是提供服务的主体发生了实质性变化，为日后形成多中心服务秩序打下了基础；三是将服务对象由单纯的民政对象扩展到社区全体居民。

第二阶段从90年代初期到1996年，为社区建设的理论探索阶段

社区服务的广泛开展，带动了许多社区工作的发展，众多项目已远远超出了“社区服务”，用“社区服务”概念已经难以概括当时社区工作的全貌。尤其是1993年国家民政部等14个部委联合发出的《关于加快发展社区服务业的意见》，不仅标志着社区服务提升到产业化、社会化和实体化的高度，而且意味着社区服务由原民政部一家倡导扩展到政府主要部门集体倡导。

就是在这一阶段，由于社区服务的发展引起了全社会的关注，青岛市的教育、文化、科技、卫生、公安等政府部门的工作纷纷向社区延伸，构筑设施、安排活动，社区正在成为城市的社会基础平台。这些本属于社会公共服务的内容进入社区，面向全体居民，给居民带来了家门口的社会公共生活，显然超越了民政福利服务范围，这就急需一个更加宽泛的概念来描述和概括这些完全超越民政部门管辖的社区福利服务范围的各种活动；另一方面，转型时期的党和政府、企业组织、居民群众不仅需要社区服务，而且需要全方位的社区工作。对于这些问题，国家在探索，青岛市与其他城市一样也在探索；学术理论界在研究，政府有关部门也在积极摸索。最后，借鉴国外关于“社区发展”的基本理念，在中国大陆城市进行“社区建设”的思路成为人们的共识。期间，1991年5月，国家民政部崔乃夫部长明确要求街道、居委会开展社区建设活动。随后，民政部确立杭州下城区等为全国社区建设试点单位，开展社区建设工作实验，并在1991年—1992年先后召开了三次全国性的社区建设理论研讨会，探讨社区建设的基本理论和必然性，以及开展社区建设的若干实际问题。

第三阶段从1996年到1998年6月，为各区进行广泛社区建设实验阶段

1996年底，青岛市市南区根据市委、市政府领导同志意见，首先在全区提出“社区建设”，并于1997年1月召开了全区社区建设工作会议，根据会议精神，成立了由区委书记任主任、分管副区长任副主任、其他区委区政府有关部门领导为成员的市南区社区建设指导委员会，负责全区社区建设领导与协调工作。按照当时任区委书记的王国同志所讲的：“社区建设就是做老百姓的事，老百姓需要什么，我们就做什么，需要什么服务，就提供什么服务。社区的事，大家办，一家的事，社区办，政府做不完，单位不能做的事，将都要落实到社区来做。”并提出“社区建设是一项长期的任务”，需要“与其他工作结合起来抓。”社区建设在全区普遍开展起来，并逐步形成了社区服务、社区环境、社区文化、社区治安、社区互助六个体系。随后其他各区也纷纷开展社区建设运动，并围绕着争创全国社区建设实验区而展开有益竞争。

第四阶段从1998年6月至今，是社区建设在全市7区5市普遍推广和深入发展阶段

1998年6月30日，青岛市召开全市社区建设座谈会，明确提出社区建设是“一把手工程”，成立了由市委、市政府主要领导任主任、副主任的青岛市社区建设指导委员会，并制定了社区建设规划和三年发展目标，自此开始了全市社区建设的新阶段。其中，根据中央政府机构改革的要求，青岛市确定社区建设由民政局分管，其职能放在基层政权处，并改名为基层政权与社区建设处，并逐步形成了“政府领导、民政主管、社会参与”的社区建设运行机制。1999年上半年，民政部将青岛市市南区和四方区确定为全国城市社区建设实验区；2000年山东省将青岛市市北区和李沧区确定为全省城市社区建设实验区，对青岛市的社区建设产生了巨大的推动作用。2000年11月中央两办23号文件的颁布，给青岛市的社区建设带来了新的活力，社区建设开始走向深入和全面发展阶段。

二、青岛市社区建设所取得的成就

青岛市的社区建设经过16年的发展，取得了巨大成就，并形成了具有青岛特色的社区建设模式——青岛模式。青岛模式可以简单地用“实施一把手工程、抓住两个重点、推进三项改革、坚持四个结合”来概括。

（一）实施一把手工程

自青岛市开展社区建设之初，各级党委和政府高度重视社区建设，在最先开展社区建设的市南区，当时的区委书记王国同志就亲任区社区建设指导委员会主任。1998年全市的社区建设工作座谈会上，正式确定社区建设作为“一把手工程”，并将社区建设的成就作为考核的重要指标之一。2003年6月，省委常委、青岛市市委书记杜世成同志看到社区及民间组织在抗击非典工作中所发挥的重要作用，提出了把社区建设作为后非典时期市委、市政府重点抓的工作之一。应该说，青岛市的社区建设之所以取得如此成就，在全国产生积极的反响，与青岛市的各级领导的高度重视和精心组织分不开的。

（二）抓住两个重点

青岛市在进行社区建设过程中，紧紧抓住社区服务和社区组织建设这两个重点。

1、抓社区服务。社区服务是社区建设的基础和骨干，也是社区建设的龙头，它不仅能够满足社区居民日益增长的物质和文化生活需求，而且起到上为政府解忧，下为百姓解愁，稳定基层社会的作用，因此，社区服务又是一项民心工程。

经过16年的发展，全市已建立了“一个中心、两支队伍、三大体系、四级网络”的社区服务发展模式。“一个中心”即社区服务中心，目前，市内四区和所有的街道办事处普遍建立了两级社区服务中心，其中区级社区服务中心面积都在2000平方米以上，街道社区服务中心面积都在200平方米以上，90%以上的社区居民委员会建立了社区服务站。“两支队伍”是社区服务专职管理人员和服务人员队伍，目前已达1.1万人，社区服务志愿者队伍目前有700多个组织，3.2万人。“三大体系”是社会福利服务体系、便民利民服务体系和社会事务服务体系，并发展到8大系列、100多个服务项目，各类福利性、公益性社区服务设施达1600多个，建立优抚包户小组1200多个，双拥服务队1100多个，居民互助组织490多个，通过发展社区服务安置下岗职工达1万多人次。“四级网络”是在市、区、街、居形成既独立又相互联动的服务网络，区、街两级社区服务中心均建立了社区服务居民求助网络，开通了以“求助电话”和安装求助门铃为载体的“绿色通道”，实现了区、街联网。

2、抓社区组织建设。社区组织建设是社区建设的核心，是整个社区工作的载体，是全面推进社区建设的组织保障，也是社区工作的核心。社区居委会是基层群众性自治组织，是社区一切工作的出发点和落脚点，社区居委会建设如何，直接关系着社区建设的成败和整个城区管理工作的成败。

（1）进行社区规模调整。青岛市的社区组织建设是在对原先居委会规模调整的基础上进行的。自1998年开始，青岛市依据“便于服务管理、便于综合开发利用社区资源、便于民主自治原则”和地域性、认同感等要素实施了历史上最大的一次居（家）委会规模调整，市内四区1176个居（家）委会调整为747个，调整幅度为37.1%，调整后平均每个居（家）委会1340户，最大的有3000多户，是成片开发的居民小区，最小的只有100多户，是封闭式的高档公寓。

（2）抓社区党组织建设，确保党组织在整个社区工作中的核心地位。在市内四区，普遍建立了社区党支部，实现了“一居一支”，消除党建空白点，明确规定社区党支部在社区建设中发挥政治核心作用；对少数社区党支部班子力量薄弱的问题，有些区、街采取了面向社会招聘，或从企事业单位选拔、从机关中选派挂职等办法，充实加强社区党支部领导班子；积极鼓励和提倡社区党支部书记参加居委会主任选举，目前社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”的占63%，平均年龄50.7岁，高中以上文化程度占51.6%；对离退休人员、流动人口、下岗和失业人员中的党员实行属地管理，并实行单位与社区党员双登记制度，工作期间接受单位党组织的管理，业余时间接受社区党组织的管理；积极推进在新经济组织、民间组织中建立党组织。通过有效的组织建设，充分发挥党员在社区建设中的先锋队作用，发挥党组织在社区建设中的战斗堡垒作用。

（3）抓社区自治组织建设。目前青岛市依据“议行分设”原则在社区层面已普遍建立健全了社区自治组织，即在每个社区都成立了一个由全体居民或居民代表选举产生的社区居民大会作为社区最高权力机构，行使对社区公共事务的决策权，青岛人形象地称其为“我们的小人大”；成立社区民主协商议事会，它是由社区内的老党员、老干部、人大代表和政协代表等组成，对社区的重大问题进行审议，献计献策，群众称之为“我们的小政协”；民主选举社区居委会成员，1998年，青岛市各社区按照自愿报名、民主推荐、公开竞争、民主选举、择优录用的办法，选举产生了新一届社区居委会领导班子。选举后，全市居委会主任、副主任的平均年龄由选举前的54岁下降到47岁，初中以上文化程度的比例由67%提高到79%，党员占到51%。从1997年开始，青岛市先后在下岗职工中选聘了569名社区工作助理，参与、协助社区居委会开展社区工作，他们文化程度都在高中以上，平均年龄37岁，年富力强，富有朝气，已成为社区工作的一支重要力量。在社区中普遍建立志愿者队伍，社区志愿者队伍大小不一，种类繁多，在社区建设中发挥了重要作用，如市南区目前有210支社区志愿者队伍，其中大部分是社区居委会层面的。

（4）培育发展社区民间组织，充实社区载体。为推进社区建设向纵深发展，青岛市大力培育社区民间组织，并以社区民间组织为中心，整合社区资源推动社区建设上台阶。去年在市内四区选择部分街道进行备案制试点，对达不到登记条件，但在社区三个文明建设中发挥着重要作用的社区自发组织进行备案，确定其性质和地位。同时，理顺关系，实施正式登记驻区民间组织和社区备案制民间组织一体化管理，使社区建设队伍得到稳定和显现。2003年社区民间组织培育发展的经验在全市推广。

（三）推进三项改革

青岛市围绕着社区建设重点在三个方面进行体制改革创新，一是改革创新街道体制，二是社区服务运行机制改革创新，三是社区居委会成员任用制度改革创新。

1、改革创新街道体制。青岛市的街道体制改革有一个逐步深化的过程，在这个过程的不同阶段其侧重点也有所不同。

从1996年到1998年，根据变化了的形势需要，青岛市的街道体制改革主要是学习上海的“二级政府、三级管理”体制的做法，并发展到“二级政府、三级管理、四级落实”。其重点是：转变政府职能，实行工作重心下移，权力下放，费随事走，权随责转，强化街道办事处的权责、功能建设。逐步实现从“条条分割”到“以块为主、条块结合”方向转变，街道成为一级准政府。

从1998年开始，青岛市各区陆续将街道党委改建为街道党的工作委员会，简称街道党工委，作为区委的派出机构，明确其在街道各种组织和各项工作中的领导核心地位，全面负责地区性、社会性、群众性工作；市、区职能部门派驻街道的单位和机构的党团组织由上一级主管部门和街道党工委实行双重领导。

1999年，青岛市市南区从政企分开入手，进行了街道管理体制改革，将街道办事处与所属企业脱钩，实行人、财、物彻底分开，街道不再直接从事经营活动，实行新的街道财政保障机制，区财政每年拨款1000万元，用于街道的各项经费开支，使街道工作的重点由抓经济工作、搞“创收”转到抓社区建设、城市管理、社会治安综合治理上来，强化了街道办事处的管理、服务、监督职能。结合街道管理体制改革，市南区还对原来街道办事处的区划和规模进行了调整；2001年四方区将原来的12个街道办事处调整为7个。

1999年1月，四方区首创了街道社区事务受理中心，将所有的与居民群众有关的行政事务，如城市管理、综合治理、计划生育、民政、财税、司法、社会保障、文教卫生等服务项目集中起来，实行“敞开式办公、一门式服务”，群众只需进一个门，受理人员就会在规定的时间内将事情办完，极大方便了居民群众。社区事务受理中心还设立“政务公开栏”，推行“公示制”。同时在街道办事处实行“首问责任制”。目前四方区的这一做法已在全市得到普遍推广。社区行政事务受理中心的创建，使得街道办事处的行政职能与社会管理职能相对分离，街道办事处的职能更集中、更明确，为下一步使街道体制向社区体制过渡打下了坚实的基础。

2001年4月6日，在国家民政部和青岛市市委、市政府的支持下，在市北区区委、区政府的直接领导下，在人口规模达3万多户、现已入住1万多户、4万多人的浮山后新区建立了社区管理体制，实行街道层面社区自治，不再设置街道办事处。其组织体系是“一个核心三套工作体系”，“一个核心”是浮山后社区党工委，作为区委的派出机构，是浮山后社区内多种组织和各项工作的领导核心，对地区性、社会性、公益性工作负全面责任；“三个工作体系”是充满活力的社区自治工作体系——社区代表会议，务实高效的行政工作体系——社区事务受理中心，社区服务工作体系——社区服务中心。社区代表会议是在社区党工委领导下的社区自治组织，其代表采取协商推荐的民主选举形式产生，由社区党工委、社区事务受理中心、驻社区单位代表和居民代表以及驻社区各级人大代表、政协委员等组成，每届三年。社区代表会议是社区的最高权力机关，履行协商议事、民主决策、协调监督、自我管理、自我服务和指导社区居委会工作等职责，主要任务是征集社区各界和居民群众对本社区建设的意见和建议，反映驻社区单位和居民群众的要求和意见，讨论本社区建设发展中的重大事项并提出意见和建议，协助区人民政府制定社区发展规划，选举和补选社区委员会成员，并对社区委员会的工作进行监督。社区委员会是社区代表会议的常设理事机构，由社区代表会议从本届社区代表中选举产生，3年一届，下设1个办公室和计划生育、文化教育、社区服务、人民调解、卫生环境5个专业委员会，社区委员会在社区党工委领导下，负责处理社区自治的日常事务，并指导小区委员会、专业委员会和各中介组织的工作。浮山后社区委员会与社区内的四个小区居委会以及自发成立的各种社区中介组织共同构成了一套比较完整的社区自治工作体系。社区事务受理中心是区政府的派出机构，由区政府职能部门的派出人员组成，共有行政编制9人，其中主任1人，工作助理8人，是原街道办事处35—40人编制的1/3，担负起浮山后社区的行政管理职能。不设内设机构，实行敞开式集中办公、首问责任制和一条龙服务，并开通行政事务受理热线“一拨就灵”（8731890），从机制上杜绝了推诿扯皮现象，提高了行政效率。社区服务中心则负责社区服务的组织、管理和协调。

上述四套工作体系，核心突出，体系明晰，职责明确，互相支持，密切配合，各司其职，充分发挥各自效能。

从青岛市的街道管理体制改革的进程，我们可以看出，它是沿着城市管理重心下移—政企分开（转变职能）—行政职能与社会职能分离—建立社区体制逐渐展开的，其中暗含了由街道体制向社区体制转变的一条红线。

2、改革社区居委会干部制度。社区居委会干部制度的改革同样有一个过程，在社区建设之初，为了解决其待遇问题，曾经在部分区、街实行过事业编制，但由于与宪法和居委会组织法的有关规定不符，很快就得到了纠正；为了解决部分社区居委会班子薄弱问题，采取了从企事业单位选拔、从机关中选派等方法；在全市第五届居委会换届选举中，一改过去封闭和间接选举的办法，普遍实行了公开条件、公开时间、公开报名，经过资格审核和考试后，产生候选人，进入选举程序，选举社区居委会主任，既增加了透明度，又扩大了选人视野；四方区改变了过去由居民小组派代表选举产生社区居委会成员的做法，大胆尝试直接选举，并取得了成功。

3、改革社区服务运行机制。青岛市的社区服务是在政府的直接支持和引导下发展起来的，因此，在社区服务初期，主要是以政府投入为主，如投入社区服务基础设施以及投入一定的启动资金；举办一些服务项目，特别是福利性、公益性项目；组建社区服务机构，即社区服务中心和社区服务站，社区服务中心具体组织、管理、协调和从事社区服务工作，并普遍配备了事业编制；对社区服务单位实行资格认证制度（此项制度在后来的行政审批制度改革中被撤消）；强化培训，实行标准化管理（如市南区对所有从事社区服务人员进行培训，参训率均达到95%以上）等等。积极探索社区服务产业化运作，2000年4月，青岛市市南区成立了全省第一家社区服务有限公司——青岛市乐万家社区服务有限公司，按照市场化、产业化方式运作，取得很好的社会效益和经济效益，如公司下设的乐万家老年公寓入住率达100%，年创利润16万元。进行了社区服务股份制试点，“好帮手”家政服务社是市北区第一个实行股份制的社区服务实体，服务项目以家政服务、医院陪护为主，并以医院陪护为特色，该社不仅在山东省内建有陪护人员培训基地，拥有经过岗前培训、具有较高素质的陪护人员800余名，而且在成立后的一年时间里（2001年），就为包括国外人士在内的万余名病人提供了优质陪护服务，取得了社会效益和经济效益双丰收。

（四）坚持四个结合

1、坚持社区建设与党的建设相结合。坚持共产党的领导是社区建设工作健康发展的政治保证，社区党组织是社区各种组织和各项工作的政治领导核心。青岛市自社区建设开始，就确立了党的领导在社区中的领导核心地位，并推动社区党建工作的发展。

2、坚持社区建设与经济建设相结合。经济建设是全党、全社会的中心工作，青岛市的社区建设也是紧紧围绕着经济中心工作而展开：社区服务的广泛开展是担负经济改革成本、减轻社会震动的有效手段；社区服务、社区环境和社区卫生等建设为投资者提供了良好的投资环境；社区治安综合治理也为经济的发展提供了稳定的社会基础；街道体制改革、政企分开为企业和个私经济的发展提供了广阔的空间……

3、坚持社区建设与基层民主政治建设相结合。青岛市在社区建设中一直将社区自治作为重点，如逐步实行社区的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”；实现社区中与居民利益相关的公共事务和公益事业的“自我管理、自我服务、自我教育”；实施居务公开；尝试居委会直接选举；落实社区自治权……

4、坚持社区建设与精神文明建设相结合。青岛市一直将建设“管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐”的新型文明社区作为社区建设的目标，并提出了“建设学习型社区”的口号；在街道办事处和社区居委会层面建立文化站；支持、引导专业文化团体参与社区文化活动；创办“市民学校”、“家政学校”等；组织开展特别是针对做好老年教育和青少年校外教育的社区教育活动；在社区建设中唱响爱国主义、集体主义、社会主义的主旋律……

青岛市以及全国各地社区建设与治理经过16年的不断发展，不仅使得社区观念世俗化、妇孺皆知，而且使得社区与社会、社区与市场、社区与政府、社区与居民关系逐渐显露；不仅成为人们观察社会变迁的基本视角，而且成为人们透视国家与社会、政府与市场关系的平台；不仅成为社会生活的重要场所，而且成为社会经济发展、国家宏观决策、社会现代化与社会管理共同关注的战略性主题。更为重要的是，社区建设与发展实践蕴涵理论创新和制度创新的巨大潜能。

第二部分当前社区建设存在问题透视及原因分析

综合青岛市以及全国各地的实践，社区建设已取得了重大成就，也发挥了重要作用，但毋庸讳言，社区建设仍然存在着众多问题，如社区建设目标重点不突出，政府目标与社会目标的脱节；社区建设的行政化推动与社区自治建设这两大结构性力量缺乏有效衔接；社区自治的功能与权力严重缺位；社区建设与治理缺乏足够的社区参与，主要表现为外源型而不是内源型；社区服务定性不准确，管理混乱等等。这些问题的存在不仅已严重制约了社区建设的进一步发展，而且使得社区建设存在着偏离正确发展方向的危险。

一、社区建设行政化与社区自治功能、权力缺失的表现及成因分析

社区建设的行政化倾向与社区自治功能、权力的缺位是一个问题的两个方面，正由于现实中社区建设表现出强烈的行政化，才导致社区自治的功能与权力的缺位。

（一）社区建设行政化表现

1、社区设置的行政化。初始的社区建设是在原有行政区划的基础建立起来的，它更多地体现政府基层管理的需要，而缺少居民归属感、认同感，或者说其地域共同体强烈，而利益共同体体现不明显，更多地表现出“家居性”特征；在各地（如北京、沈阳、青岛等）调整社区居委会规模时，居民普遍反映冷漠，大都抱着无所谓的态度，因而规模的调整显得波澜不惊，进展迅速。

2、社区功能的行政化。自开展社区建设之时，社区便被赋予强烈的行政功利性。据调查，目前居委会所承担的工作有10大类近百项，其中包括小区环境卫生、小区社会治安、物业管理、民政帮困、计划生育、民间纠纷调解、宣传教育、迎接考核评比、收款收费、人口普查等，其中多数工作是政府各职能部门或派出机构指派的行政任务。上海市对居委会成员的抽样调查结果表明，有93.3%的居委会成员认为各项事务主要来自于街道办事处和各职能部门，只有6.7%的人认为来自于社区居民。

3、政府及其派出机构与社区自治体关系的行政化。法定的指导与被指导关系在现实中完全异化为领导与被领导关系，办事处可以给社区居委会任意摊派行政事务，可以决定居委会成员的人选及其任免，可以决定其工作的成效，等等，社区居委会法定的群众自治体变成了街道办事处的“腿”和“脚”。上海市抽样调查结果显示，60名居委会主任、副主任中有68.3%的人认为，目前街道与居委会的关系是领导与被领导关系。上海有47.2%的居委会成员在回答目前居委会能否真正实现群众自治时，给出否定性答案，因为他们怀疑居民自治的条件是否已经成熟。

4、社区建设决策机构的行政化。在社区建设的组织机构中，各级党委、政府成员成为社区建设委员会的主要成员，也构成其绝对的主体部分。我们以1998年青岛市市南区和市北区社区建设决策组织构成为例，市北区社区建设指导委员会共有成员53人，除8名驻区企业代表和1名驻区高校代表外，其余44全部为党政机关领导，区委书记和区长分别担任主任和副主任；市南区社区建设指导委员会的组成相对精炼一些，共有14人组成，但精炼的结果就是由清一色党政群机关代表构成，妇联、共青团和工会虽然是人民群众团体，但已经完全机关化、行政化了。整个的社区建设的组织领导和决策中枢，完全是以党政机关为核心。

5、公众的态度及反应。从居民的角度来说，他们更倾向于把居委会视同于一级政权组织而不是居民的民间组织，把居委会看作是政府行政力量的延伸。当居民遇到问题时，那些找居委会寻求解决的，是因为，在他们心目中，向居委会反映要求就是向政府反映要求，对居委会有意见就是对政府有意见。居民对居委会所持的态度是疏远的，也缺乏对其基本的信任，这从以下调查数据可以说明：许多人对居委会漠不关心，在被访者中，36.4%的人表示不了解居委会的工作，25.1%的人不认识居委会主任，68.9%不曾向居委会表达过个人的意见与建议，41.0%的居民不曾主动找居委会，更有相当数量的人不把居委会认同于自己的组织，63.5%人人没有参与过居委会的选举，42.3%的人不知道居委会成员是如何产生的，22.1%的居民主动找居委会是为了行政性事务。

目前作为社区自治组织的社区居民委员会表现出对政府及其派出机关的全方位依赖，其与政府之间的关系不是相对独立的关系，而是全面依附的关系。政府全面主导了社区居民委员会的工作，从而使社区居民委员会日益与社会脱离，日益与社区居民脱离，成为代表政府管理社会的力量，正在逐渐或完全失去其自治性，不再是民众与政府之间的中间层，而成为行政性的组织，是政府本身。两者之间的关系也由法理上的国家与社会关系变异为上级政府与下级政府的关系。

（二）社区自治功能、权力缺失现象表现

1、社区自治章程缺失或由街道办事处制定。一是作为社团的自治组织都有相应的自治章程，没有章程，其登记机关—民间组织管理局可以不予以登记注册。而社区居民委员会的建立完全是在政府的运作下成立的，因而成立时并不需要章程，所以目前绝大部分社区居民委员会并没有自治章程。二是章程的制定应该由全体社区居民或社区居民会议协商制定，但现实中所存在的社区自治章程是由街道办事处制订的，居民并没有制定权。如青岛市市南区珠海路街道办事处燕儿岛社区居民委员会章程就是完全由街道办事处制订，分发给各社区遵照执行的，就是社区居民会议、社区居委会的有关制度规定也是由街道办事处来制定。缺乏自治章程或章程、各种工作制度由街道办事处制订，集中体现了基层政府对居民自治的范围界定和控制程度。

2、人事权的缺失。《居组法》所规定居民委员会由居民会议选举产生，居民会议有权撤换和补选其成员，但现实中基本流于形式，政府主导了社区选举。一是候选人资格由政府确定；二是候选人的产生需经街道党工委的组织科来考察和选定，然后提交居民会议选举，而且多采取间接选举和等额选举方式。有的街道因工作需要，在非本社区的人员中选聘居民委员会成员，俗称“街聘民选”，有的直接从街道机关中选派，还有的从应届大中专毕业生中选拔。虽有个别的地方的个别社区实现了直选，但只是一种实验性质，其影响和作用现在无法估计。显然，选举成了一种形式，在这种选举中，结果比程序更重要。居民委员会的“三头”（党支部书记、主任、妇女主任）属于街道管理，其他人员虽由居民委员会直接聘任，但要报街道组织科备案。在这样的选举方式和人事制度下，居民委员会成员实际上成了街道聘用的“干部”（一直到现在我们的理论研究者、实际工作者和居民群众仍习惯于称他们为干部），街道办事处可以随意撤换居委会成员。人是组织的主体，工作的主体，人事权的归属直接关系到组织的性质和功能。而目前社区组织这种人事关系，必然会从根本上影响社区自治组织的群众性和自治性。

3、经费的缺失。我国法律规定，社区居民委员会的工作经费和其成员的生活补贴的范围、标准和来源，由基层政府规定并拨付；经居民会议通过，可以从居民委员会的经济收入中给予适当补助。从目前来看，由于社区居委会经营项目收入不固定，其办公经费和成员的工资、补助基本上全部由街道办事处承担。而由于街道办事处本身经费就紧张，这样，拨付到社区居委会的工作经费寥寥无几。区居委会成员的工资或补助由街道办事处给付，造成“端谁的饭碗归谁管”成为政府机关和社区自治组织成员的共识，社区居委会不得不依附于街道办事处。

4、日常决策权的缺失。依据居委会组织法，“对涉及全体居民利益的重要问题，居民委员会必须提请居民会议讨论决定”，“居民委员会向居民会议负责并报告工作”，这就是说，居民会议是社区公共事务的决策机构，是社区自治的权力中心。但现实中，社区居民会议对社区公共事务的决策权受到来自政府行政机构和社区党组织的强烈冲击，政府组织和社区党组织越过社区居民会议随意对社区居民委员会发号施令，随意摊派工作，社区决策机构——社区居民会议完全被架空，成了摆设。现实中，居民会议一年也召开不了几次，即使能正常召开，也基本上形成不了决议。

5、运行方式的“准行政化、机关化”。由于目前社区居民委员会的主要工作仍然是做街道办事处或其他政府部门交办的事务，在工作方式上基本是按政府的指令行事，因而其运行方式是一种“准行政化”的运行方式。如：一些居委会实行与国家机关相同的作息时间制度，按时上下班，结果是居民上班他们也上班，居民下班他们也下班的局面。居民休息大礼拜时，居委会也休息。造成居民与社区居委会之间缺乏正常的沟通和交流，居委会成员缺少足够的时间来整合和聚集居民的意见和意志。以至于群众抱怨说：“原来居委会的老婆婆作风消失了”。上海还对社区居委会干部实行加班制度，大礼拜加班每天补助20元，法定节假日加班每人日50元。这是一种自上而下的、基于指挥与服从关系的运行方式，而不是自下而上的、基于协商合作的运行方式，也不是一种社会化的运行方式。

6、考核与激励机制的缺失。自治组织的动力包括有形的物质激励和无形的精神激励，目前的社区居民委员会的物质激励和精神激励完全来自于街道办事处和政府各有关部门，因此，这是一种“政府激励型”。政府激励的基础是政府对社区居民委员会工作的全方位考核，以考核、评比为指挥棒左右居民委员会的工作精力及其投向。当法定的指导与被指导的关系异化为领导与被领导关系后，政府的考核与评价就远比社会的考核与评价重要的多。街道可以依据自己的标准来考核、评价居民委员会成员，达不到政府标准就可以免掉。社区居民委员会工作的好坏群众并没有多少发言权，即使居民按照自己的标准考核、评价居民委员会，但当居民评价与政府考核结果发生冲突的时候，居民群众的考核结果所具有的效力则显得软弱无力。

7、监督制度及监督渠道的缺失。从法理上讲，作为一个组织必须对其产生它的机关负责并接受其监督，社区居民委员会作为一个自治组织，也应该对产生它的机关负责并接受其监督。也就是说，来自于社区居民群众及其代表机构居民会议的监督成为法律上最主要的制约力量。但现实中，街道党工委和办事处则往往通过其可以直接领导的、党社不分的社区党支部全面实施对社区自治组织的监控，社区党支部的监督实际上取代了其他一切监督形式，成为唯一的监督力量。再者，现在好多的社区党支部与社区居民委员会是“一个机构、两块牌子”，社区党支部书记和社区居委会主任“一肩挑”，这样就不可避免地出现自己监督自己的尴尬局面。

8、自治组织自治主观倾向的缺失。自治组织的主观倾向是其自主性能否成长的根本因素，目前社区居民委员会也有一定的自治倾向，但由于资源、收益都是来自政府，因而总的来说还是希望依附政府及其机构。现实中有的居民一旦成为社区居民委员会的成员后，马上会主动地向街道办事处靠拢。甚至对于街道办事处或者其他政府侵犯居民利益的行为，社区居委会往往非但不愿也不敢制止，而且常常还参与其中“分一杯羹”。这样，由于社区自治组织的自治功能的严重偏离、衰退和扭曲，无法满足社区居民的参与需求和期望，因而其合法性基础大大动摇。

（三）社区建设行政化与社区自治功能、权力缺失的成因分析

1、相关法律法规不健全。从宪法和居组法的相关规定来看，社区居委会作为“基层群众性自治组织”的地位不容质疑，这也为社区自治组织建设提供了最高的法律保障。但这一规定只具有原则性，缺乏可操作性。并未对社区居委会的自治领域、自治性质加以明确的限定或解释，如：社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵及外延究竟是什么？社区居委会是基层政权的组织形式还是非政府的自治组织？社区居委会组织的行业性质是归于经济类还是社会或政治类？换句话说，究竟是一个经济自治体呢？还是社会自治体或政治自治体？社区居委会是不是法人组织？她是一种什么样的法人组织？对于此类问题，相关法律或没有规定，或虽有规定但非常模糊。法律规定的这种模糊性使得社区自治组织的建设实践显得非常混乱，也为政府行政权力的侵入留下了法律缝隙。

2、城市管理体制中的街居体制严重滞后于社会发展。街居体制是与我国高度集中统一的计划经济相适应的，并且是作为单位体制的一种辅助体制，起拾遗补缺的作用，与我国当前社会经济发展显得很不适用。而经过“两级政府、三级管理”的城市管理体制改革后的街道办事处地位更为尴尬：表现在：其一，城市管理重心的下移使得作为城市基层政府派出机构的街道办事处负有代表政府行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，但由于相应的权力为条条所分割，造成职、责、权、利不统一，不对称。其二，街道办事处全面负责社区建设与社区自治的管理事宜，但由于目前的现状，街道办事处不可能成为社区居民的代表，整合社区居民的利益和意志。其三，行使全方位的行政管理职能，负责本辖区的社会管理职能，使得街道办事处明显存在着政社不分的矛盾；其四，大部分城市的街道办事处还负责本辖区的经济发展职能，举办各种经济实体，存在着政企不分的矛盾。

3、社区自治与政府职能转变不同步。其一，社区自治的前提是政府的职能转变，政事分开、政社分开，将本应由社区自主和自决的功能交还社区，但目前政府职能的转变滞后于社区自治组织发展的需要，政府职能的转移尤其是权力下放还只是限定在行政系统内部，政府向社会放权、向社区放权、向民间组织放权的程度和范围都很不够。其二，社区自治不应该是单中心的，它是社区内各类组织和居民按自己的意愿做出有利社区公共利益的选择。也就是说，社区居民的自我组织、群众性组织（如社区准民间组织等）都应该作为社区的自治机构。但现实中，社区自治组织正在走向政府部门向基层延伸的行政性主体，表现为以居委会为单一中心组织、管理社区的一切活动，社区建设与治理完全是在政府的主导下，由社区居委会独家操办，其他群众性组织几乎没有或很少参与。即使社区居委会的独家操办也很少体现自治特点，而是仍沿袭传统定位和传统模式，即定位于街道办事处这一区政府派出机构的派出机构，采取传统的行政化运作模式。

二、社区参与存在的问题及成因分析

广泛的社区参与是一个直接决定社区建设与治理民主化程度的本质问题，它是社区建设的深厚基础，是实现社区建设由外源型行政推动向内源型自治发展的关键，也是社区建设长远发展的根本所在。

（一）社区参与存在问题面面观

从目前各地社区建设情况看，社区参与存在如下几方面问题：

1、社区参与不足，参与程度低。如：北京市的一项调查表明，当居民维护自己的权利不受侵犯或希望解决有关社区问题时，首选途径是向有关主管职能部门提出诉求，占56.3%，其次是利用私人关系，占15.6%，通过社区居委会这一社区群众性自治组织的仅占14.2%。对上海市南京东路街道社区的调查表明，50%的被调查居民从来没有参加过社区活动，在41%曾经参加过的居民中20.5%的人仅参加过1---3次。社区服务是一项民心工程，但居民对此项关乎自己切身利益的民心工程的参与也低得可怜，青岛的调查结果显示，社区居民经常参与社区服务中心活动的仅占2.8%，在本社区内开设的各种社区服务活动中积极参与的仅占18.7%，81.3%的人不常参见或从不参加。

2、参与范围有限，非政治性参与是目前居民参与的主要内容。居民参与的社区事务多与政治不沾边或关系不大，其参与项目大多是诸如打扫卫生、为民服务、组织治安联防队、动员捐衣捐被等，与老年人有关的保健健身性、文化娱乐性等非政治性活动成为目前社区居民参与的主要内容。而政治性参与基本限定在选举居委会和选举各级人大代表，前者主要由居民代表或户代表投票选举，且三年一次，参与规模不大，广泛性不足；后者也并非全体居民都参加，在单位登记为选民的居民，则不参加本社区的人大代表选举；对于社区公共事务和公益事业的决策和执行，对于社区建设与治理规划的制定与执行，对于政府的行政管理活动和公共服务的提供等则很少参与。

3、社区参与主体缺乏广泛性。北京市的一项调查结果显示，社区参与频度与年龄呈线性正相关，即：居民的年龄越大（主要是进入中年后），其社区参与频度越高。2000年6月上海市的一项调查表明，经常参与社区活动的人员中，离退休人员占70%，而青年人的参与程度普遍较低。青岛市的调查结果也表明，社区居民中的青年群体除非由社区居委会动员才会被动地参与一些活动，即使如此，也有的会以种种理由逃避参与社区公益活动。由此可见，当前社区参与主体缺乏明显的广泛性，参与的主体主要集中在中老年群体和家庭妇女群体。

4、社区单位参与社区活动积极性不高。社区参与是一个内涵和外延极其丰富的概念，显然不仅仅指居民参与，驻区单位组织及广大社会民间组织的参与是社区参与的一支重要力量。然而很多驻区单位的领导对社区建设工作视而不见，漠不关心，有些领导甚至将社区工作拒之门外。无论是效益好的还是效益差的，大多认为，社区建设既不会带来经济效益、相反又极有可能从他们身上“割肉”，而关心与支持社区建设也不会成为“政绩”。也就是说，驻社区单位的参与至今没有形成一种有效的利益机制，我们所提倡的社区与驻社区单位间实现“资源共享、共住共建”以及社区与单位的互利互惠，只是在个别地方形成了一种良性循环，大多地方只停留在口号上、原则上，并没有实质性的行动。在某些地方，社区与驻社区单位间的资源共享成了社区单享。驻社区单位参与的缺乏使得社区建设与治理所赖以的资源更加匮乏。

5、社区参与大多表现为被动式执行性参与。这种参与不是出于自愿、主动，而是在组织（主要是指政治组织）和社区工作人员的动员、劝诱、说服下的参与，其参与的形式主要是执行社区管理机构业已形成决定的事项，比如参加居委会组织的各类活动、开会听取居委会或街道有关本社区工作的通报、部署等，并不涉及社区公共事务的决策和社区公共权力的运行，居民在社区权力运作上缺少发言权。比如研究或通过某项社区事务，是召开全体居民会议，还是召开居民代表会议，或者是居民代表扩大会议，都由社区居委会决定，居民没有决定权。

（二）社区参与存在问题的成因分析

上述问题出现的原因主要有如下几个方面：

1、居民对社区居委会的认同程度低。由于社区居委会建设的行政化倾向严重，自治功能缺位，以及居委会对街道办事处的全面依赖，居民更倾向于将社区居委会视同于一级政府组织而不是自己的民间组织，更倾向于将其视为一个拿着政府薪俸的专业化行政组织而不是群众自我组织，从而导致居民对居委会持疏远态度，对居委会及其工作漠不关心。上海大规模调查结果显示，36.4%的居民表示不了解居委会工作，25.1%的居民不认识居委会主任，相当大的一部分人不把居委会认同于自己的组织，68.9%的居民不曾向居委会表达过个人的意见和建议，41.0%的居民不曾主动找过居委会。

2、缺乏一定的社区参与利益机制。农村社区自治组织建设之所以取得巨大成就，在于村民对社区建设的参与度极高，如村委会选举的参选率全国在90%以上，曾多次出现外出打工者集体包机回乡参加村委会选举的事例，并且村民在自治过程中表现出极大的积极性和创造性，如创造发明“海选”、流动票箱、秘密划票间、村务公开、村民理财小组、“四笔会签制度”等，其根本原因在于农村社区建设的好坏都关系到每个村民的切身利益，如村级经济的发展、土地承包、宅基地管理、公用水电等，村委会的选举直接关系到能否真正选出一个带领大家发家致富的带头人。而在城市社区，由于大部分居民工作不在社区，其经济收入来源并不在社区，充其量只是需要一个安定、清洁、便利的居住环境，因此，居民与社区建设的利益关系度不如村民与农村社区建设的利益关系度高。而老年人之所以比年轻人有更高的社区参与度，是因为老年人健康、娱乐、学习等切身利益与社区密切相关，与社区建设程度密切相关。对于社区单位来说，也同样缺乏参与社区建设的利益机制，社区建设从某种意义上说是利益由社区单享，而不是社区与社区单位共享。

3、缺乏正常和通畅的参与渠道，参与机制不完善。居民参与社区事务缺乏一套详细规范、操作性强的程序或规定作支撑，具有较大的随意性，使得参与渠道不通畅，参与机制不完善。现实中，是否能得到社区管理机构的邀请成为普通居民参与的主渠道。北京的一项调查显示，59.7%的居民认为，在有关社区事务管理中，街道和居委会从来没有邀请过自己参加，仅有10.5%的居民认为“受到过一些邀请”。从参与途径分析，居民缺乏通畅的参与渠道。常常是社区管理机构感到必要了，就召集居民来开会、布置、传达，或者是政府有关部门提出了要求，街道和社区居委会又赶快组织居民落实。而法定的居民自我组织如社区居民会议功能又极不完善，不能为居民群众提供正常的参与机会。

4、参与期望与参与现实之间的矛盾。上海市南京东路街道社区的调查表明，高达84.4%的居民愿意参加各项社区活动。北京市的调查也表明，69.8%的居民愿意每月抽出一定时间参加社区的公益活动。问题的关键在于居民期望参加的社区活动参加不了，比如对社区重大事务参与决策和管理、对社区权力的运作参与监督等，而社区管理机构提供给居民的多是居民或特定居民（青年）没有多大参与期望的项目。

三、民间组织参与社区建设程度低

民间组织按目前官方的界定包括社区团体（以下简称社团）和民办非企业单位（以下简称民非）两大类，具有非政府、公益性和非营利性等特征，它是承接政府和企事业转移剥离出来的社会职能和服务职能的主要载体，起到缓解社会冲突的中介作用。也就是说，当改革的深入发展使得单位外溢的社会职能（或政府不为、市场不能的职能）只能由民间组织来承担，由民间组织来提供社区公共服务、社区公益事业，作为社区居委会只应做社区公共事务和公益事业的组织与管理工作，而不是具体提供服务。但从目前社会民间组织的活动状况来看，由于社团基本上在社区以上层面构建，而民非明显地表现出公益不足的特征，因此，社团的活动很难沉到社区，民非对公益性的社区公共服务和公共事务则很少感兴趣。再加上由于社会民间组织自身发育不健全，发展缓慢，难以承接如此繁重的社会公共事务和公益服务，这样，本来应该是联结政府与社区居委会两大社区建设与治理结构性力量的民间组织则因为其活动区域远离社区而没能发挥其应有作用。

（一）民间组织发育不健全、发展缓慢的表现

1、总量不足，规模偏小。截止到2003年6月，青岛市正式登记的民间组织2942个，其中，社团952个，民非1990个。青岛市平均每2390人拥有一个民间组织，高于中国大陆地区每5264.5人拥有一个民间组织的比例，但明显低于发达国家水平，如美国每160人左右就有一个民间组织。青岛市国家举办的事业单位（6156个）是民非的三倍多；民非中平均拥有专职工作人员5.67个，明显低于事业单位平均26.3的职工人数；952个社团共有专职工作人员不到500人。

2、收入来源不稳定，总体经济状况不佳。在青岛市正式登记的民间组织中，民非年税前收入小于2万元的占43.75%，2—10万元的占37.5%，10—50万元的占15.6%，超过200万元占3.1%；前一年度收支情况，基本平衡的占22.8%，收大于支的占34.3%，支大于收的占42.9%；职工工资待遇与全额拨款事业单位职工比，差一些和差很多的占67.7%；60%民非没有为工作人员办理任何保险。社团中约有80%的税前收入小于2万元，收支平衡的占52.9%，收大于支与支大于收的各占23.5%。大多数民间组织没有产权属于自己的工作场所，靠租房或借用挂靠单位办公室开展工作。备案制民间组织经济状况更差，不少组织只有活动没有组织，没有挂靠单位，开展业务无办公场所、无收入来源。

3、公益不足，缺乏公信度。在青岛市，只有25%的社团和37.8%的民非曾经开展过不收费公益性活动，有相当多的民间组织打着公益旗号从事营利活动；只有15%的社团、17%的民办开展活动时有志愿者（义工）参与；一些政府部门、群团组织所建立的纯公益性志愿者组织，不仅上报的数字有水分，队伍不稳定，而且存在严重形式主义倾向，如市南区号称拥有11支志愿者队伍，但常常是需要的时候找不到人，不需要的时候全都来了。

4、优惠政策较少且落实难。民间组织是在国家机制、市场机制之外，以志愿求公益的非营利性组织，既缺乏利益驱动，又无法借助公共权力，只能以志愿求公益的形式实现非营利目标。因此，这类组织特别需要社会特别是政府的支持。但国家虽然从总体上支持民间组织的发展，也制定了一些优惠政策，但总体上说还很不够，尤其与国外相比还有很大的差距。如：《公益事业捐赠法》缺乏相应实施细则、配套措施，捐赠优惠政策绝无法落实；部分民办非企业单位可以同同类公办机构享受某些同等优惠政策，名曰优惠，实则非歧视；在青岛市，只有10.8%的民非获得过政府的资助和扶持，12.5%的社团获得过政府的资助。

（二）民间组织发育程度低、发展缓慢的成因分析

1、管理体制的某些方面过于严厉。目前实行的“双重管理原则”、“级别管理原则”、“非竞争管理原则”、“限制分支机构原则”是一种极为严厉、限制性极强的管理原则。“双重管理原则”要求民间组织必须通过业务主管单位、登记管理部门才能获得合法身份，与工商登记存在着明显差别。“级别管理原则”实际上将民间组织活动领域主要限于本级管理机构所属行政区域。“非竞争管理原则”既不利于民间组织数量增长，同时由于已获合法身份的民间组织事实上处于某种垄断地位，在缺乏竞争环境下民间组织往往失去创新的动力。社团不允许设立区域性分支机构，民非根本不允许设立分支机构，没有分支机构做依托民间组织业务开展难以向更大范围扩展。上述管理原则更多的是考虑管理机构的管理的方便与管理的实际能力，更多的考虑控制的需要，而非民间组织发展的需要。

2、门槛过高，致使众多民间组织无法通过合法登记。按照现行的管理制度，民间组织的设立至少要经过三道“门槛”：一是硬件条件“门槛”包括开办资金、活动场所、从业人员资格及其他条件；二是业务主管单位（挂靠单位）“门槛”，业务主管单位是否愿意作为民间组织主管单位在很大程度上取决于单位领导的偏好、是否愿意承担额外“责任”；三是级别“门槛”，有关法律法规规定县级以上民政部门才能作为民间组织登记管理部门，由于实行“非竞争原则”，一些主要活动于乡镇、街道、社区的民间组织不可能获得登记。比如，青岛市李沧区有100个民间组织无法通过登记成为合法的民间组织，只能通过青岛市民政部门自创的所谓“备案制度”予以备案，取得某种“合法外衣”。再如，青岛市摸底排查确定的民非有11234个，但通过合法登记的只有1990个，其中重要原因是“门槛”设置过高。

3、民间组织能力建设有待进一步加强。大多数民间组织经济状况不佳，资源动员能力较低，组织规模偏小，发展后劲不足。这与民间组织能力不足有直接关系，除少数民间组织注意机构健全、人才培养与引进、市场开拓外，大部分民间组织忽视自身能力建设，往往依赖一两个有政府背景、资金来源、掌握技术、善于交际或热心肠的人，或个别当前政府关注、有一定市场开展业务来维持组织运转，但组织缺乏可持续发展能力，常常是人在事存，人去事亡，很快陷入“休眠”状态。

4、良好公益环境、慈善氛围没有形成。计划经济形成的高度集中管理体制造成的强国家、弱社会格局，抑制了公民社会的发育；传统文化慈爱精神、公共意识的匮乏，导致公民对公益活动、非营利事业的低参与。尽管近年来，在党和政府的倡导下，及国家、市场、社会三元社会格局的初步形成，公民志愿参与意识有较大提高，但与发达国家比较，与社会需求比较，尚有较大差距。社会募捐常常是由于领导带头、组织发动形成的组织压力才得以进行，民政部门的慈善募捐是以摸奖形式、在很大程度上依靠赌博心理得以进行，发起、举办民间组织的人很多是带着功利有时是露骨的营利动机，绝大多数民非认为民非的产权属于出资者所有。缺乏良好的公益氛围，民间组织的发展往往是畸形的，没有公益氛围、民间组织畸形发展加之监督约束机制的不健全，优惠政策是否要落实就成为问题。

四、社区服务存在的问题及成因分析

社区服务是社区建设的龙头，也是社区建设的基础，目前社区服务的龙头作用不突出，基础不牢固，矛盾和问题众多。

（一）社区服务存在问题面面观

1、社区服务中的福利性、公益性服务不足，难以为继；经营性服务猖獗，喧宾夺主。目前社区服务分为三大部分，即：面向老年人、残疾人、优抚对象等社会弱势群体提供的福利性、面向社区居民提供的公益性服务的便民利民服务和面向社区企事业单位和机关团体开展的双向服务。但从社区服务的发展过程看，纯福利性、无偿或低偿类服务项目比例明显降低，经营型、有偿性服务项目比例逐渐提高，经营型、有偿性服务项目已成为最重要部分。以北京市X街道社区服务中心为例，它所举办的无偿项目由开始的75%下降到36%，低偿项目由16.7%上升到21%，有偿经营项目由8.3%上升到43%。在青岛市的调查结果与北京的基本一致，社区服务中心的主要精力是放在创收上，即使如此，大部分的社区服务中心仍经营困难，入不敷出，自身生存能力严重不足。市北区社区服务中心三分之一可以为工作人员交保险费、按规定标准发放工资，三分之一可以为工作人员交保险费但工资只能发放规定标准的50%到70%，三分之一只能为工作人员发放部分工资（50%到70%）但交不起保险费。在市南区，接受我们调查的三个街道办事处领导一直认为，社区服务中心已成为街道办事处的一个包袱。目前社区服务中心的中心工作不是开展福利性、公益性服务项目，而是搞经营创收，无论是有偿的、还是低偿的，也无论是大还是小，只要有收益的项目，都可以打着社区服务的旗号搞起来。现实中，凡是社区服务中心能够维持正常开支的，都是经营性、营利性项目搞得好，有一定规模的；相反，则是很少或没有经营性、营利性项目，或者虽有但不够规模的，有相当多的社区服务中心甚至将政府投入的社区服务基本设施租赁出去搞经营。

2、专业化程度不高，服务质量不高。据1998年的统计，我国社区服务人员队伍中，专职服务人员575130人，兼职人员604560人，110多万社区服务队伍中专业技术人员只占10%（其中不乏兼职社区服务的），专业管理人员仅为6%。就是在国家办的和集体办社会福利事业单位的仅16万（分别是4.1万和11.8万）服务人员中，专业技术人员（有技术职称）的比例还不到5%。在青岛市，到2001年底，仅市南区就有社区服务专职管理和服务人员1.1万人，但直接从事社区服务工作的人员主要是由家庭妇女、离退休职工、下岗职工和有劳动能力的残疾人组成，整体素质不高，其专业人员和管理人员、专业技术人员的构成比例很低，基本属于劳务型的，提供的都是简单的劳力活动。对于像残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、心理咨询与辅导、精神康复者服务与辅导、刑释人员矫治与辅导、单亲家庭辅等专业性、智力型的社区服务难以提供应有的高质量专业服务。

3、社区服务中心角色尴尬。目前我国城市社区服务基本上都是由市、区、街、居四级社区服务机构来运作的，对社区服务中心的定位一般是多功能综合性的服务事业单位。如青岛市的区级社区服务中心是一个副处级自收自支的事业单位，编制一般是10人左右；街道社区服务中心是一个正科级自收自支的事业单位，事业编制一般为5人，但目前大都存在超编现象。从现实来看，社区服务中心既有管理指导社区中的一般社区服务的职能，又自己提供服务，起示范作用，发挥辐射功能；其开办的服务项目既有福利性、公益性的，也有经营性、营利性的，同时还要动员和组织社区互助和志愿服务；其运行机制是复合式的，既有行政管理人员负责管理、审批一般的便民利民的网点、认证，还有社区工作者去推动、激励社区的互助和志愿性服务，还要按照政府的要求发放福利资助并提供福利性服务给孤寡老人、儿童等特殊弱势群体，还要由服务人员向社会居民提供收费的经营性服务，并用收费的盈利补贴福利项目的资金不足。因此，目前的社区服务中心既履行行政职能，又履行社会中介职能，还履行市场职能，集多重职能于一身；其组织性质和角色既是公共组织，又是中介组织，还是企业组织，集多重性质和多重角色于一身；其人员构成既有政府公务员，又有事业编制人员，还有企业编制人员和临时雇佣的打工者。在社区服务中心，我们看到了政企不分和政社不分。目前社区服务中心都面临着来自政府（以各种指标和计划构成的考核）、来自社区内群众（对福利性、公益性服务的日益增长）和来自中心人员（工资和待遇）等三重压力。对此，我们在调查中感受颇深，许多的社区服务工作人员对此反应强烈。

（二）社区服务存在问题的成因分析

1、社区服务概念不清、定性不准确。1992年中共中央、国务院的《关于加快第三产业发展的决定》和民政部等14部委联合的《关于加快发展社区服务业的意见》，以及在1994年民政部对社区服务的重新定位，都强调：社区服务具有双重属性，既是一项事业，又是一种产业。作为事业，是不以盈利为目的的专业性社会服务；作为产业，是一种特殊的第三产业，其特殊性主要表现在社会福利属性上。并要求社区服务按照社会化、产业化和法制化运作。但现实中，社区服务既包含福利性服务，又包含便民利民服务和社区与驻社区单位的双向服务，既有无偿的、福利性、公益性的服务，又有有偿的、经营性的服务；社区服务既要以维护和保障社区特殊困难群体和大多数居民的基本生活权益为出发点，强调其社会福利和公益属性，坚持把社会效益放在首位，防止为了片面追求经济效益而牺牲社会效益，又要保持社区服务业产值每年要以13.6%的速度增长；社区服务与社会服务、与商业服务、与第三产业的关系并没有规定。凡此种种，使社区概念和定性显得混乱不堪。社区服务概念不清，定性不准确，不仅造成了新的“政企不分、政社不分”，而且在实际运行中出现片面追求经济利益以及营利性服务，牺牲公共利益和公益性、福利性服务的现象。

2、缺乏科学分类。分类是管理的基础，只有科学的分类，才有科学的管理。社区服务管理上的混乱，营利性、有偿性的社区服务占据社区服务的主流，背离社区服务发展的宗旨，其根本原因在于对社区服务缺乏科学的分类。致使有偿的、无偿的、低偿的，福利性的、公益性的、互助志愿性的混在一起，“鱼龙混杂”，福利性、公益性的社区服务受到巨大的冲击和损害。

3、资源不足。目前社区服务的发展遭遇三大资源不足，一是资金不足，我们且不说经济落后地区没有足够的财力投入到社区服务中，即使在经济发达的沿海城市，也面临一个资金不足的问题。从全国来看，80年代我国社区福利费用占国民生产总值的比例为0.05—0.06%，而90年代则下降为0.04%；各地在社区服务初期政府通过投入资金和基础设施启动后，后期的投入明显减少，以至于部分街道办事处甚至区政府将社区服务中心视为包袱。在社区服务开展所需经费中，发达国家政府的投入一般占服务资金构成的50%以上，而我国目前政府的投入最多占30%，虽然我们不能对数字简单的类比，但基于政府的社会责任和功能，政府的资金投入显然与其所负的责任和具有的功能不相符。二是人力资源的不足，1998年的统计数字我国有专兼职社区服务人员约120万人，每万人中不足10人；志愿者组织达到55200多个，志愿者人数发展到5476790人，每万人中约有42人。即使在青岛市市南区这样社区服务发展较好的城区，截止2001年底，专业社区服务人员每万人中只有50人，社区志愿者每万人中只有200人。而加拿大全国现有3000万人口，有志愿者1300万人，占全国人口总数大于30%，美国的社区志愿者1990年已达到9840万人，占成年人口总数的54%。同时我国的社区服务从业人员普遍存在着素质低下、专业化水平不高的问题。三是政策资源不足。总的说来社区服务缺乏足够的政策支持；现有相关的减免税政策笼统、不详细，缺乏可操作性；各种政策之间矛盾、冲突严重，没有有效衔接，缺乏统一（如民政、工商、税务、物价以及教育、城建、环卫、卫生等）。

第三部分构建适合我国国情的现代社区治理模式

社区建设是一个系统工程，它涉及到我国城市管理体制、民主政治建设、公共服务的供给与运行以及社会稳定与发展，更涉及到政府、市场和社会三元结构的关系调整等，因此必须通盘考虑，整体规划。

一、强化社区建设的现实基础和理论基础

（一）打牢社区建设的现实基础。在中国，政府与社会关系问题经过建国以来50多年的演变，权力格局发生了巨大的变化，长达30年的强政府、弱社会的固定模式，随着20世纪80年代改革开放的启动和进程被逐步打破，并发生了根本性的变化，政府开始还权于社会，社会逐渐走向独立与自治，这就为我国社区建设打下了坚实的现实基础。下一步应重点在以下几个方面加以强化：

1、坚持“小政府、大社会”不变的改革方向。我国行政体制与机构改革与发展的现实已证明，“小政府、大社会”模式是不变的政府改革方向，我国五次机构改革无不以此为目标。应进一步树立小政府、有限政府的理念，坚定不移地进行职能转变；要突破政府职能和权力只在行政机关内部上下转移的框架，实行管理重心、权力向社会、社区和民间组织转移；要切实改革行政审批制度，树立政府就是服务的基本理念，强化政府的服务功能；缩减机构和人员编制，确立政府对社会的管理有所为、有所不为的方针；要按照“小政府、大社会”的思路重新构筑政府与企业事业、政府与社会、社区的合理性关系，并用法律的刚性加以明确规定。

2、强化公民意识，培育公民社会。适应市场经济的不断深化、经济全球化浪潮以及我国加入WTO的形势要求，加强社会力量和社会资本的培育和发展，。一要加强以村民自治和社区居民自治为具体内容的城乡社区自治建设，积极培育和发展以自治性和自主性为典型特征的社会民间组织；二要充分尊重和保障个人的权利，彻底从过去那种每个人从生老病死到就业、消费、休息、迁移、思想、阅读、交往、表达等等一切全都处于政府的严厉控制之下的境况中走出来，进一步解放思想，使人们享有充分的言论自由和隐私权，在就业或择业，消费、福利、社会保障、迁徙等方面也能够享有较大的自由；三要造就新型社会主义合格公民，积极组织公共生活和集团生活，改造国民向上臣服以及惯于接受的传统“子民”心理，树立公共意识、公德观念、法治观念和民主法制观念等，全面提高人的素质。公民意识体现在社区就是居民的社区意识，只要有了现代公民和公民意识，居民才会有真正的社区意识，才会真正认识和理解“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感和亲和力，才会真正实现社区自治。

3、强化社区功能，培育社区精神。一要加大以建立和完善现代企业制度为目标的经济改革步伐，全面启动和推进以教育、科技、文化卫生为主体的事业单位制度改革，彻底打破资源封锁的单位体制堡垒，促进社会资源的市场化配置，促使社会资源由单位整合模式向社区整合模式转变；二要适应形势发展的需要，适应人们由“单位人”属性向“社会人”属性转变和过渡的需要，适应人们的思想观念、价值观念、生活方式、行为方式和社会需要趋向多元化的需求，加强社区功能建设，促使社区发育成熟，使之不仅能够承接企业、事业以及政府所转移出来的、沉落到社区的大量社会服务、社会保障与社会管理职能，而且能够为居民群众生活质量的提高、人的现代化提供可靠的社会支持，能够充分提供社会保障、社会安全以及其它公共服务，同时也能够实现社区作为他们参与政治、参与各种社会事务、实现不同社会价值的基础平台。

4、借鉴西方改革实践的经验。20世纪70年代末以来，西方发达国家以“撒切尔革命”、“里根主义”为先导掀起了一场风起云涌的改革浪潮，这场改革引发了公共行政领域里的一场深刻而全面的革命，传统的、以科层制为主框架的政府治理模式受到了前所未有的挑战。通过民营化、权力下放、机构分解与精简、导入市场机制、大量引入企业管理技术与手段，涤荡着传统公共行政理念，改造着公共行政作业流程，努力塑造“企业家政府”，追求“市场导向型公共行政”。1997年英国首相布莱尔执政以来，“第三条道路”又成为西方政坛的时髦口号。“第三条道路”理论认为，倡导国家干预和福利制度的社会民主主义和推崇市场和个人本位的新自由主义都过于狭隘片面，无法给今天的世界提供一个解决问题的清单。解决问题的方法必须突破这两种模式和思路，而寻求新的道路。它在国家与社会关系以及政府如何进行管理的问题上所持的主要观点就是：应寻求一种把国家、市场以及公民社会结合在一起的新型关系。因此，“第三条道路”针对社会的过度原子化状态，提出了要建立合作包容型的新社会关系，即在尊重个人价值的基础上，倡导建立共同体意识，使每个人、每个团体都积极参与到社会之中。提出要在实践上避免国家/市民社会的“两元对立”，应当建立政府与社会之间的合作互动关系，培养公民精神，鼓励公民对政治生活的积极参与，发挥民间组织的主动性，使它们承担起更多的职能，参与政府的有关决策。而对政府则要进行民主化，促进其向透明、法治、高效、负责的方向转变。

充分借鉴和吸纳西方国家改革实践的经验，这是一个唯物主义者所应有的态度，因为那也是人类社会所共有的财富，当然，我们不应该全盘照般照抄，而应该按照同志所说的“剔除其糟粕，吸收其精华”。

（二）打造全新的社区建设理论基础

1、打破传统的国家（政府）与社会二元分离和对抗，构筑政府与社会的协商与合作关系。

国家与社会是一对相互联系的历史范畴，国家主要是指国家机构，这里只要是指政府，是从政治含义来看的；而社会则是与国家相对应的概念，是指独立于国家机构的、不受国家直接控制的非官方的自治领域。自政治学诞生以来，国家与社会的关系问题一直是人们研究、争论的一大热点，分歧焦点在于到底是国家决定社会还是社会决定国家，各国社会治理结构的确立也是以此为基础。

强调“国家至上论”则形成以国家为中心的“强政府——弱社会”模式，它强调或信奉政府行政权力至高无上和绝对支配地位，认为政府行政权力应当无所不在、无所不能，政府作为组织与管理经济生活、政治生活和社会生活等的唯一主体，强调行政权力体系在经济与社会发展中资源配置的绝对支配地位，排斥非政府组织或民间组织在经济、政治与社会发展等各方面的应有地位、能力和作用的，各种社会群体和利益组织都被纳入政府体制，成为政府管理社会的工具和手段。社会群体和利益组织在政府经济政策的制定过程中，很少能参与决策，它们只能是政府决策的执行者。这种模式的典型特征是行政全能主义，政府是无限的、全能的。

强调“社会至上论”则形成以社会为中心的“强社会——弱政府”模式，它强调政府是必要的邪恶，“管得少的政府就是最好的政府”，政府只应当代充当“守夜人”、游戏规则的制定者和裁判员，政府只应掌舵而不应划浆，充分尊重非政府组织的功能作用并予以积极扶持的，社会利益组织则以政府对立面出现的，它们也参与政府经济政策的制定，但更多任务是抵制政府对社会领域的侵犯，限制政府的活动范围。其典型特征是社会充分自治。

我们要从理论上冲破上述两个关于国家与社会关系的经典模式，打破了传统国家与社会的分离和对抗，要强调与积极倡导政府与社会的有效合作；要承认政府与社会之间存在一个公私混合领域的中介层面，承认在传统公共领域与私人领域之间存在着一个由社会组织组成的、起中介作用的中间领域，如“第三域”、“非政府公共组织”、“民间组织”、“市民社会（或公民社会）”等；重视和发挥中介组织的存在国家与社会的交流、互动与合作方面的桥梁和纽带作用。

2、打破非政府即市场、非市场即政府的政府与市场二元对立，建立健全中间调节机制。

政府机制与市场机制是社会资源配置的两大基础机制，对于政府与市场的关系问题争论由来已久，其分歧的焦点集中在一点：政府至上还是市场至上，要么主张自由市场的经济模式，市场机制作为资源配置的唯一形式；要么主张政府计划的经济模式，政府机制作为资源配置的唯一形式。二者之间是非政府即市场、非市场即政府的不可调和的关系。但各国的改革实践和社会经济的发展证明，政府机制与市场机制都存在着自身难以逾越、难以克服的障碍或缺陷，即：市场存在着失灵，政府也同样存在着失灵。因此，当今的学者已不再纠缠于市场和政府哪一个至上的问题，而是将注意力转移到如何寻求新的途径，使两者实现最佳结合。这就是主张在政府与市场之外引入“第三只手”——中间调节机制，并以此构建政府、市场、社会三元结构。

在政府、市场、社会三元结构中，政府机制、市场机制和社会中间调节机制各有分工，市场的原则是追求利益的最大化，利益最大化，一方面使政府能获得更多的税收，另一方面使政府通过投资规模的扩大为社会提供更多的就业机会。社会则应体现以人为本的原则，追求和培育博爱互助扶贫助困的精神，这是人类这一超有机体在选择市场机制之后，对其负面后果的自我修复。社会作为市场劳动力供给的蓄水池，既分享市场发展的快乐，也承受竞争失败的痛苦。政府的职责是服务，即通过监督、调整市场规划和稳定秩序为市场服务，通过国民收入的再分配为社会服务。因此，政府、市场与社会三元一体关系的维持不可能是暂时的阶段性的，而是长期的基本稳定的关系。

在政府、市场与社会的关系上，我们主张：市场经济领域能自行解决的事务由市场解决；市场解决不了的可以由社会组织（中间调节机制）进行调整；社会组织也解决不了的再有国家干预。这实际意味着：涉及政府与私人经济的关系时，经济上的个人责任与协作优先于政府责任，只有当私人经济没有能力有序高效地完成某一任务时，国家对经济的调控才作为最后手段或者作为备用力量予以考虑；在涉及各种组织之间的分工时，如社区、地方社团和协会的自我行政管理工作同样优先于政府行政管理。虽然它们之间的界限或分工是受客观条件限制的，也是随着实践需要不断变化的，因而三者之间的理想分工是无法用一个明确的标准来划分的，也不应当有这样一套理论来做出固定的界分。不过，我们可以明确的一点是，“一个健全的市场、自主的社会和强大的政府”才是我们追求的目标，而不是偏废任何一方。

3、打破传统的公共行政等同于政府行政、政府是提供公共服务与公共物品唯一乃至最佳机制、政府应垄断公共事务的狭隘陈旧观念，树立一种更民主、更开放、服务型的公共行政理念，建立更为完善、科学、全新的公共行政知识体系。

我们认为：公共行政是凭借公共权威而对公共事务的组织与管理，而公共权威的获得可以是世袭的，可以是神授的，可以是暴力的，也可以是基于民意的，可以是委托的。因此，公共行政既包括政府公共行政，又包括非政府公共行政，是政府公共行政与非政府公共行政的有机统一体；政府仍然是提供公共物品的主要机制，但不是唯一机制，在某些方面，也不一定是最佳机制；在现实中，众多的公共企事业组织、基层自治组织、社团组织、志愿者组织等非政府公共组织也在从事公益性活动、提供大量公共物品与公共服务，甚至工商企业和个人也有可能通过政府的授权委托而从事公共物品的提供，从事公共服务，这些都属于非政府公共行政的范畴，是对政府公共行政的重要补充；新的公共行政知识体系的建立为将市场机制和社会机制引入到公共服务、公共产品的生产和提供、引入到公共事务的组织与管理中提供了坚实的理论基础。

4、实现从管理到治理的转变。西方国家的政府改革的一个重要成果是催生了治理理论的诞生和发展。治理理论是20世纪90年代以来对每一个正在改革的国家和地区，甚至对整个世界（包括联合国组织）产生重大影响的一个理论流派，无论其作为分析工具，还是作为价值取向，都广泛地应用于政治、经济、社会等各个领域。以致于CGG（CommissiononGlobalGovernance）主席ShridathRamphal断言21世纪是“善治的世纪”（Bettergovernancefor21Century）。

（1）依据治理理论，我们应树立全新的治理理念：

树立治理理念。现代的治理理念区别于传统的统治理念，治理理念和治理理论的提供，就是试图通过构建政治国家与公民社会合作、政府与非政府合作、公共机构与私人机构合作、强制与自愿合作的社会治理机制，来弥补政府能力不足及其缺陷，弥补市场机制缺陷，解决政府失灵和市场失灵，进而达到和促成以官民合作为特征的“善治”。

树立创新理念。“如果说民主政治制度的建立是人类历史上第一次最伟大的制度革命，那么Governance的出现就是对民主制度的深刻革命”。治理理论使社会治理彻底走出了非政府即市场或非市场即政府的非此即被的狭隘意识，陈旧观念，为整个人类社会的良好治理（善治）扩展了空间，提供了更多的选择；同时，治理强调多方治理主体的精诚合作，更多重视技术性因素，从而远离意识形态，使治理保持中性色彩，治理不是管理，治理是对管理的替代，因为管理总是一定国家形态的管理。

树立社会理念。治理不是一个制度性、行政性的概念，而是一个社会性概念，它不仅反映在适应范围的广泛，如公司需要治理、政府需要治理、社区需要治理、国家需要治理，甚至世界也需要治理，治理的边界应是全社会、全人类；而且反映了社会自主地位的提升，治理理论产生依赖于发达的公民社会这一坚实的社会基础，或者说治理产生于公民社会，因而，社会自治、民众自治生存和发展空间的扩大，不仅是治理的现实基础，也是治理的终极目标。

树立互动理念。治理结构的组织网络迥然不同于管理网络，管理网络则是一种按照责任进行层次划分的分工网络，它更多的强调上下节制，更多的强盗指挥与服从；治理网络是一种互动的组织网络结构，是指所有参与者的自主性网络，这一自主性网络在某个特定的领域中，各种社会组织与政府进行合作，分担政府的行政管理责任，共同治理。由于这种互动性和自主性，使得治理决策和实施的全过程拥有了充分的民意基础，所以治理更能体现公开、公平和公正，同样也能对国家公共权力进行有效的限制和制约。

（2）充分认识和把握传统统治与现代治理之间的基本区别：

其一，治理也需要权威，但这个权威并非一定是政府机关，而统治的权威则必定是政府。治理的主体可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。从现代的公司到大学以及基层的社区，如果要高效而有序地运行，可以没有政府的统治，但不能没有治理。

其二，在管理过程中，政府统治的权力运行方向总是自上而下的，依靠政府所具有的强势政治权威，通过发号施令，制定并执行政策，对社会公共事务实行单一向度管理；治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系，确定认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，因而，其权力向度是多元的、相互的。

（3）加强与全新治理理念相配套的机制建设。

一要建立健全服务机制。政府的价值选择无论是统治还是管理，其基本的理论是控制，而治理方式则完全以服务替代了控制。而治理结构是一个由各成员平等加入的共同体，共同体除了成员的利益外没有其他利益，它以成员的利益为宗旨，是一个完全服务的组织。因此，要建立健全服务机制，将作为利益共同体的治理结构建成一个完全的服务机构，其工作就是服务。通过服务机制的建立，消除组织内部一切可能存在的控制与反控制、争夺和反争夺，强调成员之间的合作与协商；消除各种形式的信息不对称现象，强调各成员在体系中能够完全、完整地占有信息。服务机制的建立不仅从微观上反映出当今政府的价值趋向，而且从宏观上体现了国家与社会关系的根本转变。

二要建立健全协调机制。现代市场经济的发展，使得公共政策逐渐取代政府规制成为当今社会公共部门介入社会经济生活和社会生活的主要方式，要积极适应这种发展趋势，放松政府规制，建立健全协调机制，用协调取代结构规制和行为规制；要重视协调在公共政策制定与执行中的运用，重视协调方式、方法与技术的开发等。

三要建立健全回应机制。通过建立健全回应机制，实质上是增进公共事务的回应性，强调治理的互动性，这样，不仅能够使政府对民众的主张做出迅速的反应，以真正的、及时的代表民意，而且能够跟踪决策实施过程，对决策的有效性和合法性的评估和衡量做出及时反馈，以修订和改进决策，同时更好地促进公民参与。

只有建立健全上述配套机制，并以法律的刚性加以保障，才能完成治理由理想到现实、由理论到实践的转变。

二、构建适合我国国情的现代社区治理模式

各国的改革实践和理论的发展已经彻底抛弃了传统的“强政府、弱社会”或“强社会、弱政府”的治理模式，我们的现实选择是构建适合我国目前国情的“强政府、强社会”治理模式。

所谓“强政府”是指在社区建设与治理中，政府应发挥主导作用。

从世界范围看，政府在社区建设与治理中发挥着无可替代的作用，如在美国的历史舞台上，其城市社区建设主要有三大角色，即政府、营利部门和非营利部门。营利部门主要致力于经济的发展，非营利部门主要致力于社会服务和管理，政府则在这两者之间，站在更高层次上通过政策调节、制定法律和财政扶持来实施宏观调控和宏观管理，政府相对超然于市场和社会。对于社区来说，政府主要是制定社区发展的政策和运作法规，采取财政支持的举措，并实施对非营利部门的管理和考核，以制度和政策以及奖励等办法来增强非营利部门的责任感和使命感。美国城市社区建设所需要的资金是庞大的，其中70%左右是政府财政资助，30%左右是通过服务和社区捐赠所得。政府财政的大量投入，使得社区自治组织和非政府组织有足够的资源去从事社区公共服务和公益事业，再加上有效的运行机制，使美国城市社区建设得以蓬勃发展，为社区持续稳定起到了积极作用。

从我国来说，社区建设与社区治理是由政府倡导、发动和运行的，体现出了强烈的“行政化主导”和“行政化推动”的特色，社区建设与治理之所以取得举世瞩目的成就，社区建设与治理每前进一步，都是与政府“主导”“推动”分不开的。社区建设与治理离不开政府，这一在世界范围内形成共识，那种试图以“政社分开”为借口，放弃政府的社会管理、社会服务职能，把沉重的社会负担全部推向社区政府作壁上观的想法和做法是要不得的。对此，我们无须再加讨论。问题的关键不在于社区建设和治理要不要政府这一结构性力量，而在于政府在社区建设和治理中应该承担怎样的职能，发挥什么样的主导作用，换句话说，政府在社区建设和治理中功能如何定位，角色如何确定。

我们认为，政府在社区建设与治理中的主导作用具体体现在：一是制定社区建设与治理的法律法规和政策；制定社区建设与治理的宏观规划；负责社区建设与治理的宏观管理和监督；指导社区自治机构在法律范围内、在党的领导下自主组织与管理社区公共事务与公益事业；对社区建设与治理提供足够的财政支持；积极培育和发展社会民间组织和社区民间组织发展，引导社会民间组织和社区民间组织从事社区公共事务和公共服务；综合协调社会各种力量参与社区建设与治理等。

所谓“强社会”是指在社区建设与治理中，社区自治组织在党的领导下、在政府的指导下，在法律的范围内自我组织和管理社区公共事务和公益事业，真正做到“自我管理、自我教育、自我约束”。具体体现在：社区自治组织拥有对社区公共事务和公益事业的充分决策权和组织管理权、自治章程和居民公约的制定权（自治立法权）、充分的人事权、社区公共财政权、对不合理的行政摊派的拒绝权；由民间组织或其他机构来提供社区公共服务和公共物品，而不是由社区居委会等群众自治机构来提供。

作为“强政府、强社会”模式中的“强政府”与“强社会”不是彼此独立分离的，而是有机联系、相互合作、不可分割的统一体。实际上，我国的各地的社区建设、社区治理的实践，基本上沿着自上而下的行政建设和自下而上的自治建设始终是同时推进的，二者构成整个社区建设与治理进程中的两大不可或缺的结构性力量。行政建设体现在社区治理中的“行政化主导”与“行政性推动”，自治建设是一个社区治理的社会化过程，体现在“社会化发育”与“社区化参与”，整个社区建设与治理便是在行政化与社会化两个目标、两种机制的互动、互补与不断调和协调的过程。也就是说是按照“强政府、强社会”模式在进行社区建设与治理，但各地的实践结果却并不理想，造成政府与社会自治体双方的处境困难、尴尬。究其原因就在于把“强政府”与“强社会”割裂开来，形成两张皮，或者是只强调强国家，并试图将社会自治体纳入到行政体系使之成为准行政的分支机构；或者只强调强社会，并试图将社会自治体游离于行政体系之外。“强国家”与“强社会”之间缺乏有效衔接，也就是说社区建设与治理的两大结构性力量之间缺少有效的“链合”，缺少一个沟通的桥梁和纽带，缺少一个有机的转换机制。

我们认为，社区建设要解决的真正的问题不是所谓行政化还是自治化的矛盾，而是如何在分别加强社区行政力量建设以及进一步培育社区自治力量的基础上，使两种力量在发育中的社区里得到整合。因此，目前社区建设、社区治理的关键在于寻求一个桥梁、纽带，一个有机的转换机制，实现两大力量间的有效“链合”，这是至关重要的，是实现“强政府、强社会”模式的根本所在，也是实现社区善治的根本所在。而这一桥梁、纽带和有机转换机制就是充分发育的社会民间组织和社区民间组织。只有充分发育的社会民间组织和社区民间组织，才能承接政府不能、市场不为的公共服务，才能起到对政府是群众利益的代言人、对群众是政府政策的宣传者和执行者、对政府与公众是二者沟通的桥梁和纽带的作用；才能将社区自治机构从繁重的事务性中解脱出来，专心组织和管理社区自治事务；才能充分发挥政府和社区自治体这两大结构性力量，促进社区建设的发展，实现社区善治。

“强政府、与强社会”治理模式并不因为加强社区行政力量建设而包办社区，也不因为积极培育社区自治力量而搞无政府主义，而是在分清政府与社区自治体功能的基础上，通过民间组织这有机的转换机制，实现两大结构性力量在社区层面的相互合作。它既从理论上克服了“政府的作用只是阶段性地引导、扶持和前期启动性投入，一旦社区自治组织培育成熟，政府的作用就将逐渐撤出，否则，政府干预过多、管理过细，不符合小政府大社会的发展方向”的错误观念，也从实践上纠正了政府包办社区建设与治理而导致社区自治功能缺位、自治权力缺失现象和过分强调社区自治而忽视甚至不要党的领导、不要政府指导和不按法律行事的社区无政府主义倾向；更从理论与实践两个层面理顺了政府与社区的关系，即：政府主导而不是包办；政府指导、帮助而不是领导；政府支持、资助而不是不管不问，坐壁上观。

第四部分实现“强政府、强社会”社区治理模式的途径选择

一、提高各级党政领导对社区建设与社区治理的重视程度

（一）从思想上高度重视社区建设

从理论意义分析，社区是社会的最基本单元，是社会的细胞，在当今世界范围内，社区这个社会细胞已成为全球社会公共管理的基本单位，成为全球政府实现治道变革的重要平台。它是以社区自治、公民参与为鲜明特征，展示着与单一权力的公共行政彻底决裂的新型的社会网络管理体系，在公共服务要么走向市场、要么依赖政府这两个对立方向中，提供了第三种选择。在社区这个层面，充分利用社区资源，逐步构建以公民为主体的新型公共管理的架构，最终实现政府、市场和社区相互信任、相互依赖、相互作用、相互制衡的理想社会状态。从现实意义看，西方发达国家和我国的社区建设实践已经证明：社区建设对于推动经济与社会的协调和持续发展、加快政治民主化进程、提高社区生活质量、化解社会矛盾维护社会稳定、提升城市社会管理水平、实现社会经济可持续发展都有着广泛的现实意义。从这个意义上讲，社区建设与治理已成为我国当前城市政治文明建设、物质文明建设、精神文明建设和制度文明建设的现实基础平台，是管理就是服务、领导就是服务、政府就是服务，以及实现建设服务型政府的现实依据，因此，各级党政领导应首先从思想上高度重视社区建设与治理工作，应象重视经济工作那样重视社区建设，象重视个私经济发展那样重视社区发展。

（二）建立健全社区建设的领导机构

青岛和上海等地的经验表明，我国的社区建设与治理离不开党和政府的领导。要真正发挥党和政府的领导作用，必须建立健全社区建设的领导机构，也就是说，在市一级组建直接由市委书记或市长亲自挂帅的市社区建设指导委员会（或称社区建设协调委员会），在区一级成立由党政一把手任主任的区社区建设指导委员会，实施“一把手工程”，全面负责社区建设的领导、组织、协调、规划等工作，并授予足够的权限使之能够有效协调和整合社会各方面资源和力量，尤其是能够协调和整合政府各有关部门的资源和力量；组建全市社区建设与治理专家咨询委员会（或专家顾问小组），对社区建设中的重大理论问题和现实问题定期进行研讨，为党委和政府的决策提供咨询甚至参与决策当中。

（三）加大财政对社区建设的扶持力度

政府对社区建设的主导作用不仅体现在领导重视、组织建设、责任机制和政策扶持上，更重要的是体现在资金、设施支持和财政预算上，各级政府应将社区建设与治理所需费用列入财政预算，并应在现有投入的基础上保持逐年增长。比如，在有条件的经济发达城市，应将政府财政投入所占社区服务资金中的比例逐步提高到50%，对于经济欠发达地区应将政府财政投入所占比例提高到30%。这不仅是公共财政的职能所决定的，而且也是社会经济发展、居民群众日益增长的物质文化和精神文化生活的现实需要所决定的。

二、大胆改革城市社会管理体制，推动街道体制向社区体制转换，构筑新型社会管理模式

我国的社区建设是从改革城市街居管理体制开始的，上海市最早实行“两级政府、三级管理”的城市管理体制，后来发展到“两级政府、三级管理、四级网络”的管理体制，但这种改革仅仅局限于政府体系内部，是科层制行政组织体制适应社会发展的自我调整，具有纵向单一（市—区—街—居）行政推动且条块分割的特征，这种改革以市、区、街、居的职能界定为主线，以管理重心下移、权随责走、费随事转为内容，强调条块结合、以块为主，但结果是作为区政府派出机构的街道办事处在社区建设和城市基层管理中的功能和地位日益突出，致使其发挥了相当于一级政府功能，虽然在加强城市基层管理、维护社会稳定方面发挥了积极作用，但这是以增加城市政府层级设置、膨胀政府规模、增大政府财政支出为代价，也加强了社区居委会对街道的依赖，导致了社区居委会日益成为街道办事处的“腿”和“脚”。而这显然与我们所倡导的“小政府、大社会”范式不相符，也背离了社区建设与治理的目标。因此要真正加强社区建设与治理工作，其核心问题还是要从城市管理体制改革入手，体制问题才是根本问题。

（一）改组城市街道办事处，实行社区体制

城市的街居体制是我国计划经济体制下的产物，虽经改革开放后20多年来的发展变迁，发生了很大的变化，但总的说来，街居体制尤其是作为区政府派出机构的街道办事处体制以与现实的发展极不适用。各地在不同程度上对街道办事处进行了改革探索，基本可以划分两大模式，一是上海模式，上海模式基本是将街道办事处作为一级政府加以改组，从强化街道办事处职、责、权、利入手，实现从专业条线管理为主向条块结合、以块为主的转变。一是青岛和南京模式，青岛和南京模式的基本特征是实现在街道层面的政府行政职能和社会管理职能的分离，并进行了在街道层面建设大社区、实行大社区自治的试点（青岛的浮山后社区和南京的淮海路社区）。

我们认为，上海模式不仅与我国社会经济发展的方向不相符，与社区建设与治理的初衷不相符，而且也不符合国际城市管理中最多只设两级政府的做法，更为关键的是，这种模式其落脚点是在于控制而非聚合，在短时期内可能发挥作用，但长期下去，就会产生矛盾和摩擦。因此，上海模式不是我们理性和现实的选择。

青岛和南京模式可以说代表着未来城市管理的基本走向，代表着社区体制对街居体制的替代，应作为我国城市管理体制改革的方向。

青岛和南京模式（以浮山后社区和淮海路社区为例）的基本做法是，改组街道党委为社区党工委，作为区委在社区的派出机构，是社区内多种组织和各项工作的领导核心，对地区性、社会性、公益性工作负全面责任；取消街道办事处，成立社区行政事务受理中心，履行本社区的行政管理职能，由区政府各职能部门的派出人员组成；选举产生社区代表会议及社区委员会作为社区自治工作体系，承办区政府交办事项、接受社区党工委的领导、负责社区内公共事务和公益事业的组织与管理，负责社区内自治事项的决策和执行，社区委员会是社区代表会议的常设理事机构；社区服务中心具体负责社区服务事项。这样，从体制上完成了由街居体制向社区体制的过渡。

（二）切实转变政府职能

就社区建设来说，政府职能转变是改革城市管理体制的关键。政府职能转变首要的问题是理清行政事务和社区自治事务、政府委托事务和社区自治事务的边界；其次要本着职、责、权、利统一的原则，该由社会行使的职能交还给民间组织、社区自治组织等社会组织形势，政府职能转移、权力下放不仅意味着权力仅仅在政府系统内部流动，更重要的是权力在政府内外部的流动。

因此，在没有实现街居体制向社区体制过渡的城市或城区，对于街道来说，转变职能首先在于清理街道的经济职能，将街道办事处与所属企业脱钩，实行人、财、物彻底分开，街道办事处不再负责本辖区的经济发展与建设职能，不再直接从事经营活动；其次是清理街道层面的政府职能，成立街道行政事务受理中心，专门履行本辖区的行政事务，街道行政事务受理中心人员实行由区政府各职能部门派出制度；这样，街道办事处的工作重点就由抓经济工作搞“创收”和履行繁杂、并处于条条分割状态的行政事务转到具体负责本辖区内的公共事务和公益事业的组织与管理上来，从而为街道体制向社区体制过渡打下坚实基础。

三、加强社区自治组织建设，落实社区自治权力

社区自治组织是社区建设的重要内容，也是社区建设与治理的载体，同时也社区体制真正确立的关键，因此，社区自治组织建设的成功与否在一定程度上决定了社区建设的成败。而组织建设又是以落实相应权力为前提和基础，只有切实落实自治权力，才能从根本上保证社区自治组织建设健康进行，才能保证社区自治的“自治性”。

（一）确立社区居委会的“自治法人”地位

我国“宪法”和“居组法”都规定了“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”，也就是从法律上承认了社区居委会的自治地位，但却并没有确定她是属于基层政权的组织形式还是非政府的自治组织形式？其行业性质是一个经济自治体还是社会自治体或政治自治体？也没有规定是不是法人组织？她是一种什么样的法人组织？我们认为，鉴于目前村民委员会和社区居委会已成为现实中的民事诉讼主体（这在村民委员会表现的尤甚），尽快确立其法人地位势在必行。由于社区自治组织显然在从事组织与管理公共事务和公益事业，提供公共服务，是属于非政府公共组织，因此，她应该属于公法人或公务法人范畴，（法国和日本对从事公共服务和公益事业的组织称为公法人或公务法人），我们没有公法人和公务法人的称谓，而是采取机关法人、企业法人、事业法人、社团法人和民办非企业法人单列的分类法，有鉴于此，我们建议先将我国城乡社区自治组织确定为“自治法人”（可将社团法人并入其中），待时机成熟，可以将政府机关法人、社团法人、事业法人、自治法人统称为公法人或公务法人。在实行大社区（以街道层面设置的社区）的地方，也应确认社区委员会的“自治法人”地位。

（二）通过组织创新，建立社区自治组织体系

从世界范围看，社区自治组织设置并没有固定的模式，也没有一个模式可以放之四海而皆准的，各国根据自己的国情创造出了种类繁多、形式多样的模式；在我国，随着社区建设的推进，社区自治组织建设也有不同的样式，都在实践中取得了很好的效果。问题的关键不在于组织是按照什么原则（如议行分设、议行合一）、按照什么模式来设置，关键的问题是：能否保证自治组织在法律框架下实现充分自治；能否为居民的参与提供广泛而畅通的渠道；能否真正整合和体现社区居民的意志；能否真正起到沟通政府与社区居民的桥梁和纽带作用。我们认为，只要按照上述四项标准建立起来的自制组织都将是有效的、可行的，也应该提倡在坚持上述四项标准的前提下，大胆进行自治组织设置的创新。

对于目前我国大部分城市社区自治组织按照“议行分设”原则来设置的做法，我们应予以正确评价和充分肯定。作为一种制度安排，各地的社区组织建设由原来的“议行合一”改为“议行分设”，既体现了制度创新，又具有理性价值和现实价值。原先根据“议行合一”原则，城市社区自治组织的设置只有一个居民委员会，集议决权和执行权于一身，这个机构既掌舵又划浆，既是居民的代言人又是居民服务的直接提供者。这种制度安排使得居民群众参与的机会和渠道非常少，居民的利益诉求缺乏正常的、畅通的表达渠道，同时居民对其监督制约也缺乏一种组织安排，因而其所获得的居民支持率较低。现在依据“议行分设”原则来设置社区自治组织，使议决权和执行权分别由两个不同机构行使，一个机构掌舵而另一个机构划浆，一个机构是居民的代言人而另一个机构则是居民服务的直接提供者。这既增加了居民参与和利益表达的渠道，又提供了居民对社区自治组织监督的一种组织安排。因此，其效力和获得的支持显然比单一一个居民委员会要来的高。同时，它在增加社区居民参与渠道，加强社区自治权力监督方面发挥了积极作用。

（三）切实落实社区自治组织的自治权

要在法律的框架内、坚持党的领导下，切实落实社区公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权；社区自治章程和居民公约的制定权；对不合理的行政事务摊派的拒绝权；自主的社区人事管理权；自主的社区公共财政权；对政府公共事务决策和执行的监督权；等等。

这样，通过以强化社区归属感为先导，以增强居民参与为基础，以组织创新、再造为重点，以落实社区自治权力为前提，彻底改变政权组织建设模式，使社区真正成为自治体。

（四）理顺5个关系

1、理顺政府与社区自治体的关系。坚持政府与社区自治体之间的指导与被指导关系，革除实际存在着的领导与被领导的上下级工作关系；政府应依法加强对社区自治的指导，但这个指导必须有相对稳定和规范的程序，不能以指导之名行领导之实；社区自治体有责任、有义务接受政府的指导，有义务协助政府做一些非经常性、非行政性、与居民利益相关的工作，这也是我国社区建设与治理的必要条件。

在这一关系的处理上要消除三种认识上的误区，一是消除将社区自治体视作基层政权组织的认识误区，社区自治体是社区居民自治性组织而不是基层政权组织或基层政权组织的下级组织；二是消除社区自治体接受政府的工作经费就必须接受领导的认识误区，政府对社区居委会工作的拨款体现了一种国家责任，其理由正如政府给人大、人民法院、人民检察院等拨款而不能成为其领导人大、人民法院、人民检察院的理由一样；三是消除借口强调自治而不要政府的指导，甚至不要党的领导的认识误区，不能将社区自治等同于无政府主义。

2、理顺社区党组织与社区自治体的关系。社会主义的社区自治离不开共产党的领导，如果社区自治离开了党的领导，很可能导致中国政治动乱。因此，在社区建设与治理中，必须坚持党组织对社区内多种组织和各项工作的领导核心地位。但党的领导并不意味着党来包办社区建设与治理，更不能包办社区自治，党的领导应是政治上的领导、思想上的领导；党在社区自治过程中的作用也主要是通过发动社区党员积极参与社区建设，发挥党员的模范带头作用来获得社区居民的认同和支持，从而扎根于社区；坚持党的意志应通过法定程序进入社区决策，党应充分支持和保证社区自治体对社区内公共事务和公益事业的自主决策权和组织管理权。

要积极探索党在新时期、在社区建设与治理中的领导方式创新，如：探索运用非行政性手段发挥党的领导作用的可能性，探索党在社区的领导方式与党对政府的领导方式的区别与联系等。

要积极探索社区党组织成员与社区自治组织成员交叉任职、党支部书记与社区居委会主任“一肩挑”，甚至两块牌子、一套班子问题；要防止社区自治组织成为社区党支部的执行机构倾向；要防止基层政府利用社区党组织实现对社区自治组织的制度侵权的可能性。

3、回归社区居委会与社区居民、社区居民会议的法理关系。要理顺这一关系，关键是要使社区居委会真正回到宪法和居组法所规定的轨道上来，因此，一要建立社区居委会主任、副主任产生的直接选举制度，从而保证选举过程与结果的公正性、公平性和公开性；二要建立社区居委会成员的非职业化制度，不应将社区居委会的工作视为一种职业，而只是一种义务性、参与性的公益工作，因此，其组成应该是一群活跃于社区的民间社会活动家，而不应是职业化的“官僚”或“干部”。

4、理顺多层级自治体之间的关系。社区体制建立后，在社区层面将形成三级自治体，即：原街道层面的社区代表会议与社区委员会，原居委会层面的社区居民会议与社区居委会和业主大会与业主委员会。这三者之间明显存在着一个层级差别，在性质上和职责范围上也存在一定区别，其活动重心也有所不同。如何理顺其关系将是影响社区体制能否正常运转的一个关键问题。我们认为，要理顺这三者之间的关系，一要界定清楚各自的职能；二是三者之间应确定指导与被指导关系，而不应该是领导与被领导关系，高一级的自治体负有对低一级自治体的指导责任，而低一级的自治体有接受高一级自治体指导的义务；业主的自治章程应以相应法律和小区居委会、社区委员会所制定的自治章程为依据，不得与之相冲突，而小区居委会的自治章程应以相应法律和社区委员会所制定自治章程为依据，并不得与之相冲突；各层级自治体在自治章程规定的范围内履行各自的职责。

5、理顺社区自治组织与物业公司之间的关系。物业公司是一个经济实体，与社区自治体有着本质的区别，要理顺二者之间的关系，一是分清各自的职能，社区自治体负责社区公共事务和公益事业的组织与管理，不应该负责具体生产、提供社区公共服务（生产和提供公共服务的职能应由民间组织来履行），更不应该负责物业管理等已经市场化了事务，但社区自治体可以对物业公司管理活动依法进行监督和指导；而物业公司以做好对居民和驻社区单位的物业服务为己任，可以支持或参与社区居委会工作，但绝对不容许“替代”社区居委会。二是积极推进房产制度改革，加速货币化分房和现有公房出售步伐，为社区自治体与物业公司之间关系调整打好现实基础。三是可以建立由社区居委会主任、业主委员会主任和物业公司经理参加的联系会议制度，以达到社区资源整合、协调三家关系的目的。

四、加强社区功能建设，规范社区公共服务发展

（一）以“社区公共服务”概念替代“社区服务”概念

目前关于社区服务的理论上的分歧和实践上的混乱，如是福利性的还是营利性的，是非市场的还是市场的，是属于“公域”还是属于“私域”，都与“社区服务”概念难以明确界定有着直接关系。鉴于这样的现实矛盾，我们提出“社区公共服务”的概念以替代“社区服务”。理由如下：一是实际上，在社区服务的最初始阶段，其范围和含义比较明确，主要指民政福利服务，强调民政福利服务的社会化，限定了接收服务的人群只能是困难人群，因此是属于公共服务范畴；二是目前社区建设6大内容中除社区组织建设外，其余都是社区服务向公共领域的延伸，实际上也是公共服务范畴；三是社区公共服务的提供者是以政府为核心、市场和非政府公共组织共同参与的有机组合；四是社区公共服务既体现了社会公共服务在社区的延伸，又体现了社区内部的自治型服务，从而构建一个包容量大、以社区为核心的社会公共体系；五是公共服务可以经营，可以产业化（如水、电、气、城市交通等），社区公共服务也可以经营，也可以产业化，但它与私人服务产业的本质区别在于：社区公共服务业不以营利为目的，是由公共机构代表社区内群体的利益做出服务的规划、融资并组织生产，而私人服务业则是以营利为目的，且只须自行组织市场生产。

（二）对社区服务进行科学分类

建议将社区服务定位于社区公共服务，并将社区公共服务明确划分为福利性服务、公益性服务和互助性服务三大部分，福利性服务是指针对社会弱势群体所提供的免费或低偿的服务或商品，它一般需要界定特殊的弱势群体，这种服务一般是由第三者付费或补贴，服务对象只交很低费用或免费；公益性服务是指由公共酬资并公开免费提供给所有社区成员的服务，它是一种社区层面的公共物品，比如社区环境美化、社区卫生清理、社区健身以及其他社区公共设施等，这种服务资金来源是靠政府资助或社区内动员，但它的使用和其资助者不对称，它的使用是公共免费的，也是针对全体社区居民的；社区互助性服务是指社区内具有互补性的不同成员之间的互相服务，主要是指社区的居民之间的互相照顾和服务，它强调以服务换服务，而不是互相购买服务。由于目前的便民利民服务大多是经营性有偿服务，则完全可以通过培育相应市场来解决，由市场来提供，如现在的社区居委会举办的“便民餐馆”、“便民超市”、“便民维修业”、“便民理发店”等等。并且社区便民利民服务以成为重大的商机，众多的商业服务机构纷纷参与此类服务的提供，因此，作为政府和居民自治体的社区居委会不应参与市场竞争，应将此类服务从社区公共服务中划分出去，社区公共服务不再包含便民利民服务。

（三）改革社区公共服务提供模式（运行机制）

一是改革目前政府包办社区公共服务的模式，政府不再直接提供社区公共服务，而是通过购买或竞标的形式交由第三方来提供，由民间组织、企业或个人来提供，政府对社区公共服务的责任主要体现在制定社区公共服务政策和规划、提供社区服务资金和设施资助、指导社区公共服务的发展、制定公共服务标准和对社区公共服务的生产、提供进行监督等。从而解决社区公共服务的社会化问题。二是改变社区自治组织——社区居委会直接提供社区公共服务的做法，交由第三方来提供，社区居委会等自治机构重点履行对社区公共服务的组织和管理。三是建立社区公共服务资金筹集及运行机制，强调政府在社区福利性和公益性服务提供上的责任，在社会捐助和有奖募捐不足的情况下，应加大政府的投入，并将其列入政府财政预算，保持政府对社区公共服务投入比例上的逐步提高；通过各种途径和方式动员社会捐助和海外资金支持，建立有奖募捐基金，充分调动社区资源和整个社会资源并对其进行有效整合，提供社区公共服务，以解决政府投入不足问题。四是建立专业化服务、互助性服务和志愿者服务相结合的社区公共服务提供机制，专业化是城市社区公共服务发展的方向，社区福利性大多内容（如残疾人服务、弱智儿童服务、老年人服务、行为偏差者矫治服务、精神康复这辅导、刑释人员辅导与矫治等）也要求必须由专业化的组织和专业化的队伍来提供，要实现社区公共服务的专业化提供，必须要建立一支专业化的社区工作者队伍，通过在高校开设社会或社区工作专业进行专业人员培养；通过加强对在职人员的普及型培训培养其社区工作价值观，提高专业知识水平和专业操作技能。在坚持专业化方向的同时，通过有效措施（如举行互助友爱、尊老爱幼活动，对注册的志愿者组织开放政府的公益设施和场所，让社区居民或志愿者参与社区活动、社区公共服务和社区建设的决策和评价等），提高人们对社区公共服务和社区公共事务的责任意识和参与积极性，培育人们社会公益观念，弘扬慈善精神、互助精神和奉献精神等，提升参与社区公共服务的自愿性、自觉性和积极性，扩大志愿者服务队伍，做到专业化服务、互助性服务和志愿者服务有机结合。

（四）改革社区公共服务的行政管理体制，实现政府的行政管理与行业管理相结合的管理体制

“政府主导、民政主管”是政府行政管理体制的体现，“政府主导”主要体现在政府制定社区公共服务的相关政策、法规和规划，进行行政立法以及监督控制等；“民政主管”主要体现在负责制定社区公共服务的政策、法规和规划，进行业务指导，实行资格认证，制定社区公共服务的标准体系以及建立统计指标体系，进行科学评估等。无论是“政府主导”还是“民政主管”，都不是由政府来包办社区公共服务，而主要是通过政策、法规和行政力量实施对社区公共服务的管理，保证社区公共服务的福利性和公益性方向。行业管理是指由社区公共服务的行业管理机构依据相关法律法规以及政策进行的管理，这一行业管理机构具有社会中介性质，它通过制定行业管理规范、实行资格认证制度和行业自律等措施，具体履行社区公共服务的组织和管理职能，而不直接提供社区公共服务。因此，尽快建立和完善社区公共服务的行业管理机构、构建科学的行业管理体系、制定行业管理规范是关键而紧迫的问题，同时，行业管理机构的名称应该相对统一，目前有社区服务协会（如北京）、社区服务中心（如上海、青岛）和社区服务总社（如广州），名称不一，职能差异较大，我们认为，应统一为“城市社区公共服务协会”，可以设立分支机构。

（五）改组现有的社区服务中心

本着“城市社区公共服务协会”的机构设置，改组现有的社区服务中心，一是实现职能剥离，将社区服务中心中有偿的、经营性的、并且完全是实行用者付费购买的便民利民服务项目剥离，实行随行就市，按质论价，推向市场，由需求者在市场中购买，政府或社会组织没有必要再提供资助（如果这部分项目是由社会弱势群体举办的，应按国家有关政策享受相关优惠待遇），社区公共服务协会只负责社区福利性、公益性和互助性服务的组织、管理与协调。二是组织与管理职能和直接提供服务职能剥离，作为中介机构或行业管理机构，社区公共服务协会不再提供具体的社区公共服务，而由社会或社区民间组织来提供。

四、建立社区建设与治理的民间组织运行机制

要实现社区建设与治理的“强政府、强社会”治理模式，必须大力培育和发展民间组织，大力培育和发展社区民间组织，发挥民间组织的中介作用，实现两大结构性力量的有效链合。目前的民间组织发育程度尚不足以承担起政府不能、市场不为的公共服务职能，因此，当前政府在社区建设中的重点是积极培育和发展民间组织，特别要重视社区民间组织培育工作。

（一）积极培育和发展民间组织

1、提高对发展民间组织意义的认识。各级领导、各个政府部门应从发展市场经济、推进政府职能转变、加快现代公民社会建设、推动社区建设与治理向纵深发展高度重视民间组织培育发展与监督管理工作，树立像重视发展民营经济一样重视民间组织发展，像重视培育市场资本、政府资本一样重视培育社会资本意识。

2、依法规范政府与民间组织的关系。加速政府职能与民间组织职能的归位，认真清理政府职能，尽快将应由民间组织担任的职能下放给民间组织，并依法保证民间组织的独立性；政府原则上不再组建或变相改建民间组织，促使民间组织由官办向民办转化，取消与政府部门的挂靠关系，逐步实行与政府组织脱钩和分离。

3、改革民间组织监督管理体制。实施总量适度控制，规范民间组织行为，建立和完善政府、社会公众、舆论和司法四位一体的监控机制；调整双重管理：加强宏观调控、培育服务及登记管理部门职能，弱化微观规制、减化管理手续、调整业务主管单位职能；依据民间组织自身业务范围、发展能力，以机构所在区域自主选择登记管理部门；强化竞争意识，逐步弱化直至放非竞争原则，允许民间组织设立分支机构。

4、建立健全民间组织财务、人事、社会保障等制度。将民间组织在财务、人事、社会保障乃至票据使用、编制、工资、人才交流等制度与事业单位对接；分别针对社团、基金会、民非建立总体一致、又适应不同组织特点的财务、人事、社会保障等制度。

5、落实优惠政策，加大政府扶持力度。制定《公益事业捐赠法》的各项实施细则、配套措施，进一步补充、细化税收减免规定；建立公益事业政府购买制度，通过政府购买服务方式支持民间组织的发展；规范并落实民间组织在征地、房产使用等方面的优惠政策；实行非歧视政策，将对公立机构的各项优惠同样施之于民办机构。

（二）科学定位社区民间组织，规范其发展

所有的民间组织都分布在大大小小的社区中，但这并不是说社区中的民间组织都是社区民间组织，社区民间组织只是民间组织中的一部分，社区民间组织与民间组织有着重要的区别：民间组织都是正式登记注册的，而大多数社区民间组织没有登记注册，过去称之为“准民间组织”，现在青岛称为“备案制民间组织”，上海称为“群众团队”；社区民间组织举办者一定是社区组织、社区居民，而民间组织的举办者不限于社区组织或社区居民；社区民间组织一定是在社区内活动，而民间组织活动活动不限于社区；社区民间组织的生成方式是自下而上，而民间组织的生成方式既可以是自下而上，也可以是自上而下，等等。由于社区民间组织生成于社区，活动于社区，因而它的培育与发展对于社区建设与治理更具有直接的意义。

1、规范社区民间组织的理论定位。社区民间组织显然不同于在社区的民间组织，它是指由社区组织或个人在社区范围内单独或联合举办的、在社区范围内开展活动的、满足社区居民不同需要的民间自发组织。社区民间组织是民间组织的构成部分，它与驻社区民间组织共同构成民间组织整体。自下而上自发形成是其基本的生成方式；产生于社区、服务于社区、活动于社区是其生存的必要条件和基本要求；自发性、群众性、区域性和公益性是其典型特征；作为区域性中介，充当社区居民与政府沟通的桥梁与纽带是其产生和存在的理由。

2、认清社区民间组织的社会角色定位。社区民间组织的社会角色定位可以从如下几个方面加以把握：一是社区民间组织作为社区自发形成的组织是社区发展的真正主体，社区治理与发展的真正主体应当是在社区内部，应当也必须是在社区中自发产生、在社区范围内长期开展活动的民间组织。二是社区民间组织是单位人变为社区人的有效途径，社区民间组织处在社区最基层，其社会性和民间性更为明显，社区人参与基层民主政治的热情可在社区民间组织活动得到充分体现；政府对社区公共福利和投入和社会捐赠基金，可以通过购买服务的方式转交给社区民间组织运作落实；社区居民对文化、艺术、体育等需求可以通过参与社区民间组织的活动得得以实现。三是社区民间组织是推动社区公益事业发展的主力军，政府对社区公益事业发展规划、驻区单位对社区公益事业的支持、社区居民的公益心都要靠社区民间组织转化为社区公益活动。四是社区民间组织是社区群众参与基层民政治反对有效组织形式，社区民间组织存在和发展本身就是基层民主政治建设的产物，是社区主义政治文明在社区基层的具体体现，因此，一种社区民间组织就是社区群众参与基层民主的一种组织形式，维护权益类社区民间组织在这方面表现尤为突出。五是社区民间组织是有效整合社区资源的驱动器，作为政府与社区居民中介的社区民间组织，在激活在职人员的剩余时间、下岗、待业和身体健康离退休人员的剩余劳动力、驻区单位闲置的有形资源和居民的慈善心、公益心、奉献欲望等无形资源，服务于社区建设与治理具有明显的优势，可以发挥驱动器作用。

3、通过备案制，确认其合法身份，规范社区民间组织的发展。由于民间组织登记“门槛”过高、双重管理体制等原因，目前大量的社区民间组织处于“非法”运行状态，不利于社区建设与治理。青岛市对社区民间组织实行备案制的做法值得推广，通过规范的备案制，使得社区民间组织长期处于发展无序、管理无序的状态得到根本改变；提高了社区民间组织的认知度和公信度；净化了社区民间组织环境；促进了社区民间组织的培育发展，提高了社区建设的社会化程度和民主自治水平；也为我国民间组织成立制度的改革提供了方向性选择。

六、加强公民意识培养，提升社区居民的参与程度

（一）将培养造就新型社会主义合格公民作为社区建设与治理着眼点、着力点

人作为“类”的一个群体，要有“以天下为家”的公共生活，要相应树立公共意识与公德观念、法律观念、民主法制观念等等，这才是现代“公民”的真正内涵。公民意识体现在社区中就是居民的“社区意识”。有了社区意识，居民才会真正认识到“社区是我家”的公共意义，才会产生社区的认同感、归属感、亲和力，才能实现社区自治的核心目标。因此要在社区建设与治理突出人的地位，提高人的素质，体现人的价值，发掘人的活力等，努力造就新型的、合格的社会主义公民。只有拥有现代公民意识的民众，才能真正建立起现代化意义上的文明社区。

（二）强化和规制社区选举，实现社区直选，扩大居民参与渠道

一是完善《选举法》，制定社区选举的有关实施细则，让社区选举走上规范化、制度化和科学化的轨道，政府根据相应的法律法规和政策，对社区选举进行监督，从而保证社区选举健康有序进行。

二是由社区居民代表大会组织成立社区选举委员会，负责对社区选举的组织领导，社区选举委员会可以由社区居民代表大会选举产生，也可由社区居民代表大会成员直接组成，由社区选举委员会来组织社区选举工作，就避免了政府操纵社区选举的嫌疑，也能真正体现民意。

三是规范社区选举程序，严格、规范、科学、可行的选举程序本身就是一种民主的体现。

四是实行直接选举，无论是内容上还是形式上，直接选举更能体现民主的本质，也反映居民群众的要求和愿望。

五是规范社区居委会成员候选人的身份。应规定其后选人是本社区内有选举权和被选举权的常住人口，暂住人口和流动人口不宜作为候选人，因为不是本社区的居民，就很难做到全心全意维护和争取本社区居民的利益，也难以取得社区居民的信任，但他们可享有选举权。驻区单位的代表也不宜作为后选人，因为驻区代表往往都是单位法人代表，很难有更多的时间和精力投入到纷繁复杂的社区居委会工作上来。

（三）强化社区政治参与，以政治参与带动其他内容参与

社区政治参与是社区参与的重要组成部分，居于核心地位，强化社区政治参与，既可以使公共机构有效和公平地分配公共财产和公共服务，也可以有限防止其权力腐败以及由低效、无知、无能和权力腐败等造成的对公共财产的侵吞与浪费，同时还会带动其他内容参与。

要强化社区政治参与，应从如下几个方面着手：一是提升社区自治程度，自治本身就是一种参政，公民直接参与社区公共事务管理是社会进步的体现，也是社会现代化的直接政治后果。二是参与并监督社区建设与发展规划的决策与执行，我们倡导“社区是我家，建设靠大家”，如果居民不能参与社区（家）的建设与发展规划，又如何认同这个社区（家）？在美国加州，如果没有公民（市民委员会）的参与，城市开发项目就根本不可能进入审批程序。三是在公民自愿的原则下，加强公民与基层行政组织的互动，监督基层行政组织的运行及其人员的行为。

七、建立健全相关法律体系，依法进行社区建设与治理

上述社区建设与治理的对策中，在诸多方面突破了我国现有法律法规框架，如：宪法和居组法中关于社区居委会的有关规定，城市街道办事处组织条例中关于街道办事处的有关规定，关于我国城市行政区划的有关法律法规，还有有关土地的、选举的、民间组织的、人事的……等等。因此，建立健全相关法律法规，依法进行社区建设与治理，在当前显得尤为必要和紧迫。这其中，当务之急是重新修订《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，明确社区居委会的法人定位和性质，确定社区居民“自我管理、自我服务、自我教育”的内涵与外延，从内容、职责等规范城市基层政府与社区居委会的指导与被指导关系，规范社区居委会选举的有关程序。要加快民间组织现有法律法规的修订，以适应变化发展了的形势需要。

课题负责人：窦泽秀

课参与人：赵立波毕监武王国华辛化功刘学宁

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《公共服务的制度建构》，（美）奥斯特罗姆、帕克斯和惠特克著，宋安喜、任睿译，上海，三联书店2000年版。

《公共事物的治理之道》，（美）埃莉诺.奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译，上海，三联书店2000年版。

《没有政府的治理》，（美）罗西瑙主编，张胜军、刘小林等译，南昌，江西人民出版社2001年版。

《全球公民社会——非营利部门视界》，（美）萨拉蒙著，贾西津、魏玉等译，北京，社会科学出版社2002年版。

《改革政府—企业精神如何改革着公营部门》，(美)戴维.奥斯本、特德.盖布勒著，上海市政协编译组东方编译所译，上海译文出版社1996年版。

《共同体与社会》，（德）滕尼斯著，林荣远译，北京，商务印书馆1999年版。

《1997年世界发展报告：变革世界中的政府》，世界银行《1997年世界发展报告》编写组编著，北京，中国财经经济出版社1997年版。

《市场或政府——权衡两种不完善的选择》，（美）查尔斯·沃尔夫著，谢旭译，北京，中国发展出版社1994年版。

《公共领域的结构转型》，（德）哈贝马斯著：曹卫东译，学林出版社1999年版。