民办登记管理调研报告

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《民办非企业单位登记管理暂行条例》（以下简称《暂行条例》）实施以来，对促进民办非企业单位的发展、规范民办非企业单位的管理，发挥了积极的作用。但也存在很多问题。毕竟，民办非企业单位是改革开放后出现的新生事物，《暂行条例》是第一部关于民办非企业单位登记管理的行政法规。现将我们对《暂行条例》有关问题的一些粗浅思考，录陈如次。

一、《暂行条例》亟待修改

1998年10月国务院的《暂行条例》，首次确立了民办非企业单位的法律地位，为开展民办非企业单位登记管理工作，提供了法律依据。近年来，通过登记管理机关和相关部门的努力，基本理顺了民办非企业单位的管理体制，扭转了统一归口登记前政出多门、职责不清、管理无序的局面，初步建立了民办非企业单位登记管理的政策法规体系，进一步完善了我国民间组织管理的格局。但同时，也暴露出了《暂行条例》的一些弊端和不足，主要有如下几个方面：一是与其他有关法律、行政法规的规定有不一致之处。如，《暂行条例》第八条规定“民办非企业单位的名称应当符合国务院民政部门的规定，不得冠以‘中国’、‘全国’、‘中华’等字样”，这与《社会力量办学条例》第二十条“教育机构的名称应当确切表示其类别、层次和所在行政区域；未经国务院教育行政部门或者劳动行政部门批准，不得冠以‘中华’、‘中国’、‘国际’等字样”的规定，显然是矛盾的；二是一些规定已不适应市场经济体制下登记管理工作的要求。如登记对象、范围不明确，非营利性等问题界定不清，导致民政部门与有关部门在执法过程中经常发生争议，难以操作；三是缺乏一些必要的规定。如对从业人员的工资、福利待遇问题没有规定，随意性很大，给民办非企业单位带来了招人难、留人难问题；又如，对注销登记后财产的处理缺乏具体规定，举办者担心自己投入的资金一去不返，在一定程度上制约了民办非企业单位上规模、上档次，影响了民办非企业单位的健康发展；四是缺乏国家鼓励和支持民办非企业单位的发展及税收优惠政策等条款，没有充分体现国家对民间组织培育发展与监督管理并重的指导思想。

特别需要指出的是，随着改革开放的不断深入和我国社会主义市场经济体制的逐步完善，尤其是我国加入世界贸易组织之后，境外组织和个人要求在我境内举办民办非企业单位的情况越来越多，而《暂行条例》对涉外民办非企业单位登记管理工作没有规定。因此，通过修订《暂行条例》以弥补现行行政法规在这方面的不足，已是当务之急。

二、“民办非企业单位”应当易名

民办非企业单位的名称，是在1996年8月的一份中央文件中首次出现的。此前，民办非企业单位称为民办事业单位。1996年7月《中共中央办公厅国务院办公厅关于印发〈中共中央机构编制委员会关于事业单位机构改革若干问题的意见〉的通知》（中办发〔1996〕17号）指出，要推进事业单位的社会化，要加强对民办事业单位的管理，要制定有关政策法规，有领导、有计划、有步骤地发展适宜民办的事业单位。1996年8月中央文件中的民办非企业单位就是指以前的民办事业单位。1998年10月国务院的《暂行条例》，首次明确了民办非企业单位作为一类社会组织统称的法律地位。

随着社会主义市场经济体制的不断完善，特别是登记管理工作实践的不断发展，“民办非企业单位”这一名称的弊端日益显现。首先，“民办非企业单位”称谓不科学。“民办非企业单位”名称是在我国经济体制转轨时期提出的，在计划经济条件下，事业单位都是由国家投资举办的，随着改革开发的深入，由社会力量兴办的从事科技、卫生、文化、教育等行政事业的民办单位大量涌现，当时提出的“民办非企业单位”名称仅仅是为了和国办事业单位相区别，而且作为一种社会组织形式，在名称中使用了“非”的排除表述法不科学。因为，从广义上理解，社会团体也可以算作民办的非企业性质的单位。由此可见，“民办非企业单位”这一称谓与其实际内涵有很大差异，极易产生误解；其次，“民办非企业单位”这个名称，既不与国际接轨，得不到国际社会的认同，也未能与我国现有的社会组织类型相衔接，不易被公众理解、接受，给民办非企业单位的发展带来极大的不便。第三，事业单位这一概念在我国已取得广泛共识，民办事业单位与事业单位的举办目的和从事的业务领域基本相同，区别仅在于设立主体和资金来源上。当前，事业单位正在进行改革，科技、卫生、文化、体育、教育等许多事业不再只由政府出资举办，而是广泛吸取社会资金参与，今后民办事业单位将会有更大的发展。为此，我们认为应当恢复“民办事业单位”的称谓，还这一类社会组织的本来面目。

当然，我们也清楚知道，民办事业单位也不是这一类社会组织的最恰当的名字。很多人这一名称提出了异议。他们认为，用民间非营利机构、民办非营利组织、社会事业单位等，也许更能符合这一类组织的内在特性，也更能和国际接轨。但是，我们认为，一个社会组织的名字的确定需要考虑很多方面的因素，但主要还是要看社会公众对它的认可和接受程度。从我国目前的情况看，民办事业单位，应该是最好的选择。

三、民办非企业单位界定需更准确

《暂行条例》将民办非企业单位界定为：“本条例所称民办非企业单位，是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织。”这一界定强调的是民办非企业单位须从事非营利性的活动，这种非营利性活动在实际工作中很难把握，没有一个固定的标准，而且工商部门与民政部门对营利与非营利的理解不一致，管理冲突频发，出现了工商行政管理部门查处民政部门登记的民办非企业单位的现象。原因是民办非企业的活动有了所谓的“收益”。民办非企业单位无所适从，既不利于管理工作，也不利于民办非企业单位的发展。我们认为，可以从民办非企业单位是非营利性的社会组织这一角度出发去界定民办非企业单位，说明该组织是非营利性的组织，而不是说它从事的必须是非营利性的活动。对组织定性而不对活动定性，可以避免有关部门因对营利性或非营利性活动问题理解的不一致，而带来在管理问题上的冲突。因为，营利性组织和非营利性组织的本质区别在于其开展活动的盈余和清算后的剩余财产如何分配使用，并不是说非营利性组织就不能开展经营活动。

四、简化登记条款必须细化

《暂行条例》第十二条规定“依照法律、其他行政法规规定，经有关主管部门依法审核或者登记，已经取得相应的执业许可证书的民办非企业单位，登记管理机关应当简化登记手续，凭有关主管部门出具的执业许可证明文件,发给相应的民办非企业单位登记证书。”从登记实践看，此规定很难操作，原因是业务主管单位颁发的执业许可证的内容不能包含登记管理机关所有的登记事项。同时，简化登记会造成民办非企业单位之间地位不平等，不便于登记管理机关的日常管理。而且业务主管单位颁发执业许可证，重在对其开展业务活动的能力进行资格认定，而登记管理机关颁发登记证书则是赋予民办非企业单位合法的法律地位的行为，两者之间有明显差别。如果简单地凭执业许可证明文件发给民办非企业单位登记证书，会给登记管理工作带来被动，也会影响登记事项的依法核准。为此，应该在修改《暂行条例》时，根据近年登记管理工作的实际情况，以相应的条款来细化第十二条的规定。另外，最近全国人大刚刚通过、即将实施的《民办教育促进法》第十八条明确规定“民办学校取得办学许可证，并依照有关的法律、行政法规进行登记，登记管理机关应当按照有关规定即时予以办理”，也要求修订《暂行条例》的这部分内容，对此进行明确规定。

五、涉外民办非企业单位登记工作应纳入规范

如前所述，把涉外民办非企业单位的登记管理纳入到民办非企业单位登记管理工作的范围，已是当务之急。为适应我国加入世界贸易组织的要求，目前，亟需制定有关法规政策，以规范涉外民办非企业单位的登记管理工作。做这项工作，要善于把握和处理矛盾的普遍性和特殊性的关系。一方面，涉外民办非企业单位是民办非企业单位的一部分，法规政策的一般性规定，也要适用于涉外民办非企业单位，如修订《暂行条例》，建议不单独设章，以体现公平、公开、公正、透明的原则，从总体上给人以这样的印象，即在登记管理问题上，涉外民办非企业单位得到了国民待遇。另一方面，在体现国民待遇的同时，也要注意涉外民办非企业单位的特殊性，从而制定有针对性的条款。根据我国的实际，我们认为，以下几条是应当特别指出的。一是为加强对涉外民办非企业单位的管理，应规定审批登记涉外民办非企业单位的登记管理机关和业务主管单位由国务院或省（自治区、直辖市）人民政府的登记管理机关和业务主管单位负责。二是应规定涉外民办非企业单位应当具备法人条件，因为涉外民办非企业单位举办者的财产涉及境外财产，若进行个体登记，举办者承担无限连带责任，操作性较差。而且，鉴于目前我国外资企业法（包括中外合资企业法、中外合作经营企业法、外商投资企业法）中，只有中外合作企业存在非法人的形式，且只用于完成一次性项目合作的情况。三是如果涉外民办非企业单位的拟任负责人为外国人的，在提交登记文件时，应根据我国涉外工作的一般要求，制定一些相应的规定。

六、民办非企业单位（合伙）形式应当删除

《暂行条例》规定了民办非企业单位法人、合伙、个体三种形式，有识之士对此的批评之声，不绝于耳（苏力、葛云松等著《规制与发展》一书，对此进行过犀利的批判）。我们的观点，要而言之，一是不应将进行商事登记的形式拿到民事登记中来，为了促进非营利机构的发展，应该删除合伙、个体商事登记形式，只保留一种民办非企业单位（法人）形式；二是合伙、个体商事登记形式的存在，会使对民办非企业单位的举办者在法律上的权利义务，出现不平等的情况。举办者既不能从民办非企业单位的活动中受益，不能从其服务活动的盈余中分红，解体时财产也不能私分，但一旦民办非企业单位出了某种问题，举办者还要承担无限连带民事责任，显然是不公平的。

尽管如此，我们认为，还应当保留民办非企业单位（个体）形式。这主要是为了保证政策的连续性。根据民政部民间组织管理局的统计，截至2002年5月，全国共登记民办非企业单位9.6万余个，其中个体形式的最多，有5.1万余个，法人形式的3.8万余个，合伙形式的数量极少，仅有0.5万余个。民办非企业单位（个体）形式的登记数量占了全国登记总数的一半以上，如重新登记，将会给登记管理工作造成极大的不便，也不利于法规政策的延续性。因此还应当保留民办非企业单位（个体）形式。而民办非企业单位（合伙）形式的登记数量少，重新登记较容易，而且合伙的本意就是以营利为目的，与民办非企业单位的设立宗旨不符，应当删除民办非企业单位的合伙形式，保留法人和个体形式的民办非企业单位。

七、应当允许民办非企业单位设立分支机构

目前，民办非企业单位尤其是教育类、劳动类的民办非企业单位要求设立分支机构的呼声越来越高。有关部门和一些地方政府也出台了一些允许某些类型的民办非企业单位开设分支机构的政策。如，2003年3月14日《京华时报》以《民办高校管理新规出台开设分支机构将不再受限》为题，报道了今年北京市政府将加大对民办教育的扶持力度，民办高校开设分支机构将不再受限的消息。因此，应当允许民办非企业单位设立分支机构，以利其发展。《暂行条例》对民办非企业单位不得设立分支机构的规定虽有利于业务主管单位和登记管理机关的管理，但不利于民办非企业单位的发展和积极作用的发挥，尤其限制了那些办得好的民办非企业单位发挥品牌效应。设立分支机构是民办非企业单位发展的客观需要。公办学校可设立分支机构，社会团体可以设立分支机构，民办非企业单位作为一种实体，也应允许其设立分支机构。