优抚事业单位调研报告

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3月中下旬，我们先后赴华东的几个省调研优抚事业单位和烈士纪念建筑物保护工作。现将调研情况报告如下。

一、优抚事业单位管理和烈士纪念建筑物保护的现状

福建省作为全国早期的革命老区之一，在民主革命时期、国内革命战争、抗日战争和解放战争中，为中国人民的解放事业献出生命的八闽儿女就有十余万人。全省现有独立办的光荣院16所，与福利院两院合一的46所，共收养优抚对象孤老1000多人。有荣军康复医院一所，集中收治特、一等革命伤残军人20人。有革命烈士纪念建筑物保护单位127处；其中国家级保护单位4处，省级保护单位9处，市级保护单位8处，106处为县级保护单位。近三年投入优抚医院和光荣院的建设资金从中央到地方约1290多万元，如省荣康医院投入40O多万元，新建一幢410O多平方米的荣军病房大楼；平和县搬迁新建光荣院投入16O万元；云霄县新建光荣院投入180万元等等。近三年投入烈士纪念建筑物单位资金约3200多万元，如长汀霍秋白烈士纪念碑扩建投入300多万元，今年清明节前将竣工；闽中烈士陵园投入400多万元，对园内绿化、展馆改造装修等；泉州市投入300多万元，用于新建后烈士陵园内的各项设施配套完善工程。厦门烈士陵园正投入1800万元对展馆进行改建，新装声、光、电设施。经过改造完善的烈士纪念建筑物单位的环境、设施、面貌都得到改善，逐渐发展成花园式、公园式，集瞻仰、旅游、休闲、游览为一体的革命烈士陵园。

安徽省是革命老区省份，现有光荣院50所（含两院合办），供养优抚对象2040人；优抚医院2所，床位490张，职工462人，净资产1671万元。县级以上重点烈士陵园152处，其中国家级4处，省级14处，市级20处；县级114处，陈展烈士16584人。烈士塔（碑、亭）666处，烈士墓约6500处。近几年来，安徽的优抚事业单位在建设和管理等方面均取得了一定的成效：一是高度重视优抚事业单位建设，在财政十分困难的情况下，从2000年至今，连续4年每年省财政投入专项维修170万元（烈士陵园70万元、光荣院100万元）。地方财政每年也投入300多万元，使优抚事业单位的基本设施建设得到了一定的改善。二是优抚事业单位自身管理有所加强。全省优抚事业单位克服经费不足的困难，利用有利条件，积极抓好自身的管理和为优抚对象的服务工作，促进了自身的发展。不少光荣院按省里制定的等级管理标准，认真进行自身的整顿，健全完善各项管理制度，努力实行目标等级管理。同时积极开拓市场，面向社会孤老群体，扩大收养业务，增加收入，以院补院。一部分烈士陵园在充分发挥革命传统教育基地作用的同时，积极走纪念、教育、游览和休闲等多功能一体化的发展路子，重新规划、重新布展，加强宣传；增加投入，积极创收，以园养园，增强了社会效益和经济效益。如金寨烈士陵园进行了全面维修和重新布展，皖西烈士陵园进行重新规划，目前正在实施中；皖南事变烈士陵园新建了碑廊和增添了浮雕；大蜀山革命烈士事迹陈列馆进行全面维修，更换了展板，并积极开展对外创收，近2年创收额达600万元。安徽两个优抚医院坚持“优抚立院、特色兴院、改革强院”和“两个文明”并举、“两个效益”并重的办院方略，改进管理方式，提高管理水平，使优抚医院的整体形象和综合实力都有不同程度的改善。三是在全省优抚事业单位中广泛开展争创文明窗口活动，不断提高了服务质量。仅去年，全省有5所光荣院和8所烈士陵园被省文明委批准为民政系统文明窗口单位，在社会上产生了积极的影响。

二、存在的主要问题

优抚医院存在的突出问题和主要矛盾是：管理人员管理水平不高，人员素质偏低，岗位设置和人员结构不合理；地理位置偏僻，缺乏区位优势，不好引进高水平高等级人才；医疗设施设备配置落后且不齐全，诊疗、检查手段滞后单一，医护质量不高，社会化程度差，竞争力不强。

光荣院存在的突出问题和主要矛盾是：供养人员年老体弱，发病率较高，大病、重病多，治病难和医疗费超支严重；生活环境差，设施不完善，设计不合理，内部设施不配套，功能不齐备，需全面改造维修；农村税费改革取消“三提五统”后，供养人员原来由乡、村负责的生活粮、款无法收取；因担心包袱越背越重，在院供养人员减少，符合收养条件的对象又不敢接收的矛盾很突出。此外，因选址不当，不适宜老年人休养，需迁址重建的也不少。

烈士纪念建筑物保护存在的突出问题和矛盾：选址不合理，分布零散，位置偏僻，不便管理；各级财政投入的改造维修经费严重不足，资金严重紧缺困扰烈士纪念建筑物保护单位的发展，对烈士纪念建筑物保护的投入与当前整个社会和城市发展相比差距较大，与充分发挥爱国主义教育基地的作用极不协调。

三、存在问题的原因

1、优抚事业单位的建设与发展严重滞后于社会进步与发展的要求。优抚事业单位具有悠久的革命传统，曾经有过辉煌的历史，发挥过重要作用。优抚医院大多来源于战争时期成立的荣誉军人学校，光荣院、烈士陵园多数始建于解放初期。因为历史的原因，优抚医院医疗设备落后、简陋，直接制约着医疗水平的提高，严重影响对优抚对象的医疗效果。光荣院的房屋绝大多数系60—70年代老房或危房，收养人员缺少现代必要的生活设施，难以保证养老的必备生活需求，生活质量不高。各类革命烈士建筑物破损较严重，有的烈士墓面目全非、惨不忍睹，有的烈士塔严重倾斜，随时面临着坍塌的危险，大量展馆漏雨，不少珍贵烈士文物和烈士资料缺乏有效保存，造成不应有的损失。由于优抚事业单位设施陈旧，年久失修，残缺不全，影响了革命传统教育的效果和对优抚对象的服务质量，制约着优抚事业单位的发展。

2、优抚事业单位建设经费投入严重不足。近年来，尽管各级民政部门在优抚事业单位建设经费方面想了很多办法，当地政府也给予了一定的财力支持，但还是杯水车薪，没有从根本上解决问题。据调查，优抚事业单位和烈士纪念建筑物保护单位，除个别光荣院为差额拨款外，绝大部分都是按隶属关系，分别由各级财政负责编制人员工资和管理经费全额拨款，但经费缺口较大，只能够维持工作人员和供养人员的基本开支，远远不能保障单位建设和发展的需要。光荣院老人的生活标准一般在150—300元之间，经费来源主要由三部分组成：一是按离土不离乡的原则，由老人原所在乡、村负责生活粮款；二是由民政局给供养人员补助部分；三是光荣院从创收经费中补贴部分。供养人员的医疗费除个别光荣院纳入公费医疗按一定比例报销外，绝大多数光荣院是采取由民政局在优抚事业费中补助一部分和光荣院创收中解决一部分的办法来解决。优抚事业单位和烈士纪念建筑物保护单位的维修经费主要靠上级补助。据安徽省初步测算，要解决优抚事业单位硬件方面存在的问题，至少需投入经费30300万元，其中：优抚医院3800万元，光荣院3000万元，烈士纪念建筑物保护23500万元。

3、对优抚事业单位今后如何建设和发展缺乏新的工作指导方针和原则。长期以来，不少优抚事业单位在管理上仍然袭用计划经济条件下的管理方式和管理方法，缺乏开放的管理意识、先进的管理方法、科学的管理手段、强有力的管理队伍，致使管理水平和管理效益低下，直接影响优抚事业单位的建设与发展。作为这项工作的政府职能部门，我们至今没有明确的指导性意见，至使各地优抚事业单位的建设与发展处于维持的状态。随着国家新的医疗机构分类管理制度的建立和事业单位改革的逐步推进，优抚事业单位面临着严峻的挑战，同时也蕴涵着难得的发展机遇。许多问题摆在了我们的面前，需要我们尽早地作出决策。比如优抚事业单位承担收治、供养优抚对象任务与开发多种经营、以实业促事业之间的关系；如何加快优抚医院医疗护理人才结构的调整；优抚医院在医疗设施、管理水平、经营效益、政府支持和社会认可程度方面如何缩短与社会医院的差距；优抚医院如何向社会开放并与医疗市场接轨，是否被确定为当地基本医疗保险定点医疗机构。再比如烈士陵园能否推向市场，是否引入市场机制、吸引社会力量投资入股加以建设。新建的烈士陵园怎么审批，规划设计应达到什么标准、要求；光荣院建设是引导其继续发展，还是放任其自然病缩。诸如此类的问题的及时和正确的回答，将有利于解决长期困扰优抚事业单位发展的深层次矛盾，也有利于我们从政府角度真正发挥宏观指导、服务调控的职能。

四、解决这些问题的建议

1、要加强优抚工作主阵地建设，保护和发挥传统资源的特殊优势。优抚事业单位是优抚工作的传统手段，是优抚工作的重要载体，是优抚工作在基层的延伸。优抚医院和光荣院的工作对象，都是对中国革命和建设做出过一定贡献的特殊群体，理应得到社会的尊重，享受到比社会上的一般伤残人员和敬老院、福利院老人更加优越、优惠的待遇。烈士纪念建筑物是缅怀革命先烈、褒扬烈士事迹、启迪和激励后人的重要场所，是爱国主义教育基地，社会主义精神文明建设的重要窗口。优抚事业单位和烈士纪念建筑物保护单位的改革与发展，要充分考虑这些单位的特殊性和实际利益，积极争取各级党委和政府领导的重视和支持，把这块阵地维护好、建设好、发展好。

2、要发挥政府主渠道作用，优化优抚事业单位的发展环境。一是要有持续不断地加大各级财政特别是中央财政的资金投入力度，改善优抚事业单位的工作环境和生活环境，有计划地对优抚医院、光荣院和烈士纪念建筑物进行改造、迁建和更新设施设备，集中有限的资金，更大程度地发挥资金的使用效益。二是充分利用各项改革的政策契机，努力将优抚事业单位的建设纳入当地经济和社会发展规划，为优抚事业单位的发展营造良好的环境。根据国家将医疗机构分为非营利性和营利性两类进行管理的政策，要将优抚医院全部纳入非营利性医疗机构体系，使之享受相应的税收优惠政策和同级财政给予的合理补助。积极帮助优抚医院进入城镇职工基本医疗保险定点医疗机构的范畴，有效地扩大社会病源。主动将烈士陵园建设纳入爱国主义教育纲要的实施体系，吸引来自于各方面的发展资源。努力为医护人员提供学术交流、职称评定的平台，组织烈士纪念建筑物管理人员在馆藏保护、园林建设、事迹讲解方面进行合作和交流等，提高人员素质，夯实工作基础。

3、要坚持融入市场的发展要求，建立自主灵活的优抚事业单位运行机制。每个优抚事业单位都客观地存在于真实的社会之中，不可避免地承受着来自于市场的压力。面对日趋激烈的竞争，开拓思路、挖掘潜力、与时俱进、以实业补事业就成为摆脱困境、再造辉煌的必由之路。目前，优抚医院、光荣院供养的优抚对象呈逐年减少的发展态势，要充分利用其设施、人员、条件，在做好对优抚对象服务工作的同时，面向社会，开展对外门诊和托老服务。优抚医院要强化医院功能，小型医院要做好预防、保健、健康教育、计划生育和常见病、多发病、诊断明确的慢性病的治疗和康复；综合医院和专科医院要发挥特色，做好急危重症、疑难病症的诊疗，并结合临床开展教育、科研工作。要注重向城市社区医疗服务体系的延伸、向农村基层卫生网络的延伸、走入社会，铸造品牌，占有市场。光荣院要广开财源，优化投资环境，允许其他所有制形式的资本进入，提倡社会办的形式，挂光荣院、福利院两块牌子，纳入星光计划，增加融资渠道。烈士陵园要充分利用地理优势，征集或开发空余闲置土地开办公墓等适合烈士纪念建筑物管理保护单位的其它经营项目；不适合搞公墓的陵园也可以尝试搞园林开发或花木养植，采取园养园，以园补园的方式增加经济收入；地理环境较好、风景优美的地区也可以发挥区位优势，大胆吸引投资，构造旅游产品，充分利用碑园、绿地等资源，开辟旅游休闲场所，使烈士陵园的功能得到全面的发挥。优化外部环境的同时，要注重理顺内部机制。坚持效率优先，打破“大锅饭”，调动全体干部职工的积极性。优抚医院的发展要根据自身的实际情况准确定位，坚持“大专科、小综合”的原则，巩固重点专科，发展特色专科，根据需求和医院的实际，选好选准项目，同时，要采取请进来送出去的方法，加强人才培养，不断提高医疗技术水平和服务质量。

4、要加强政策法规建设，增强优抚事业单位改革发展的后劲。优抚事业单位的管理，要逐步纳入制度化、规范化的轨道，应当通过几年的努力，使其在政策法规上、管理形式上，适应新形势新体制的要求，符合市场经济的运行规律。在适当时机，可以考虑起草优抚医院和光荣院在服务管理方面的行业标准，形成在基础设施、人员配备、服务质量、考核评优等项目上的基本规范。要进一步完善政策，明确供养优抚对象的生活、医疗等费用来源，确保供养对象各项待遇的落实。要努力体现行业的特殊性，积极协调有关部门，参照社会福利事业单位的有关作法，对优抚事业单位在确保非营利性为主的基础上开展营利性创收活动，制定出更加优惠的税费减免政策。